政府管制、法律软约束与农村基层民主，本文主要内容关键词为：管制论文,农村基层论文,民主论文,法律论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
近年来中国农村有两个现象值得注意，一是包括农村税费负担问题在内的农村社会、经济等问题变得更加严重，另一个是中国农村基层民主建设工作以由上至下的方式在农村中开始全面展开。然而，这两个看起来存在明显矛盾冲突的现象却并行不悖，从而为我们提供了一个很好的研究对象。由于中央政府自80年代以来的确投入大量资源以推动农村基层民主建设，1998年更通过了《村委会组织法》，从而以法律的形式确定了农村基层民主的框架和基本内容。因此，对上述矛盾现象的一个直接解释就是因为地方基层政府的阻挠，(注：这里主要指地方乡镇政府。在下文中，如无特别说明，地方基层政府均指地方政府。)农村基层民主建设并没有得到真正的贯彻和实施。但这样的回答过于简单，因为在中国这样一个中央政府高度集权的国家，即使中央政府和地方政府存在利益冲突，如果中央政府愿意的话，它也可以通过各种方式使地方政府行为符合自己的政策意图。同样，果真得到中央政府的大力支持，则农村基层民主建设步伐将大大加快。不过，如果由于某种原因，并且这种原因和中央政府的政策直接相关，使得地方政府有法(《村委会组织法》)不依，而中央政府对地方政府的违法行为表示默认，则出现前文所说的看似矛盾的现象也就不足为怪了。我们把中央政府出于政策原因而默许地方政府抵制农村基层民主、导致相关法律无法落实的现象称作“法律软约束”。
这里借鉴了“预算软约束”(Soft Budget Constraint，SBC)概念，后者已经在经济学界中得到了极为热烈的讨论。科尔奈(Kornai 1980)首创性地利用这一概念来分析传统 计划经济体制下政府不得不追认企业亏损的事实，并继续对绩效差的企业提供资金支持 。经过时间的检验，对预算软约束的分析和应用已经超出了传统计划经济的范围，在转 型经济中私有化后的企业仍然存在着预算软约束的现象并不新鲜，即使是在成熟的市场 经济国家，预算软约束现象也可能处处存在(Kornai，Maskin & Roland 2003)。例如已 经被广泛引用的克莱斯勒汽车公司破产事件、亚洲金融危机期间的长期资本管理公司(LTCM)破产事件等等，政府都出面对陷入财务困境的企业进行了援助。而韩国大型企业集团、日本的大银行财团长期处于预算软约束状态之下，也是众所周知的事实。越来越多的研究者承认，只要一个组织(例如企业、银行)的赤字可以部分甚至全部地由其他组织(政府或其它银行、企业)——可以称之为支持组织(Supporting Organization)——所 支付，从而不会因为财务问题而破产，预算软约束现象就会存在(Kornai，Maskin & Roland 2003)。早期的研究一般把预算软约束的形成看作是外生变量(Kornai，1980；Goldfeld & Quandt，1988；Schleifer & Vishny，1994)，近年来的研究则将预算软约 束看作是内生变量(Qian，1994；Dewatripont & Maskin 1995；李稻葵1992；Qian & Roland 1998；Kornai，Maskin & Roland 2003)。从而使问题的关键不再是人们是否想 获得软预算约束，而是形成硬的或软的预算约束的条件或环境是什么。其中值得一提的 是Dewatripont & Maskin(1995)所建立的一个动态承诺机制模型，在这个模型里，预算 软约束被看作是内生于特定体制，即当事人由于知道他必然会得到追加资金而不采取有 效行为，或从事无效行为。其含义也很明显，除非使硬化预算约束的承诺真实可信的制 度已经确立，硬化预算约束的承诺就不会是真实可信的。
林毅夫及其合作者的工作将预算软约束的研究向前推进了一步，他们指出，如果政府要求企业承担某种政策性的任务，从而使得企业的技术选择不符合经济中的比较优势，那么就向企业施加了所谓的“政策性负担”，政府因而需要对企业的经营绩效负责，而企业也会估计到这一结果而必然会对企业的行为和绩效产生影响，从而必然产生预算软约束现象。即使在经济转型后甚至在成熟市场经济国家，只要政策性负担仍然存在，预算软约束的现象也就一定会存在(Lin & Tan 1999；林毅夫、李志赟，2004)。
法律软约束(A)和预算软约束(B)概念显然有很大的相似之处，即某一行为主体(在A中是地方基层政府，在B中是企业)因为某种原因，使得自身的行为后果不受规则(在A中是《村委会组织法》的相关规定，在B中是企业破产)的约束。两者的区别在于在法律软约束概念中，地方政府并不会因为陷入(财务)困境而寻求中央政府的支持，它必须面对中央政府的行政约束，需要中央政府对自己违反法律的行为予以默认。因此，对经济中预算软约束的分析逻辑同样适用于法律软约束，尤其是中央政府事前承诺的可置信度必然影响地方政府的行为，这和动态承诺机制在预算软约束中的作用机理是一致的。
更具体地说，中央政府在颁布《村委会组织法》的同时，也对地方政府下达了各种政策性任务——我们称之为管制任务，对中央政府来说，它需要地方政府来执行自己所下达的各项任务，但又不向地方政府提供相应的资金，这样地方政府有理由自行收费以弥补成本。并且由于信息不对称，地方政府收取的费用，可能会大大超过实施中央政府管制政策所要求的水平。如果完全实现村级民主自治，地方政府搭车收费的行为会导致很高的成本，这样，地方政府很有可能出于自身利益的考虑而不支持甚至抵制村级民主自 治。与此同时，如果中央政府更看重保证政策性任务的完成，那么中央政府保证推行《 村委会组织法》的事前承诺就是不可置信的。中央政府为使地方政府完成管制任务，也 可能默许地方政府的反民主行为，从而出现所谓的“法律软约束”问题。
本文分析中央和地方政府在管制、搭车收费以及推行农村基层民主中的行为。我们发现由于存在法律软约束，地方政府收取的费用会超过仅仅为贯彻中央政府管制任务所需要的费用水平，并对农村基层民主予以抵制，从而导致村级民主供给不足。
二、中国农村基层民主实践与政府管制
20世纪70年代末80年代初，随着中国农村中家庭联产承包责任制的推行以及人民公社的解体，一方面农民成为具有独立经济利益的市场主体，其经济权利需要得到制度保证；另一方面乡镇政府取代公社成为一级基层政权，原有的农村基层管理体制被打破，从而出现了体制转换期里“某种公共权力和基层组织的真空”(徐勇，1997)。如何重建农村基层管理体制，重新将农民组织起来，就成为当时亟待解决的重大问题。由广西一些农村自发组建的“村民委员会”组织作为一种替代形式得到了中央政府的迅速认可，并在1982年的宪法中首次确认了村民委员会的法律地位。随后中共中央在[1982]36号文件中要求各地要“有计划地进行建立村民(乡民)委员会的试点”。1985年春全国5.6万多个人民公社、镇改建为9.2万多个乡、镇人民政府。同时按照宪法规定，取消了原有的生产大队和生产小队，建立了82万多个村民委员会。不过，由于1982年的宪法并没有对村委会的组织及其运作方式进行详细的规范，不少地方的村民委员会不过是将原来的生产大队或生产队换了块牌子。
直到1987年，全国人大常委会通过《村民委员会组织法》(试行)，对村民委员会组织、功能和选举方式首次进行了比较明确和全面的规定。该法案的试行，标志着包括村级 直选在内的农村民主自治开始启动，不过直到10年以后，随着1998年11月九届全国人大 第五次会议修订并通过了《村委会组织法》，农村民主自治才算是完成了从试行到正式 法制化的历史转变。(注：有关农村基层民主建设的详细历史进程介绍，可参见李凡(20 02)。)
根据《村委会组织法》，在新的村民自治制度下，由民主选举的方式(包括直选、公开选举等方式)产生的村委会，“是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。应该说，这一规定正确反映了农民民主意识和民主要求的提高，反映了经济改革以来农民经济利益的提高对制度保证的诉求。
特别值得注意的是，法律规定村委会不再是国家基层政权组织——乡镇政府的下级组织机构，和乡镇政府不再存在行政上的隶属关系，而乡镇政府可以“对村民委员会的工作进行指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。如果这些法律条文规定能够得到地方基层政府——这里主要指乡镇政府(注：根据中国乡村政治的现状，在下文中，如果不作特殊说明，所说的地方政府指乡镇政府。)——的大力配合的话，那么不但农村基层民主建设的过程将会相对更加顺利，而且由于杜绝了来自政 府权力部门的行政干预，农村中原有的各种社会、经济矛盾将更有可能根据各地区的实 际情况，以民主的方式在村庄内部尝试解决。
不过实际情况远远要比法律条文所规定的更为复杂。虽然从法律上讲由村民选举产生的村委会不再是任何政府行政组织的下属机构，但在现实中地方政府仍然对乡村政治生活——包括农村基层民主选举——保持着强大的影响力甚至控制，起着主导性的作用。这一直觉上的判断也得到了初步的实证研究的支持。例如，肖唐镖等(2001)对江西省40 个村委会选举的一项综合调查表明，“……(村委会)选举中县乡政府除了不亲自投票、 不作候选人外，几乎无所不在。具体地说，政府承担了规则制定与解释、信息传输与发 布、组织与操作、仲裁、秩序监督与维持等功能，扮演者几近于‘全能’角色：既是‘ 立法者’，又是‘执法者’，还是‘监督者’。”张静(1998)对吉林省梨树村的村委会 选举的调查也得出了相似的结论。即使对村民自治持乐观态度的学者，也承认地方政府 对村委会具有相当大的影响力和控制力(胡荣，1998)。
地方政府影响和控制农村基层民主建设的渠道和途径，除了通过行政手段直接干涉村级事务、任免村干部外，由于在现有政治体制下，地方政府相对于村庄拥有政治、经济以及社会方面的资源优势，因此地方政府可以利用手中所掌握的资源，通过利益诱导和激励，使村委会自愿服从其“支配”。另外，由于村党支部受地方党委的直接领导，在“服从党的领导”口号下通过村党支部来间接控制村委会，也是地方政府干涉、控制村 庄的常用手法(胡荣，1998；李凡2002)。最后，正如上文所提到的那样，有的学者也注意到地方政府在某种程度上也垄断了对《村委会组织法》的解释权。例如通过对规则解 释权的掌控，地方政府对村委会选举施加影响也就有了合法性的基础。当然这种立法、 法理解释和执法标准的“上移”，在客观上增强了国家法律规范基层秩序的准则作用( 张静，1998)，但是这同样会使得农村基层民主的建设有可能更依赖于地方政府的态度 。
令人担忧的是，大多数地方政府并没有完全遵循《村委会组织法》的规定，无视村民自治发展和村民的合理、合法要求，仍然采用传统的行政支配、强制命令的工作方法，对村委会的日常工作进行干预，甚至直接干预、阻挠乃至拒绝村委会的选举。地方政府对基层民主的消极甚至反对态度，在许多学者的调查和研究中都有所强调。柯丹青(1997)、欧博文与李连江(2000)对地方政府在推进村民自治中的阳奉阴违现象作了精彩描述。肖唐镖(2001)对乡镇干部的问卷调查发现，乡镇干部对村民自治怀有深深的疑虑和恐惧心态……表现出强烈的疑惑、抵触与无奈。张静(1998)在调查中也发现，省级以上政府的确对基层民主选举予以肯定和支持，但同时基层民主选举的阻力，“……理所当然地主要来自于乡村两级班子”。我们会在下文对地方政府的这种普遍态度继续进行分析。
由于地方政府对农村基层民主事务的干预和介入在很大程度上忽视了农民的合法权益和要求，因此必然激化村民、村委会与地方政府间的矛盾，甚至引起激烈的冲突。(注：例如2000年山东栖霞市4个镇57名村委会主任集体辞职以抗议在当地乡镇政府、党委的支持下，由村党支部代替、包办村委会。河北省河间市行别营乡行别营村委会主任裘 国军“率众冲击政府事件”也极具代表性。)一旦发生冲突，“农民为了自己的权益， 通过信访、个人上访、集体上访等形式……甚至通过法庭来争取自己的权益。近些年来 ……农民越来越利用法律手段维护自己的民主权益”(李凡，2002)。
在这种情况下，中央政府的态度就显得特别重要。由于中国中央政府高度集权的政治结构，中央政府完全可以通过各种方式要求地方政府的行为符合自己的政策要求，在农村基层民主问题上也不会例外。(注：并没有直接的证据来证明这一判断，但这和大量 的经验事实是一致的。许多案例(包括中央政府对一些基本国策的执行效率，对SARS蔓 延的成功控制，等等)均说明了这一点。)如果中央政府在地方基层政府和农民发生冲突 时，能够按照《村委会组织法》的精神进行处理，那么农村基层民主建设就会顺利许多 。但实际上，中央政府往往对地方政府进行偏袒，对农民的民主化要求的支持并不像它 在字面上宣称的那样热心。正是中央政府的这种态度，造成了《村委会组织法》在实施 过程中步履维艰的困境。(注：按照李凡等人(2002)的研究，按照中国目前农村民主建 设的实际情况来判断，至少90%的乡村还没有建立起新型的村民自治制度。如果把地方 政府利用“软控制”方式对乡村进行操纵的情况也算在内，情况还会更悲观一些。)与 此性质类似的另一个极具代表性的例子是中国农村税费问题，进入90年代以来中国农民 税费负担变得更加严重，为此中央政府至少下发了37份文件专门强调减轻农民税费负担 ，但直至今日农民税费负担问题并不见根本性的好转。由于中国农村基层民主建设和农 民税费负担的上升几乎是同步发生，这多少令人感到尴尬，同时也对中央政府在推行基 层民主和减轻农赋问题上的决心产生了疑问。
我们认为，产生以上问题根源在于中央政府对农村社会、经济生活的各项管制政策。就其实施力度和影响而言，目前国家对农村的经济和社会管制措施主要有以下几项：强制性粮棉收购政策(无论以低于市场价还是高于市场价收购)、户籍制度以及计划生育等 等。
中国的粮食政策和发达国家的农业保护政策有着根本性的区别，中国现行的粮食政策是一种管制性政策，即对农业的生产资料投入、农产品的生产决策、农产品的销售过程进行全方面的干预，农民作为一个市场经济个体完全处于被动地位。而西方的粮食保护政策是出于国家粮食安全的考虑，对国内粮食价格进行的一种财政补贴。至于农场主愿意生产什么、生产多少，政府无权干预。(注：对中国粮食购销政策变化的讨论可参见陶然、刘明兴和章奇(2003)中的相关分析。这里需要补充的是，国家对粮食购销的控制力度在20世纪90年代曾一度加大，但在2002年后重新开始松动。)应当说，改革开放以来，这种格局已经有了较大的变化，但是传统体制的惯性很大，且在20世纪90年代中期有被加强的趋势。
户籍制度的作用在于政府可以很方便地全面控制劳动力的流动，将大量的闲置劳动力固定在农村地区，防止其对城市的经济结构造成冲击。单靠户籍制度并不能有效解决闲置劳动力问题，因此，中央从70年代初，开始推行计划生育政策，以便从根本上抑制闲置劳动力的进一步增加。考虑到农村地区极不发达的社会保障体系、较低的教育水平、传统观念以及农村妇女较低的就业率，现行计划生育的政策要求与农民对生育的预期理想水平有很大的差异。因此农村计划生育工作难度很大，相应所需的人手和经费也日趋庞大。
当政府为了贯彻管制政策时，除了去控制市场、企业和农民以外，还要控制政府本身，因为中央政府任何管制政策的实施实际上均有赖于基层政府的配合。这里需要引入的一个重要假定是信息不对称，即给定一个中央政府的政策措施，其在基层的具体执行成本是无法观测的。即由于监督成本巨大，上级政府无法确切知道下级政府完成这些任务需要多少入手、多少预算，更不知道下级政府在执行过程中使用什么方法来完成任务。更重要的是，国家在向农村下达了各项管制任务的同时，又不提供足额的资金(实际上由于信息不对称，上级政府也无法为管制政策的实施提供足额的资金)，这就为基层政 府大肆收取超额费用直接提供了条件和借口。(注：例如，国家规定每个孩子都应该享 有9年义务教育的权利。但政府并没有为类似政策提供预算，教育部根本没有资金为贫 困乡村修建校舍、发放教师工资。这样一来，为了达到这些政策要求，就必须就地集资 。)而下级政府正可以以此为理由同上级政府讨价还价——扩充编制、增加预算。由于 固有的政治体制和信息优势，下级政府往往在谈判中占有主动地位。而中央的政策本身 又具有一定的合法性，结果基层政府无论是对上级政府，还是对农民，就有充分的借口 来扩大管制政策的实施范围和力度，并巧立名目、从中渔利，这就是说税费摊派具有所谓“搭班收费”的性质。
中央政府管制政策对地方基层政府的含义不仅仅在于后者可以借实施政策之名获得额外收益，而且它必然会影响地方政府和中央政府对待农村基层民主建设的态度。在目前的政治体制下，地方政府实施管制任务，必须依靠村委会等村级组织去完成，尤其是农村税费征缴、计划生育以及完成生产指标任务，如果离开村委会的配合和支持，地方政 府无法完成。由于管制必然会对农民的经济利益造成损害，(注：在另一篇文章中，我 们指出管制政策扭曲了农村各种生产要素和产出的相对价格，抑制了农村产品和要素市 场的发育，阻碍了农村各种生产要素的合理流动和资源配置，使得农村资源的配置以及 农户的生产、经营决策背离自身的比较优势，从而不利于农民收入的增加以及农村经济 的长期增长(陶然、刘明兴、章奇 2002)。)尤其是各种税费的征收早已引起农民的深恶 痛绝，因此一旦果真在农村实现了民主自治，地方政府的无理要求必然遭到有组织的合 理又合法的抵制。因此地方政府天然具有压制村级民主自治、控制、操纵村委会的激励 和冲动(胡荣，1998)。这就埋下了乡村和地方基层政府对抗的种子。当矛盾积累到一定 程度，冲突就会变得显性化。因此，从某种角度说，正是中央政府所推行的两个互相矛 盾的政策，即一方面赋予村民民主自治的法律权力，另一方面又要通过地方基层政府在 农村中推行管制政策，从而把地方政府推上了矛盾的前沿，并由地方政府去面对这两个 矛盾目标所引发出的矛盾。(注：90年代以来，随着农村基层民主建设的深入，农村干 群冲突呈有增无减之趋势的一个重要原因就在于中央政府在赋予农民民主权力的同时， 却并不放弃损害农民权利的管制任务，并且仍然依赖地方政府作为贯彻任务的骨干力量 。 )有些国外学者也注意到了来自于更高层政府的政策会影响地方基层政府对农村基层民主自治的态度(Ray Yep，2002)。
问题不仅仅如此，我们有充足的理由判断，在中央政府的政策篮子里，达到管制政策的目标相对于实现农村基层民主排在更优先的位置(至少目前仍然如此)。这样，为了保 证地方政府能够完成中央政府所下达的管制任务，中央政府就必然默许甚至支持地方政 府明显违反《村委会组织法》的各种行为，从而进一步鼓励地方政府继续侵蚀村民所应 享有的民主权力。这就是我们在文章开始所提出的“法律软约束”的主要逻辑和内容。
三、计量模型设定与数据
这里提出两个可检验的假说：
H1：政府管制任务越重，则地方政府收取的(各种合理以及不合理)费用也就越多；
H2：村级民主水平和政府管制任务之间呈现U曲线关系，即在一般情况下，中央政府管制任务越重，就越依赖于地方基层政府贯彻执行，地方政府的讨价还价能力也就越高， 从中获得的利益(例如“搭车收费”)就越大。这样一来，地方政府就越反对实行村级民 主，从而导致村级民主实现水平越低。但当管制任务超过一定水平，导致管制的成本大 大超过了管制为政府所带来的收益(例如过高的管制力度导致农村经济无法维持一定的 增长速度甚至简单再生产水平)，那么中央政府有可能支持推行村级民主以缓解社会压 力。
在假说1和假说2的基础上，可以进一步得到假说3，即：
H3：村级民主水平和村级农民负担之间出现U曲线关系。
第一个假说已经在陶然、刘明兴和章奇(2003a，2003b)的研究中进行了证明。因此这里仅仅对假说2和假说3进行证明。对H2和H3进行检验的计量模型的设定形式分别为：
在方程(1)中，下标i、t分别代表第i个村和第t年。DEMO是所实现的村级民主水平变量，REGU为代表来自中央政府的管制任务变量，REGU[2]是REGU的二次方。VFEE和VFEE[2] 是村级农民负担水平及其二次项。VINC和VINC[2]是按可比价格计算的村级农户家庭人均纯收入(对数化)及其二次项。t是1998年的时间虚拟变量(从1998年开始取值为1，否则为0)，加入t是因为在1998年颁布了《组织法》。X是其它可能会对村级民主水平产生影响的变量，包括省虚拟变量和年份虚拟变量。ε是服从标准正态分布的误差项。根据 假说2，我们预期α和β分别为负号和正号并且在统计上应该显著地异于零。
找出能够反映DEMO和REGU、VFEE的合适变量并据此选择合适的计量模型是估计方程(1)的关键。首先，我们依然遵循陶然、刘明兴和章奇(2003a，2003b)在证明假说1中所采用的方法，以对数化的村人均所负担的国家定购粮数量(VFOOD)作为表征国家管制政策的变量。这些数据来自农业部农村固定观察点办公室所提供的数据库(1987—2002)。这一变量值越大，表示国家管制力度越高。(注：在数据集的考察期内没有其他更好的反映REGU的指标，也是我们选取VFOOD的一个重要原因。)另外，我们同时考察了两种不同定义下的村级农民负担对村级民主选举水平的影响。定义之一是用一个村农户家庭上缴国家税金和上缴乡、村、组集体的金额(包括集体提留和统筹、各种摊派以及罚款)之和占农户家庭纯收入比例的平均水平(VFEE1)，定义之二是在VFEE1的基础上减去向国家缴纳税金的部分(VFEE2)。由于无论是VFOOD、VFEE1还是VFEE2均可视作是内生变量，因此我们利用工具变量法对方程(1)和(2)进行估计，由于在很大程度上上缴的粮食和税费负担与农户的耕地面积大小相关，因此我们选择村农户家庭平均耕地面积作为它们的工具变量，另外在工具变量估计中还同时控制住了省虚拟变量和年份虚拟变量。
其次，农业部固定观察点办公室数据库于2002年补充了1987—2002年间有关村级民主选举的各种信息，其中有一个关于村级民主选举方式的变量(DEMO)，反映了1987—2002年期间47个村选举村委会成员时所采纳的选举方式，包括：由上级指定产生、由村民推举和上级指定相结合产生、由村民代表推举产生、海选产生。我们根据经验，对这四种选举方式分别赋值为1、2、3、4，值越高表示选举方式的民主程度越高。需要指出的是，该数据库所有被调查的村所给出的信息均包括了第一次选举的时间，因此凡是在1987年之后才汇报了选举方式信息的村，在其第一次汇报之前至1987年间均可视作没有进行选举，对于这些年份我们对DEMO赋值为0，它表示相对最低的民主水平。另外，实际中一个村在两次选举年份之间会有一段间隔期，不同的村间隔期也不同。如果将这段期间的民主水平作为缺失值处理，将会遗漏掉很多信息。为此我们将两次选举间隔期的民主水平按照上一次选举方式的取值进行赋值。(注：例如某村在一段时期之间分别选举了两次，第一次和第二次分别取值为2和3，则DEMO在这两次选举期间的间隔期均取值为2。)显然，ORDER LOGIT(OLOGIT)模型是估计方程(1)的有效模型设定形式。(注：除了对残差分布的假设不同外，ORDER PROBIT模型与ORDER LOGIT模型并无本质差异。因 此ORDER LOGIT模型适用的估计，原则上也可以用ORDER PROBIT模型进行估计。实际上 ，就本文的研究而言，两个模型的估计结果极其相近。)
样本中各村进行村委会选举的时序以及历年所采纳的选举方式变化均存在很大差异。在1987—2002年间，有的村最多进行了7次村委会选举，平均每2—3年选举一次，而有的村仅仅举行了一次选举。超过50%的样本村在样本期内至少进行了4次选举，平均每2—4年选举一次。且样本村近一半的选举发生在1998年《村委组织法》颁布之后。
另外，按照我们对村委会候选人选举方式民主水平(DEMO)的赋值方法，1998年前后该变量的简单算术平均值分别为2.17和2.86，这说明1998年后样本村村委会选举形式的民主水平有所提高。
通过该数据库还可以发现很多有用的信息，一是村党组织在村委会中扮演了非常重要的角色。尽管1987—2002年村委会选举方式几经变化，但历年党员人数在入选村委会委员总数中所占比例的平均值从未低于62%。这意味着迄今党组织在基层政治生活中仍保持着相当大的影响力。
另外，所有样本村历年村民参选率的平均值也相当高，均达到了77%以上，这可能意味着村民对村委会选举一直维持着较高的热情。并且1998年后该比例均值接近90%，比1998年以前提高了近6个百分点。
四、实证结果
表1在工具变量估计的基础上给出了对方程(1)的OLOGIT回归的最终结果。(注：在本节所有的表中，为了节约篇幅，我们只列出了方程(1)、(2)中有关REGU、T和VINC变量的估计结果，其它控制变量(X)的估计结果则略去，有兴趣的读者可以向作者索取。)在第一列中，VFOOD的一次项和二次项的估计系数分别显著地为负、正号，从而印证了我们的假说，即在管制任务和村级民主水平之间的确存在着一个U形曲线关系。在第二列中，我们控制住了村级农户外出劳动力流动状况(VOUT，村劳动力总数中外出打工劳动力所占比例)，因为如果一个村的大部分劳动力均在外打工，那么由于他们可以“用脚投票”，因此他们可能对村民主状况并不十分热心，从而减少了基层政府推行民主选举的压力。(注：SCOTT等将外出打工严格定义为外出3月以上打工，在我们的数据中缺乏如此严格的外出打工时间划分，这或许影响了外出打工变量的统计性质。)不过在第二列中，该变量并不显著。在第三列中，我们控制住了村整体劳动力的受教育水平(VEDU， 以村劳动力总数中具有初中文化以上人数所占比例代替)。许多人认为，一个村平均受教育水平越高，村民就越可能通过热衷于选举来维护自己的权益，从而给基层政府以压力以迫使他们尽快推行民主。但该变量同样也不显著。在第三列中，我们控制住了村集体工业化平均程度(VINCSTR，农户家庭全年总收入中来自于集体企业的收入所占比例)。如果集体工业化程度较高，那么由于地方基层政府能够从集体工业中获得利益，因此对民主选举的干预热情或许会降低。但与前两列类似，该变量同样并不显著。最后，我们控制住了村级收入的农业依赖程度(AGRSTR，农户家庭经营收入中来自于农业的收入所占比例)。该变量的估计系数显著为正，说明在控制住其它因素时，那些收入结构中更依赖于农业收入的村，选举的民主程度会更高。另外，虚拟变量T在大多数情况下不显著，说明《村委组织法》的颁布对选举情况的影响是有限的。
注释：1.在以上三个回归中，均以村人均耕地面积作为工具变量；2.*、**和***分别代表估计系数在10%、5%和1%的统计水平上显著异于0。
表2各列的结果和表1基本上类似，即在税费负担和村级民主选举水平之间存在U型曲线关系。这和我们的理论预期是一致的。表2结果和表1的最大差异在于此时时间虚拟变量T在所有的回归中均是显著为正的。这说明，在方程(2)的设定中，《村委会选举》法颁布后会对选举方式产生明显的影响。但对待这一结论需要小心，因为和表1结果的对比说明T的统计性质对模型设定形式的变化是十分敏感的。其它控制变量的统计表现和表1则大同小异。
在表2中，税费负担的定义包含了国家税收，表3中的税收负担定义则剔除了国家税收部分。有意思的是，当税费负担不包括国家税收时，农民负担和民主选举水平之间不再存在U型曲线关系，而是随着农民负担的上升，村民主选举水平呈单调递减状态。一个可能的解释是，当排除国家税收以后，农民负担总体水平低于中央政府所无法接受的上限，换言之，总体而言，扣除了国家税收部分后的农民负担还没有达到使中央政府转变它的政策优先序的水平，因而U型曲线的右半部分没有在数据中体现出来。当然也可能存在另一种解释，说明地方基层政府对待民主选举的基本态度，即当他们收取的税费收入越高时，他们的利益动机趋势自己更加反对农村基层民主选举。究竟哪一种解释更合 理，只能等待当我们获得更大量和质量更高的数据后才能进行相应的判断。另外，和表 2结果相同，T在所有回归中均十分显著，说明《村委组织法》颁布后对基层民主选举产生了显著的影响。在其它控制变量中，收入水平也显示在相对发达的地区，选举的民主水平也更高。
五、结论
《村委会组织法》的颁布，使得农民有可能第一次通过行使民主权力来维护自己的经济和政治利益，由于这不可避免地会触及地方政府的既得利益，因此“对于村民自治态度的分歧更多地突出表现在地方、基层政府和干部上”(李凡 2002)。有学者更直接指 出，尽管国家进行了村民自治的制度供给，但宏观体制与政策又使得基层政府成为实行 村民自治的阻截者(肖唐镖等，2001)。由于地方政府掌握着组织、经费、制度资源，并 且越到基层，这种村民与地方政府之间掌握资源和权力不对称的情况就越明显。这导致 地方政府在是否实行村民自治及民主选举，以及在多大程度上实行自治及实行什么样的 选举方面事实上拥有相当大的决定权，从而使得一个地方农村基层民主建设的实际情况 在相当大地程度上依然取决于当地政府及其领导人的态度。因此村民和地方政府之间必 然存在一定的冲突。由于中央政府将确保地方政府完成管制任务置于比贯彻《村委会组 织法》更优先的位置，因此一旦村民和地方政府间在村民民主自治问题上发生冲突，中 央政府会默许甚至支持地方政府的“违法”行为。地方政府由于正确理解和预期到中央 政府的这一态度，当然也就不客气地继续扮演抵制农村基层民主的角色，并在这一制度 框架下收取超过仅为实施管制任务所需的更高费用，从而出现我们所说的“法律软约束 ”现象。正如我们在文中所分析的那样，中央政府在推进农村基层民主建设方面所起的 有限作用，是“非不能也，是不为也”的结果。
本文的一个政策含义是，如果农村基层民主建设要更加顺利的话，那么一个前提条件是改变中央政府政策篮子里的各项政策方案的优先序。对于中央政府来说，这一建议并不会使其产生“挟泰山以超北海”式的为难。考虑到减轻甚至放弃管制对农村经济的正面效应(陶然、刘明兴、章奇，2003)，中央政府在“不为也”和“不能也”之间，实际上并不存在两难选择。
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