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中图分类号：K266 文献标识码：A 文章编号：1007-7278(2002)03-0200-09
自西姆拉会议流产以后，中国历届中央政府一直避免同英国政府就西藏问题举行谈判。其原因一方面在于中国国内政局动荡；国力孱弱，即使谈判，也不可能达到改善同西藏地方政府关系之目的；另一方面，中央政府认识到废除中英间关于西藏的一切不平等条约是改善汉藏关系的根本。国民政府改善汉藏关系的决心从未有过动摇，即便是在抗日战争期间亦是如此。本文所要论及的是战后国民政府西藏政策的制订、实施过程以及这一政策失败的原因。
一、战后国民政府西藏政策的制订
中央政府改善汉藏关系的最大障碍是清季中英间订立的有关西藏之不平等条约，主要有1906年的《中英续订藏印条约》（1904年的《英藏条约》系其附约），1908年的《中英修订藏印通商章程》等。对于1914年英藏双方所订《西姆拉条约》及其密约，中国政府因未正式签字，因而公开宣布不承认该条约的效力，将之视为没有法律效力的非法文件。早在1942年中英改订新约时，蒙藏委员会即已提出废除中英间关于西藏的一切不平等条约。该会在致外交部函中指出，“中英历次所订有关西藏条约，俱违平等互惠精神”。 [1]然而，英国在商谈新约时拒绝讨论西藏问题，使得中国政府不能够借机废除英国在西藏的特殊地位。蒋介石认为英国不愿意讨论西藏问题的出发点在于英国打算用“挑起藏民仇汉”的方式来牵制中国，以报复中国政府支持印度国大党的独立运动。[2](P213,231)
1944年底，国民政府外交部就全面解决汉藏关系提出了一个比较完整的战略构想。这份《关于拟调整藏务之意见》对于战后西藏事务提出了整体的政策，包括加强汉藏商业经济联系、积极经营青海与西康、开发内地与西藏的交通、在西藏发展新式教育、加强中央驻藏办事处机构与驻藏人员之联系、加强对藏宣传工作、增加对西藏寺庙布施、在藏区开展医药救治、加强对英交涉、密切同尼（泊尔）锡（金）不（丹）三小国关系、印度独立与西藏问题等。其中最引人注目的是确定1924年北京政府外交部所定的对英交涉各项要求依然成为国民政府对英交涉的原则与标准，即：西藏完全为中国领土，依照天然界址不能更动；西藏外交应由中国主持；中国对于西藏之交通、内政均有自由之主权；藏境税关、税款应由中国派员监督接管；藏边乱事及匪患应由中国军队剿办肃清；为保卫西藏之治安，中国应在西藏驻兵设警；中国驻藏办事处长官有管辖全藏内政外交之权。[3]
抗战胜利后，国防最高委员会中央设计局在其拟定的《战后蒙藏政治设施方案》中，就战后西藏应实行的政治体制，提出了下列原则：(1)在青、康等省的藏族土司、千百户等区域，尽速推行以改土归流为核心的省政改革。(2)允许西藏地方高度自治，称为西藏特别自治区。(3)西藏特别自治区可自制宪法，但不得违反国宪及三民主义。(4)中央在西藏特别自治区设立常驻办事长官公署，代表中央，一面执行国家行政（如外交等事），一面辅导地方自治。(5)西藏特别自治区之各级政府组织法，由中央颁布施行。(6)西藏特别自治区之地方自治事宜，由该自治政府因地制宜，自行办理，中央仅立于辅导地位。(7)应将西藏特别自治区划分为若干国防军区，由中央酌派国防军驻扎。(8)中央对于西藏特别自治区之宗教发展，取绝对放任主义，惟宗教与政治应以分治为原则，宗教领袖及各寺院，不得干涉政治及司法。(9)西藏特别自治区与西康省之界限，应由中央派员会同两方勘定。[4]
英国政府战后在全世界面临其殖民地要求独立的困境，英国撤出印度已是大势所趋。鉴于此，中国外交部欧洲司对英国撤出印度后，中国在藏事方面所面临的问题和交涉对象作了分析和评估，指出：(1)英国撤离印度后，将出现信奉印度教的印度与信奉伊斯兰教的巴基斯坦两个自治领，但今后关于藏事的交涉对象主要为印度。(2)中英间有关西藏的不平等条约亟应废除。至于废除的方式与时机，可于订立中印友好条约时，先订出处理西藏问题之原则，后再订关于西藏之专约。(3)中印关于东段疆界将来的重大争执，将会在珞渝地区。英印当局近年来对该地区迭次蚕食，并已将之划入印度境内。因此，中国政府“亟应早日准备资料，证明该地区应属于我国，以为交涉根据”。[5]
二、印度独立前后中印关于废约之交涉
半个世纪以来，英国在西藏的政治投入相当庞大，除了无偿向藏军提供军火、训练军事人员、对于进出印度的西藏货物长期免征进出关税外，英印当局还不断贿赂达赖喇嘛和西藏上层僧俗各大世家。英国在西藏的政治投资当然也得到了回报，这就是在噶厦政府内培植了一大批亲英分子。随着第二次世界大战的结束，英国在印度的殖民统治也将终结。然而，英国政府决定在退出印度后将其在西藏获得的一切权益，包括在江孜、亚东的驻兵权、在藏设置邮电权、在拉萨德吉林卡的英国代表办事处以及通过非法的“麦克马洪线”所攫得的印藏边界领土等，统统“移交”给印度政府继承。最引人注目的是，印度政府在改组其边政机构时，对于英印时代积极在印藏边境进行扩张的一批边境干部(the Frontier Cadre)基本上全部留用。“据一般观察，印人可能允许英人继续经营边区”，而英方亦“积极鼓动西藏政府与印新政府树立外交关系，希冀英藏一切条约协定，继续有效”。[6]此外，英印政府在西藏东南边境地区的领土扩张仍在继续，1947年已由瓦弄向西扩展至西藏南部的白马冈（今墨脱县），“常有非军人之武装印人及尼泊尔人由英人率领，实施测量”。在英国撤离后，英国政府“欲将此项未完成计划交印度继续办理”。鉴于这种情况，蒋介石认为，中国政府“应于印度自治之初，利用中印友善关系向印交涉取消一切不合理举动，并收回被侵占之土地”。[7]
印度于1947年8月15日正式独立，成立了自治政府。蒙藏委员会驻藏办事处代处长陈锡璋对于英国撤出印度以后的西藏政局提出了五项建议：(1)中国政府应向印度政府提出，“非经（中国）中央政府许可，不得与西藏当局直接作任何之谈判”。(2)同印度政府协商“凡居留印境藏人，应向我使领馆登记，其过境或游历者应凭我国之护照”。(3)向印度政府表明，驻拉萨的英国代表办事处“原属于临时性质，且未经我中央政府之许可”。(4)应设法尽速废止英国对西藏之不平等条约。(5)从西藏西端的拉达克起，至康藏南部察隅地区止的全部印藏边界问题，“关系重大，速宜准备彻底划清，以固疆域”。[8]
蒋介石认为陈锡璋的意见“极关重要”，命令外交部和蒙藏委员会会同驻印大使罗家伦“迅予核办具报为要”。[9]外交部和蒙藏委员会的商讨结果认为：(1)驻藏办事处所称“英藏关系将由印度承袭”系事实，但英印间对藏政策“或有差异”，外交部将俟机与印方谈判。(2)英方在藏之条约上权利义务既由印方继承，关于废除中英所订有关西藏之不平等条约问题，自以在中印订约时或其以后谈判为宜。1908年4月所签订的《中英修订藏印通商章程》已包括了中英间关于藏务的大多数不平等条约，由于该章程将于1948年4月20日届满40年，外交部“拟利用此机会废止该约”，并已同印度方面非正式接洽。[10]
拉萨方面，西藏地方政府对于英国撤出印度后处理英藏关系的做法并不满意。“外交局长”索康札萨指出，“英国既然退出印度，则西藏和英国前后所缔结的一切条约，自然要取消，印度是不能承继的！”[11]
国内各界也认为，现在是向英国提出取消在藏不平等条约的时候了。“我方似应据理力争，趁英人势力离藏之际，废除一切有损我领土主权之条约。”[12]“现在我们乘英人退出印度而尚未渗入其他新势力之际，出面向英国作正式交涉，请英人履行中英新约的诺言，放弃在藏一切特权，印度如果需要在西藏派驻领事，应和我外交部办理合法手续。”[11]中国政府同印度政府就废除英国过去同满清政府和西藏地方当局订立的一切不平等条约的交涉从印度独立后就已经开始。外交部常务次长叶公超于1947年10月14日邀见印度驻华大使梅农(Menon)时，提到废约问题。叶公超指出：中英两国政府“对于英国人民居留西藏问题缔结若干专约，自英国放弃在华各项特权及印度政府独立以后，已有通盘重予检讨之必要”，正式提出将于明(1948)年修改中英于1908年订立的《藏印通商章程》。叶公超还告诉梅农，他今春赴新德里参加泛亚洲会议时，曾与尼赫鲁(Jawaharlal Nehru)先生谈及印藏问题，尼赫鲁答应“此后印度对于印藏各项问题，必将先与中国政府接洽”，表示“中国甚盼尼赫鲁先生之言能见诸实行”。梅农表示确信，“印度必然不愿让不平等条约在中国或印度永远存在。我坚信印度政府将不会利用西藏作为反对中国的基地。”[13]
1947年11月5日，中国驻印大使馆以节略形式向印度政府外事部正式询问。印度政府外事部于1948年2月9日致中国大使馆节略，声称“自印度自治领政府成立后，所有英印政府与西藏间条约上之权利义务，完全由印度政府承担”。[13]不过，印度官方当时仍将西藏视为国家。如1947年12月印度情报部摄制的克什米尔影片，将西藏与中国、苏联、阿富汗等国并列，中国驻印大使馆出面抗议，要求印方修正，但印度方面的答复是“不拟修正”，并依据一般观念(popular conception)，对中国政府这份强调西藏为中国领土的照会不予答复。[14]
三、国民政府支持热振的政策
战后国民政府西藏政策中的一项重要举措，就是全力支持热振活佛恢复西藏摄政的职务。由于英国和西藏亲英派的阴谋，热振于1941年初辞去摄政职务，暂由其经师达扎活佛接任二至三年，约定期满后仍由热振活佛继任摄政之位。然而，达扎任职后，很快转为亲英派的核心人物，同热振的关系也越来越疏远。1944年，达扎3年代理摄政的期限已到，但他丝毫没有交出摄政职位的表示。
由于达扎在英国和亲英派官员的支持下，拒绝交出权力，热振及其高级助手转而寻求国民政府的军事援助和政治支持，以图向达扎施加压力。事实上，热振同中央政府的关系一直非常密切，当年他要辞去摄政职位时，国民政府就多方加以劝阻。在1945年5月召开的国民党六全大会上，热振还被选为中国国民党中央执行委员。（注：热振在中国国民党第六届中央执行委员名单内。参见荣孟元主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，光明日报出版社，1985年，第980页。）在达扎拒绝交还摄政职位后，热振对国民政府驻拉萨办事处人员指出，达扎是中央政府同西藏建立友好关系的障碍，请求中央支持其重新执掌西藏大权。热振还表示，“如果我能重新当摄政王，一定为增进中央与地方关系作贡献。”驻拉萨的国民政府人员当即表示中央一定予以支持，并请热振赴南京出席国民大会。热振很想去内地，但他不敢贸然前往。在得知他的两个好友甲本仓·邓珠朗杰和拉噶·图多朗嘉将赴南京参加制宪国大以后，热振秘密召见了他们，委托他们代表自己向国民政府陈述达扎投靠外国、破坏汉藏关系，恳求中央明令达扎辞职。[15](P6)
确实，国民政府在战后全力支持热振活佛。不过，这种公开的支持反而使热振在藏陷入困境。其一，国民党六大选举热振为中央执行委员，令热振在政治上陷于不利境地。热振当选为中国国民党中央执行委员这件事，无疑是向国内外暴露了他的中国国民党党员身份。热振是何时加入国民党的，笔者目前尚未发现史料记载，但这势必使得热振在西藏的影响力大打折扣。加上1946年英印当局在噶伦堡破获了西藏革命党（注：根据本人研究，西藏革命党(Tibet Improvement Party)系由藏族国民党人邦达饶干等在旅居印度的藏族侨胞中建立，同中国国民党有组织上的联系。该组织于1946年6月在噶伦堡为英印警方查获，主要领导人被驱逐出印度。参见陈谦平：《西藏革命党与中国国民党关系考》，《历史研究》2002年第3期。），英国和西藏亲英分子必然会将这一事件同热振联系起来，置热振于死地而后快。其二，中央政府于1946年拨付给热振经费10万卢比，并命令驻藏办事处通知噶厦。陈锡璋接电后认为，在热振同达扎矛盾尖锐之时，将中央资助热振一事通知噶厦，无异于火上浇油。中央的用意在于向噶厦施压，但效果适得其反。在汉藏关系紧张的时候，中央政府对于热振的某些支持无疑使热振在西藏上层贵族中丧失了部分支持力量。[16](P127)
英印政府对于国民政府战后西藏政策本已十分戒备，热振返回拉萨试图复任摄政的举动，更引起英印当局的警觉，英国政府决定全力支持达扎，打击以热振为首的亲汉势力。而所谓的热振事件，就是由英国驻江孜商务代办兼驻拉萨使团负责人黎吉生(H.E.Richardson)一手挑动起来的。据陈锡璋报告，拉萨盛传，摄政札萨于1947年2月底收到噶伦噶雪巴的仆人送来的一封信，系噶雪巴写给热振的，信的内容为“摄政年老多病，朝不保夕，请热振佛预为布置”。据说达扎看了此信后极为愤怒。[17](P2869)这是有人恶意制造的离间计，目的在于激化达扎与热振的矛盾。藏历2月份（1947年4月中旬）的一天，黎吉生直接面见摄政达扎，告知“热振派遣植霍尔·普顿朗（即甲本仓·邓珠朗杰）和拉噶尔·普士多（即拉噶·图多朗嘉）二人前去南京参加了‘国民党大会’（应为国民大会），受到优礼接待……他俩承认西藏是属于中国领土而非独立，要求国民党派兵入藏，并给予武器和经济援助。国民党也准备派大军入藏，支持热振活佛重任摄政，还决定派飞机轰炸拉萨！”黎吉生还说：“据悉，国民党已给了植霍尔·普顿朗很多武器和金钱；热振拉章和札什伦布寺拉章联合起来，要在色拉寺建立军事基地，由热振方面发动叛乱；在札什伦布寺也建立军事基地，由札什伦布寺拉章发动叛乱。”黎吉生特别要求达扎对他所提供的情报予以绝对保密。[18](P16)在此之前，拉萨已经发生过一次谋杀达扎未遂事件。黎吉生的此番挑唆，更令达扎胆战心惊。他立即召集噶伦开会，会商的结果是立即向驻南京的西藏办事处予以查证。拉鲁的回忆录中也有类似的叙述。[19](PP86-88)[15](P9)噶雪巴和拉鲁的回忆录还证实，黎吉生在向达扎秘密报告了热振“勾结”南京国民政府图谋“反叛”的情报后，又向西藏“外交局”官员报告热振图谋假道印度逃离西藏。[18](P16)[15](P9)
英国的作用还表现在对西藏和内地间通讯控制方面。陈锡璋从尼泊尔代表那里获知，热振致中央政府的信件系由“英国邮局检查员在噶伦堡查获”，“函中盖有热振印章，信封则有彭康图章”，该信被转交给西藏当局，“藏方认为谋逆有证，非严办不可”。[20](P2873)
于是，噶厦派兵前往热振寺逮捕了热振，将其押解回拉萨，关押在布达拉宫的孜夏角监狱。位于拉萨城北色拉寺的僧众发起了反对达扎的武装暴动。噶厦决定攻打色拉寺，镇压色拉寺僧人暴动。噶厦的镇压行动得到了黎吉生的支持。由于有了英印政府的支持，噶厦从江孜和定日等地调集藏军一个代本至拉萨，加上拉萨的札齐和侍卫两个代本，统一由噶雪巴指挥，“于十九日下午七时，用钢炮开始轰击，色拉寺喇嘛坚强抵抗”。噶厦于20日派孜本前往色拉寺劝降，“寺方以释热振为条件，藏政府不准，遂下令于二十七日总攻击。英国无线电员福克升为藏政府装置布达拉宫与军营间之无线电话，以利指挥。二十七日晨五时，藏军复开始以机枪大炮猛攻。”[21](P2876)4月29日，藏军攻占了色拉寺。在这次冲突中，至少有200-300名僧人被打死，藏军士兵的死亡人数约15名。[22](P504)
四、热振被害与国民政府干预良机的丧失
热振事件发生后，驻藏办事处请蒙藏委员会注意“尽速策划有效方法，解决此项纠纷”，因为“此次达扎与热振之争，亦即我国与英帝在藏势力消长之关键，不可忽视”。[16](P128)但蒙藏委员会委员长罗良鉴却主张慎重处理热振事件，其理由是“热振自退居后，对摄政达扎心存怨怼，暗中活动复位，失之过激，以致引起达扎及当政者之嫉视”。该会主伙“此次既系内哄（讧），在局势未明朗前，中央宜采取静观态度”。[23](P2870)
但陈锡璋则认为，中央政府“对此次事变若取缄默态度，恐将西藏人心尽失”。对于中央政府顾虑英国干涉的想法，陈锡璋指出：“国民大会西藏已派代表参加，其为中华领土，重复昭示世界。我平靖地方乱世，英人即有理由可以公然出面干涉，即使引起对英纠纷，尚不失现在相持之局面。际此千钧一发，若过事求全，则进退失据，坐失西藏。”[24](P2871)他建议中央一面设法调解，一面派军队在西康境内昌都附近一带地方，往来游弋，遥为声援。24日中午，陈锡璋前往布达拉宫会见噶厦的4位噶伦，并面交了蒙藏委员会致达扎和噶厦的两份电报。电报称“热振活佛维持中央与西藏地方的关系，立有大功，请予宽待”。首席噶伦然巴·土登贡钦喇嘛亦曾对陈锡璋表示“一定从宽办理”。[25](P2870)
由于热振活佛素以倾向中央而著称，热振被捕的消息传来后，蒋介石异常焦急，曾向主持过藏事的高官征询处理意见。前蒙藏委员会委员长吴忠信认为中央政府处理热振事件有两种对策：(1)毫不过问，至中央有力量时再作根本解决。(2)彻底过问，遇有阻碍，亦不退缩。吴忠信指出：“此时西藏人心倾向中央，一般藏人于此次政变均对热振同情，英人在印度政权又渐向印人转移，系中央在藏树立威信之良好时机”。其意见倾向于干涉。沈宗濂的意见亦大体相同。[26]据陈锡璋报告，旅居拉萨的汉族官民也倾向于中央出面干涉：(1)严令现在政府释放热振并停止围攻色拉寺；(2)密令青海省进兵青藏边境；(3)派遣飞机至拉萨或昌都散发传单，藉以震摄；(4)迅筹此次事变死伤损失之善后救济办法。[21](P2876)
4月27日，蒋介石亲自致电摄政达扎，望其慎重处理该事件。[27](P2870)然而5月7日，热振却暴毙于狱中。据当事人后来的回忆，证明热振是被达扎派人毒死的。西藏噶厦在宣布热振的罪状时，“勾结中央危害达赖、摄政”是一大罪名。[16](P128)
国民政府获悉热振被捕的消息后，尽管比较着急，但由于国共内战已经爆发，国民政府已无力像热振所希望的那样出兵援助西藏的亲汉力量。中央政府怀疑事件背后有英国的插手，遂“再三询以英人是否有发动或参加此次政变之活动”，并获悉“英驻藏代表团报务员福克斯为藏中变乱分子主持军讯事”的确实情报以及“英方炮队协助攻击色拉寺”的传闻。[26]蒋介石于5月9日致电王世杰，要外交部向英方提出抗议。[28]
热振事件对国民政府战后对藏政策以及中央政府在西藏地位的影响是巨大的。外交部认识到，假如让此次政变的主要分子继续执政，“西藏政府将无疑更为亲英”。因为，蒋介石“以其威震宇内之个人名义迭电释放尚且无效，如不续采有效办法，中央在藏声威将逐渐降低”，“藏乱至此，中央已不能不采取动作”。蒙藏委员会亦认为“该会驻藏办事处以后不特无法工作，且将难于立足。数年来对藏事努力之成就，将大部分付诸东流。”[26]
为此，事件发生后，蒙藏委员会曾建议国民政府采取以下措施：(1)派飞机数架由青海基地起飞，分赴拉萨及西康之昌都侦察，并散发劝告传单。(2)由青海派骑兵入陈藏边，又由西康派兵至金沙江畔我军防区内距藏方康境要地昌都最近之处所，以作前进姿态。该会相信“如何即可使藏方就范”。行政院将蒙藏委员会的议案交由国防部核办，但国防部并未邀集有关各部会商讨。[26]
遵照蒋介石指令，外交部拟定了关于藏事“彻底解决”与“暂维现状”两种解决办法。所谓“彻底解决藏事办法”包括：(1)电令西藏当局立即停止军事行动；限期严惩拉鲁、噶雪巴等事变祸首；秉承中央意旨改组西藏政府；并宣布为防止变乱再起计，中央决派兵驻守康藏要地数处。(2)如藏方届期“无遵行之事实表现”，即令青海骑兵和西康军队越境入藏，两军会师于拉萨。(3)在青、康军队进入西藏之日即通知英方，告知“中央出兵宗旨，在于平定藏乱，维持西藏秩序。中国决尊重英方在藏条约上利益，并愿保障中国与邻近西藏各国之和平”。外交部认为，“以英方在印即将交出政权，印人尚未实际取得政权之际，英印殆不致过分干涉。如英方只在外交上抗议，我方即一面在外交上与之辩解，一面仍按原定计划施行。万一事出意外，英方出兵入藏，我方驻藏军队仍不撤守，惟尽力避免与之冲突，即将此事提出联合国安全理事会解决，或提请美国仲裁。我方均可操胜算。”外交部指出，“现值英印在印政权转移之际，洵为彻底解决藏事之良机。藏军仅一万人左右，枪械训练均劣，抽出青、康、川、滇维持地方治安之少数部队，即绰绰有余，决不影响绥靖军事，财政上所耗当亦不大，能藉此次事变恢复中央在藏统治权，即可免去以后纠纷，诚一劳永逸。”[26]
所谓“维持在藏现有地位办法”包括：(1)中央对西藏当局加以谴责，提出罢免事变祸首、对热振加以追封并优为葬祭、赔偿色拉寺及热振本寺之损失、全部退还没收财产等要求。(2)由青海派骑兵入驻藏边，并由西康出兵金沙江畔，作待机进击姿态。(3)向英方抗议福克斯助长藏乱之行动，要求将福克斯及其他有关人员撤换，劝告并要求英方禁运军火入藏，藉以探测英方对藏乱之态度。我方在军事上所采之待机姿态，不预通知英方，俟英方询问时，始加以解释。外交部认为此一方案“足以保持中央在藏威信，并可顾全英方情感”。[26]
但外交部长王世杰于5月22日批示“此案暂缓议”。[29]国民政府最终采取了“暂维现状”的处理方式。此时蒋介石的主要顾虑依然是英国的反应，因为国民党在内地剿灭共产党的战争已经展开，国民政府已经无法在与共产党作战的同时，再卷入一场与背后有英国和印度支持的西藏地方势力的战争。蒋介石在5月28日致电达扎，要求西藏当局“对于热振身后事宜妥为办理，所有遗产切实保全，并对损毁寺院迅筹修复”，[30](P2879)实际上已是对达扎剪除热振亲汉派举动的一种苍白无力的抗辩，仅是为了维持面子而已。
国民政府的处理不当，使得西藏爱国人士甚觉失望。热振代表邓珠朗杰和图多朗嘉在给蒙藏委员会的信函中就指出：“此时中央若能利用藏中僧民心理采取行动，尚可挽回威信，确立主权，否则倾向中央之热振势力绝灭堪虞”。国民政府内部不满的情绪也比较高涨。在1947年7月初举行的中国国民党中央执行委员会第七次会议上，与会委员专门讨论了热振事件后对藏措置的问题。会议认为，“西藏此次内部纠纷，系由于亲英分子达扎……阴谋西藏独立。其事态似亦相当严重”。许多委员指出，“政府对于西藏此次内部纠纷似宜予以紧急措置，未便置之不理。”全会建议中央“迅派大员或组织西藏宣慰团赴藏宣慰，一则藉此明其真相，二则从旁协助解决，三则可以收拾人心。一俟所派大员到达藏地之后，再行相机观察，如有必要，或派飞机临其上空表示中央威力，以资镇压反侧，并在经济上及财政上酌予授助”。会议强调：“西藏问题似宜乘此时机设法解决。”[31](P2882)
在党内外的压力之下，行政院于1947年9月19日命令蒙藏委员会委员长许世英出面邀请戴季陶、吴忠信，并召集外交部次长叶公超、国防部第二厅厅长兼保密局局长郑介民、行政院参事兼机要组长邓翔宇、新任驻印度大使罗家伦和沈宗濂等共同商讨西藏政局，并拟订出具体方案，于9月底送行政院核办。因为行政院认识到尽管“就目前情形论，中央对于西藏殊无法临之以兵，但对此重大事变漠然置之不问，亦殊有失中央威信。”这次由国民政府高层官员召开的藏事会议于1947年9月26日下午3时在蒙藏委员会召开。会议研议的结果报行政院院长张群。张群据此撰写了一份题为“处理西藏问题之方针”的文件，成为战后国民政府对藏政策的指导性文件。
该文件决定采取的对藏政策包括三项：(1)建议将热振事件“作为悬案，留待将业相机善处，不必有所表示”。(2)认为鉴于“印度政府之负责者，曾有不愿因西藏事务影响中印邦交”，建议“应俟印度局面稳定后由外交部以印度政府为对象，商定新约时，再作彻底之调整”。(3)有关改善汉藏关系问题，等西藏国大代表“来京开会时”，再由蒋介石“予以恳切之训勉”；“如果得有头绪，再行遴派大员赴藏宣慰布施”。至于西藏问题之彻底解决，“必须依据宪法，保障其自治”。[32]
总之，抗战胜利后，国民政府试图利用中国国际地位提高和英国退出印度的机会，改善和加强汉藏关系，并制订了以允许西藏高度自治为原则的对藏政策。由于战后内地政治出现不稳，国共内战的爆发，终使国民政府无法一心一意地在解决中央政府和西藏地方关系方面实现其政治抱负，这是国民政府在处理热振事件问题上优柔寡断，瞻前顾后的主要原因。