改革与发展过程中社会保障制度的建设问题*（上），本文主要内容关键词为：过程中论文,社会保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中国的改革与发展过程中，尤其是在当前紧迫的国有企业改革与发展过程中，社会保障制度建设的滞后及其严重的功能缺陷无疑是最关键的障碍之一。因此，建立行之有效并适合中国国情的社会保障制度体系，为改革和发展创造一个稳定的环境条件已是当务之急。本文将就有关社会保障制度内容，重点对目前制度本身的问题和改革方向、措施等进行分析和探索。
社会保障制度改革涉及许多不同的保障领域和内容，其最核心的内容和主体部分是养老保障制度。因此，本文主要探讨职工养老保障制度改革问题，同时兼顾对医疗保障、失业保障等问题进行分析。
一、养老保障旧体制的问题及改革方向
我国的养老保障制度是从50年代开始建立并发展起来的。主要包括两部分，即机关事业单位职工养老保障制度和企业职工养老保障制度。机关事业单位离退休职工的养老金由财政支付，由财政部门、人事部门等共同管理。迄今为止，虽然对机关事业单位职工的养老保障制度也进行过改革和政策的调整，但基本的管理模式、运行特征等都没有发生太大的变化。真正变化较大并且一直作为改革重点的是企业职工的养老保障制度。
在80年代中期以前，我国的企业职工养老保障制度的基本特点是以企业作为实施职工养老保障的主体。企业按照制度规定，负责养老金筹集、发放和对退休人员的管理。从职工养老保障的基本模式类型看，则是一种比较典型的受益基准制〔1〕。按照当时的规定， 职工的养老保障费用完全由用人单位提供，个人不仅不缴纳任何费用，而且只要达到一定（事实上很低）的工龄条件和退休年龄条件就可以享受养老保障。保障的水平（按当时的经济发展水平说）也比较高。比如，退休金与退休前标准工资之比最低为60%，高者则超过100%。 与这种受益标准相对应的是，养老金筹集方式为现收现付，即对退休人员的养老金支出来自于企业的当期收入，从企业营业外支出项目下列支。另外，这种养老保障制度只在全民所有制企业范围内实施，部分集体企业参照执行。
从80年代中期开始，由于职工老龄化过程加速，退休职工越来越多，加上开始进行企业改革，要求企业自负盈亏，这种以企业为单位、以受益为基准并且现收现付的养老保障制度的弊端迅速暴露出来。最突出的问题是新老企业之间养老负担严重不均衡，尤其是一些老职工多的企业负担过于沉重，进而直接影响到企业间的平等竞争并影响到企业职工的利益。
为解决这些问题，从1984年开始，国家在全民所有制企业范围内进行了以退休费用社会统筹为主要内容的改革试点，即在市、县一级行政区域内的国有企业之间，按照以支定收、略有节余的原则，实施养老金的统一收缴、发放以及对职工养老问题的统一管理。到1991年，实施退休费用社会统筹的市、县达到2274个，占全国市县的96%。1991年6 月，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确实行养老保险基金统筹，统筹体制在全国范围内开始正式实施。
较之于此前的单位保障制，统筹体制的确立，改变了企业职工养老保障的组织方式，提高了养老保障的社会化程度，在一定范围内解决了不同国有企业之间养老负担的不均衡问题，具有一定的进步性。但存在的问题也非常突出，具体表现在以下几点：
其一，基本的养老保障模式类型仍然是受益基准制。对退休人员养老金的给付标准和条件基本没有变化，养老金筹集方式仍然是现收现付，对退休人员的养老金支出来源于企业的当期统筹缴费，随着退休人员比例大幅度增加，体制内抚养率〔2〕迅速提高， 养老金支出压力越来越大，而养老金支出已必须通过企业缴费解决，从而使得企业所承担的养老负担越来越重。在单位保障情况下，主要是一些老企业不堪重负，而在统筹体制下，则是几乎所有的国有企业都必须承担越来越高的缴费压力。这不仅严重影响到国有企业自身的发展，且养老保障体系的安全也无法保证。
其二，养老保障仍然只覆盖城镇国有经济部门的职工。这不仅使国有企业无法与其他所有制经济进行平等竞争，国有企业职工对企业必然也高度依赖，劳动力在不同所有制之间的流动、企业破产、兼并等都难以顺利进行。从另一角度看，这也不利于其他非公有制经济的健康稳定发展。
其三，保障的社会化程度仍然较低。虽然进行了退休费用的统筹，但统筹层次很低，只在市县一级进行，不同地区之间的差距问题难以得到有效解决，比如一些老企业集中的老工业基地与以新兴工业为主的地区相比，养老负担的差距就很大，进而导致不同地区的企业也难以进行平等竞争。另一方面，虽然进行了养老费用统筹，但很多具体的管理和服务职能仍然由企业承担，企业无法成为主要从事生产经营的真正意义上的“企业”。这种状况仍然在很大程度上影响着企业的改革与发展。
90年代初期，针对中国发展的特点、传统社会保障体制暴露的问题、改革和发展对社会保障制度的要求以及世界各国不同保障模式的实践结果，理论界及政府有关部门对中国社会保障制度（主要是职工养老保障制度）的建设和发展问题进行了全面的分析、讨论和比较研究，在许多问题上，认识水平都获得了很大进展并取得了共识。总的来说，有关的认识进展集中于以下几个层面：
1.养老保障的基本模式选择问题。比较一致的结论是，中国不宜于搞以养老金现收现付为资金筹集方式的受益基准制，而是应当选择以基金预筹积累为资金筹集方式的供款基准制。
以养老金现收现付为资金筹集方式的受益基准制强调的是根据统一的受益条件（公式）决定受益水平，在条件面前人人平等，因此具有明显的再分配性质，起到一种收入均等化的作用。另外，养老金现收现付的管理也相对简便，尤其是不涉及基金增值保值问题。但是，其弊端也非常明显：一方面，养老金筹集通常是以支定收，且受益人获得的养老金更主要地取决于其是否符合某种受益条件而非其缴费数额，所以投保者及其雇主通常都力图逃避缴费，导致养老金收缴困难。同时，具有“大锅饭”特征的养老金支付方式也自然导致人们对于制度的过分依赖。其不仅难以调动劳动者的积极性，诸如提前退休等扭曲行为也很容易产生。另一方面，现收现付的资金筹集模式具有隔代转移支付的性质，即以当代人的缴费支付上一代人的养老金，随着老龄化以及抚养率的提高，保险费的负担会日益沉重，不仅工资等成本会迅速上升，代际之间的各种矛盾也会日益突出。这些问题导致的最直接后果就是养老金收支的财务危机，最终也必须由财政给予支撑，从而使财政背上日益沉重的包袱。总的来说，要有效实施受益基准制，最基本的条件是要有相当稳定的经济基础和人口结构。但从实施受益基准制的有关国家的情况看，即使那些有着稳定经济环境和相对稳定的人口结构的国家，也难以摆脱有关困境。
以基金预筹积累为资金筹集方式的供款基准制的基本特征有二：一是受益的多少取决于积累数量的多少；二是受益人所获得的养老金来源于过去的实际积累。因此，较之于以养老金现收现付为资金筹集方式的受益基准制，其最大的优点是养老金以收定支，不会因为迅速的老龄化而产生支付危机；由于这种制度将个人贡献与个人利益密切挂钩，其运行机制非常有效，对个人具有很强的激励机制，也不会产生代际矛盾；此外，实施基金预筹积累还可以大幅度增加长期储蓄的机会，能够积累相当多可进行长期投资的资金，这对促进经济发展的意义也是非常显著的〔3〕。
当然，较之于受益基准制，供款基准制也有其自身的弱点。比如，缺乏转移支付和收入再分配功能。而且一定要有严格的制度条件和有效的经济手段充分保证基金的合理运作和有效使用，确保其增值保值。
从中国的现实情况看，一方面，经济的稳定性不高，人口老龄化的压力非常大，这就决定了在中国难以实行以养老金现收现付为资金筹集方式的受益基准制；另一方面，中国的经济发展水平尚不高，尽快推动经济增长应当是经济与社会发展的最主要目标。在公平与效率的关系问题上，基本的选择倾向应当是效率优先，兼顾公平。从这样一个基本前提出发，供款基准制无疑是更为理性的选择，它不仅能够避免受益基准制可能带来的各种经济压力，还能够对劳动者产生激励机制，并能够提高积累，为长期的经济增长奠定基础。
2.养老金的制度管理及基金经营问题。基本养老模式选择供款基准制，必然要形成大量的养老金积累，接下来的问题就是要建立有效的基金管理体制，确保基金增值保值。有效的基金管理体制涉及诸多内容，其中最为关键的是养老保障的行政管理与基金经营要分开。因为由一个机构同时负责行政管理与基金经营，缺乏监督与制约机制，其间的经营不善甚至腐败问题通常难以防范。因此必须将二者分开，在此基础上，通过更有效的手段，全面提高投资效益。这不仅直接涉及到众多投保人的切身利益，而且对资本市场的形成和发展也极为有益。
3.其他有关的制度建设和发展问题。除基本模式选择、养老金经营管理等问题外，理论界还对其他有关的制度建设和发展问题进行了比较系统的讨论和论证，并取得了相当一致的意见。其中最主要的就是要全面扩大养老保障制度的覆盖范围。在统一制度、统一标准、统一管理的前提下，将传统的只覆盖公有制经济的养老保障扩大至覆盖全体城镇劳动者。这是实现社会公平的需要，也是完善社会主义市场经济体制、全面推进经济体制改革尤其是国有企业改革的基本条件。
有关认识的进展和改革的目标原则在十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中得到了体现。《决定》对中国的社会保障体制特别是养老保障体制改革作出了以下三项原则规定：
1.“建立多层次的社会保障体系”。“社会保障水平要与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应。城乡居民的社会保障办法应有区别。提倡社会互助。发展商业性保险业，作为社会保险的补充”。
2.“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人帐户相结合”。
3.“社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开”。社会保障管理机构主要是行使行政管理职能。
十四届三中全会《决定》所提出的改革目标和原则在中国社会保障制度的改革与发展过程中具有里程碑意义。《决定》首次明确提出了个人帐户概念。作为对以养老金现收现付为资金筹集方式的受益基准制的否定形式，个人帐户制意味着投保人缴纳的供款是所有权仍然属于自己的长期储蓄。虽然对《决定》提出的“社会统筹与个人帐户相结合”中所说的“社会统筹”可能有不尽相同的理解〔4〕， 但通过个人帐户这种特定的养老保障组织方式，将个人最终养老金收益与贡献紧密结合并进行基金预筹积累是不容质疑的改革目标和方向。
二、对1995年以来养老保障体制改革的评析
（一）1995年改革中出现的偏差及实际操作中的问题
对新参加工作的职工来讲，如果他们未来工作年限足够长，在他们的工作年限内，通过适中的缴费（供款）率〔5 〕积累起退休后所需的、替作率〔6〕适中的养老金是没有问题的〔7〕。但一个无法回避的问题是，由于中国过去的养老保障实行的是受益基准制，养老金现收现付，目前已经离退休的职工没有养老金积累，目前在职但在实施个人帐户制度以前参加工作的老职工在实施个人帐户前的工作年限里也没有养老金积累。而他们的养老问题又是必须予以保证的。因为退休职工和目前在职的老职工虽然在过去的工作期间没有形成养老金积累，但按照旧体制下的低工资、高福利政策，他们的养老金已通过“预先扣除”转化为过去的政府投入并凝固在国有资产当中，政府应承担对他们的养老保障义务。更进一步讲，旧的体制形成了政府对老职工的一种隐性养老金负债，这是必须偿还的。
老职工养老金来源理论上可能的基本解决方式有二，一是实行“新人新办法、老人老办法”，即对新职工实施供款基准制，对老职工则继续通过现收现付的办法，让目前的企业和年轻职工缴费解决；二是由政府统一对老职工的养老金来源作出专门处理。
实行“新人新办法、老人老办法”为很多人所推崇。但这种办法问题很大。第一，这是非常不合理的。如前所述，老职工虽然没有直接为个人进行养老金积累，但在旧的体制下，养老保障费用已通过“预先扣除”交给了国家，并且转化为国有资产。对他们负有保障责任（事实上是对他们负债）的是政府，因此，如果政府不愿承担责任，转而继续让年轻职工承担他们的养老义务是不合理的。第二，即使不考虑在确定了养老保障新模式的情况下，继续让年轻职工负担老职工养老金是否合理，仅从财务上看也行不通。目前在全国范围内，已退休职工的退休金大约占在职职工工资总额的16—18%，在今后相当长一个时期内，随着更多老职工进入退休年龄，体制内抚养率还会进一步提高，为支付中老年职工养老需要的缴费率也会进一步提高。如果通过企业缴费完成对“新人”和对“老人”的双重任务，即使考虑新制度中的个人缴费因素，所需的企业缴费率也要达30%左右。显然，如此沉重的缴费压力是任何企业都无法承受的。
在这种背景下，要想真正实现从受益基准制向供款基准制的转轨，必须对老职工的养老金来源作出专门处理，即由政府统一偿还旧体制形成的对中老年职工的养老金负债。根据智利等国家社会保障体制转轨的实践经验〔8〕， 顺利实现从养老保障基本模式转变的关键也在于由政府妥善解决了旧体制遗留的中老年职工的养老金权益问题。这是实施体制转轨的必要条件。否则，转轨无法进行。
由政府统一对老职工的养老金来源作出专门处理是合理的。事实上，不少学者在几年前就对此提出了建议，并对处理方式进行了讨论〔9 〕。比较一致的意见是，鉴于目前国有资产中的相当大部分是由老职工的保障（包括养老保障和医疗，甚至住房等保障）基金形成的，因此，在养老保障制度转轨过程中，应当从现有的国有资产中“切一块”还给老职工。当然智利的做法也是一种由政府统一偿还对老职工隐性养老金负债的具体方式，但考虑到中国政府财政能力等问题，这种办法不如国有资产“切一块”现实。
尽管理论和实践都证明偿还对老职工的养老金负债是体制转轨的必要条件，但令人遗憾的是，这一关键性措施在有关部门设计操作方案时却未能付诸实施。而问题的核心并不在于是否有能力或如何偿还对老职工的养老金负债，事实上，受意识形态、部门利益以及对过渡成本估计不清等因素的影响，有关部门从一开始就极力回避通过其它筹资方式偿还对老职工养老金负债的思路，从而使改革陷入误区。
也就是在这种背景下，1995年3月， 国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，并同时出台了两个具体操作方案，即实施办法之一和实施办法二。两个实施方案的共同点都是将职工和企业缴费分为“社会统筹”和“个人帐户”两个部分，但在二者的比例结构上有很大的差异。
方案一基本上是按照供款基准制模式设计的。按照该方案，要为职工全面建立个人帐户。进入个人帐户的缴费率为职工工资收入的16%左右，企业和职工个人共同负担，初期个人缴纳少部分，最终达到个人帐户养老保险费的50%。职工退休后的养老金计发，亦比较严格地与个人帐户储存额相对应。对于那些在实施个人帐户制度以前参加工作的职工，该方案规定，他们在该办法实施前的工作年限视同缴费年限，至退休时，“以个人帐户中的储存额推算出全部工作年限的储存额”。对已退休职工的养老问题，该方案规定通过企业另行缴纳一定比例的费用形成统筹基金解决，养老金给付标准仍按照改革前的办法执行。
相比之下，方案二只设计了一个比例不大的个人帐户。目前在职职工和新职工退休后的养老金计发分为三部分，一是社会性养老金，按照职工所在地职工平均工资的一定比例（20—25%）计发；二是缴费性养老金，个人和企业缴费每满一年，按缴费工资基数的1.0—1.4%计发；三是个人帐户养老金，完全对应于个人帐户储存额。其中前两项养老金来自于“统筹”。已退休职工的养老金则全部来自于“统筹”。与方案一类似，实施个人缴费制度前参加工作的职工，连续工龄视同邀费年限。总的来看，方案二采取了另外一种“社会统筹”与“个人帐户”的结合方式，即受益基准制和供款基准制的混合方式。因为个人帐户比例很小，其在事实上是一种以受益基准制为主的混合方式。
从上述两个操作方案的具体内容看，两方案的设计思想、初衷抑或对如何实现“社会统筹与个人帐户相结合”是存在较大差异的。但是，两个方案有一个非常突出的共同点：都回避了对老职工养老金权益的明确偿还问题。老职工的养老金来源都是要通过当期的企业“统筹缴费”解决。
根据前文对有关问题和负担情况的简要分析，在老职工的养老金来源不进行特殊处理的情况下，要想按照《决定》要求实现养老保障制度的转轨是根本不可能的。通过进一步的分析我们不难发现，从1995 年3月开始实施的两个操作方案的实际运行结果与真正意义上的供款基准制（也就是十四届三中全会提出的个人帐户制度）大相径庭。最为突出的问题表现为个人帐户普遍为空帐户，基金积累也不可能形成。
一方面，目前离退休人员的养老金没有来源，按照方案规定，要通过企业“缴费统筹”解决，但在实际上，“统筹”根本无法解决问题。根据前文对负担情况的分析，在企业开始为在职职工进行个人帐户积累的情况下，不可能再承担过高的“统筹缴费”以支付目前退休人员的实际养老金需要。有关方案设计者也清楚地认识到这一问题，比如按照方案一的规定，企业除为在职职工进行个人帐户积累外，“统筹”部分的缴费率大致控制在职工工资总额的4%左右。显然， 这根本无法满足目前退休人员的养老金需要。而目前退休人员的养老金又是必须保证的，所以，唯一的办法只能是挪用目前已进入在职职工个人帐户的养老金；另一方面，虽然方案一和方案二都规定要为所有在职职工建立个人帐户，并且将实施个人帐户制度前的工作年限视同缴费年限，但不仅对他们过去积累的养老金权益没有任何实际的补偿手段，而且现在的积累也大都被挪用。因此，目前在职职工的个人帐户也普遍变成了空帐户。这些情况在方案一中表现得最为突出。其更进一步结果是，不仅实施个人帐户制度以前参加工作的职工存在“空帐”问题，已经按规定缴费的个人帐户也因为资金被挪用而无法积累。
由于个人帐户中没有资金，待目前在职职工（包括实施个人帐户制度前参加工作的职工和实施个人帐户制度后参加工作的新职工）退休时，他们的养老金来源就又成了问题。在没有其他资金来源将空帐进行充实的情况下，出路只能是继续挪用下一代人的个人帐户资金，拆东墙补西墙，使空帐户一代一代往下转。目前有人将这种情况称之为名义帐户〔10〕。
需要指出的是，在以养老金现收现付为资金筹集模式的受益基准制中，对职工的养老金负债是一种隐性负债，通过调整退休年龄、给付标准等可以在一定程度上缩减债务规模。而空帐户形成的则是政府对职工的明确负债，负债规模也更具有刚性。对这种负债也没有任何对其他人的债权来保证〔11〕，因此是非常危险的。
由于个人帐户徒有其名，基金积累显然是无法形成的。这与空帐户问题实质上是一个问题的两种表现形式。有关方案设计部门对此也非常清楚，在无可奈何的情况下提出了“基金部分积累”的概念。并对其进行了与基金积累制真正含义完全不同的解释。按照有关部门的解释，“中国城镇不具备实行完全基金积累式办法的条件”，因为“国家和企业已无力同时负担为退休人员支付和为在职职工建立新制度积攒的两笔社会保险基金”。“另一方面，实行完全现收现付式的养老保险基金制度也不可行”，因为至老龄化高峰期，“国家和企业将难以承受沉重的养老费用负担”。“部分积累模式介于现收现付模式和完全积累模式之间，即在现收现付模式的基础上，在经济可承受的范围内，开始时多征收一部分养老保险积累金，并注意积累金的增值，以应付退休高峰时的需要”。更为具体地说，随老龄化和抚养率的提高，在未来的某一段时间内，对企业征收的养老金比例会超过某一警戒线，以致于企业无力负担，养老保障出现危机。为了防患于未然，现在多征收一部分积累起来，届时缴费率可控制在警戒线上不变，不足部分由所积累基金补充〔12〕。值得说明的是，在近几年的不少研究中，直至1995年3 月出台的两个操作方案中，“基金部分积累”都倍受推崇。即使在几乎按照供款基准制模式设计的方案一中，也明确提出要遵循“部分积累制的筹资模式”。
显然，按照这种解释，所积累的基金从本质上并不具备基金预筹积累意义上的基金特征，仅仅是一种为防备将来现收现付入不敷出而准备的风险金。按照供款基准制模式下养老金预筹积累的真正含义，通过个人帐户所积累的基金是职工为个人积累的退休以后的养老金来源。而按照现行方案的设计思想，通过提高缴费率实现的部分积累，仅仅是为了缓解退休高峰时的支出压力。而且，顺着这种思路思考，当我们（假如能够）大致渡过了养老的高峰期，所积累的基金也就使用完毕。尽管目前个人帐户中还有少量剩余，而届时则就成为完完全全的空帐户。
从实际运行的结果看，尽管要实现“部分积累”，但由于支付已退休人员养老金的压力巨大，又不可能无限制地提高企业缴费水平，因而在事实上基金积累的数量极为有限。至1996年底，全国养老金历年滚存节余为580亿元，尚不到1996年当年养老金支付额的一半。而且， 其中还有相当大部分是1995年以前实施“以支定收、略有节余”的养老金现收现付筹资模式所剩余的。
总之，在回避了以有效方式偿还老职工养老金负债的情况下，1995年3 月改革方案未能按照十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中所提出的目标真正建立个人帐户制度，其他有关的制度建设和发展目标也无法实现。
从管理体制建设的情况看，在原有的个别问题（比如90年代初期劳动部门与保险公司的经营管理范围之争）初步得到解决的同时，却出现了更多的管理分散和政策不统一问题。从行政管理看，机关事业单位职工的养老保障继续由人事部门管理，企业职工的养老保障管理权已划归劳动部门，但铁路、民航、邮电、银行等行业部门则自成一体，进行行业统筹。从统筹层次看，除行业外，地方统筹的层次仍主要集中在县、市一级。从政策特别是具体操作方案看，则更为混乱。1995年3 月关于改革的《通知》提供了两个不同方案，并且准许地方和行业对两个实施方案有选择权和修改权，因而在不同地区和行业之间存在着多种不同的实施方案。问题尤为突出的是，尽管十四届三中全会《决定》明确提出“社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开”，但至今仍然是合一的，缺乏基本的监督与制约。因此，对所“积累”的有限基金管理不善问题甚至腐败行为相当普遍。
制度建设的另一主要目标是全面扩大养老保障制度的覆盖范围，对各种所有制类型建立一体化的保障体系。但由于为弥补国有企业老职工养老金积累欠帐，参加目前的养老保障体系对非公有制企业来讲存在明显的贡献与收益不对等。养老保障制度仍然主要覆盖公有制经济部门，绝大部分地区的绝大部分非公有制企业未进入该体系。如前文所述，在长期的低工资、高福利体制下，国有企业职工的养老金权益事实上都已经转化为过去的政府收入并凝固在国有资产当中，真正对老职工养老负有责任的是政府和公有制经济体系本身。因此，通过扩大覆盖范围并通过当期收费统筹解决老职工养老问题，与一般意义上通过统筹现实转移支付和风险分担并不相同，这里明显具有负担转嫁特征。另一方面，对于非公有制企业来讲，参加养老保障体系一般也要先尽义务，因为目前需要抚养的退休人员几乎都集中于公有制经济领域。参加统筹意味着要大幅度增加其劳动力成本，而收益却不确定。简而言之，现行的养老保障制度体系无法使人产生信任和信心。
由于1995年改革在模式选择、制度建设等关键的问题上都出现了偏差，自然也无法在改革和发展过程中有效发挥预期的功能作用。
其一，未能有效解决国有企业养老负担过重的各种不平等竞争问题。养老保障制度改革的一个非常重要的功能目标是要解决企业负担过重且畸重畸轻的问题。但从1995年改革后的实际运行结果看，尽管引入了个人缴费机制，但个人缴费数量毕竟很少，除此之外也没有其他资金来源，目前已退休职工的养老金来源绝大部分最终仍是由企业的当期缴费形成。由于已退休职工的退休金支付压力巨大，再加上因管理体制问题导致的高昂成本以及“部分积累”的需要，企业承担的养老金缴费较之于改革前不仅未能得到缓解，反而进一步提高。这种情况，尤以老工业基地、老职工人数众多的地区为甚。综合各种调查结果，绝大部分地区企业承担的养老金缴费率都在20%以上，个别地区则接近或超过30%，以致于许多企业无力缴纳或以各种方式拒缴。有些地区的收缴率〔13〕在1996年竟降至50—60%。为了维持体系运转，一些地方不得不进一步提高企业缴费率，进而形成一种恶性循环。
由于过高的缴费率，不仅那些老职工多、负担重的困难企业未能走出困境，很多原本负担较轻的企业也由于统筹压力而不堪重负。过重的企业养老负担一方面使国有企业自身发展困难。同时，也无法与各种非公有制企业形成平等竞争。事实上，不仅不同所有制企业之间无法平等竞争，即使在国有经济内部，用于统筹层次低、条块分割严重，不同地区和行业之间的企业在养老负担方面也有或大或小的差距，难以进行平等竞争。综合各种调查资料，目前不少老工业基地的企业所承担的养老金缴费率都在30%以上，而一些新兴城市如深圳则低于15%。从行业看，实施行业统筹的煤炭系统企业缴费率超过20%，民航系统则不足10%。
其二，仍严重制约着国有企业改革和国有经济结构调整。由于养老保障的覆盖面无法扩大，仍只覆盖以国有企业为代表的公有制经济领域，迫于职工生活保障以及社会稳定的压力，很多迫切需要进行的改革如破产兼并、富余人员分离等都难以有效进行。比如目前国有企业中出现了大量的人员下岗问题，但由于没有有效的社会保障，以致于仍不得不保留他们和企业的劳动关系，并由企业继续以各种方式为他们提供各种保障责任。在这种情况下，企业职能显然无法按照市场经济体制要求进行转换，无法从追求多重目标转化为单一经济目标。国有经济结构的战略性调整也只能徘徊不前。
其三，难以为社会主义市场经济建设提供基本的支撑条件。从促进经济增长的角度看，由于基金积累数量极少，而且仅仅是作为风险金，无法形成长期积累和投资，难以为长期经济发展作出贡献；从劳动力市场发育的角度看，由于现行体制基本只覆盖公有制经济领域，而且扩大覆盖面的努力也很难见成效，这对于劳动力在不同所有制之间的流动显然有着巨大的阻碍。事实上，不仅不同所有制之间存在流动障碍，空帐户问题以及不同地区之间实际执行的养老保障方案差异也或多或少地对公有制经济内部的劳动力流动形成了障碍。从多种经济成份共同发展的角度看，由于现行体制不能有效覆盖非公有制经济，无论对于发展其他公有制实现形式、稳定非公有制经济，还是对于在各种所有制之间统一市场规则，也都无法发挥作用。此外，现行体制的问题也会在很大程度上制约其他制度改革问题。比如，在大批农村劳动力向二、三产业转移过程中，没有有效的社会保障制度，也就不可能对土地制度、户籍制度等进行改革，城乡分割问题难以触动。
其四，无法有效解决老有所养、社会稳定问题。姑且不论对非公有制经济领域的大批劳动者的未来缺乏有效和理性的养老制度安排，仅从目前国有企业的现实看，因企业负担过重、养老金收支困难，退休职工养老金拖欠问题已相当普遍，在许多地方已成为严重的社会不稳定因素。若干年以后，当大批非公有制经济从业人员也进入老年，各种矛盾无疑会更加尖锐。
需要说明的是，根据我们的调查结果，目前在有些地方养老金拖欠问题已相当严重，但在养老保障机构的收支平衡表中却不易看出来。在许多地区，养老金统筹通常采取差额收缴和差额拨付方式，即对于一个特定企业，如果应缴纳的养老金数额高于企业内退休职工应领取的养老金数额，企业只需向劳动保险机构缴纳差额，反之，则从劳动保险机构领取差额。养老金的具体发放则由企业执行，不少企业尤其是那些困难企业因此有机会拖欠、挪用职工退休金，尽管很多是被迫的。这种办法大大缓解了劳动保险机构的压力，在很大程度上也掩盖了事实上的矛盾和功能危机。从另一个角度看，则是将有关矛盾重新推向企业。
其五，不能够有效缓解政府压力。有关方案设计者极力回避偿还对老职工的养老金负债等问题，一个重要考虑因素就是不想让政府承担过多的经济压力，尤其是财政压力。然而，当现行体制无法正常发挥功能时，必须承担风险的只能是各级政府。事实上，目前在不少地区，地方政府已经开始面对维持职工生活的巨大经济压力和相关的政治与社会压力。
总之，现行体制既不能为当前紧迫的国有企业改革提供有效的支撑条件，也不可能解决长期的养老问题；既不能促进经济增长，也不能为市场经济体制的健康发育提供应有的制度保证。
（二）1997年的改进措施及其局限性
1995年改革以来职工养老保障体制运行中的问题及其面临的危机已受到社会各界的广泛关注，社会各界也都建议采取改进措施。劳动部，国家体改委等政府职能部门经过协商，也于近期形成一个改进方案，并报请国务院批准于1997年8月公布〔14〕。
1997年的改进方案将目前各地不同的具体实施方案统一为一个方案。统一方案的要点是：按职工工资的11%建立个人帐户，其中个人缴费率1997年不得低于本人工资的4%，1998年起每两年提高一个百分点， 最终达到本人缴费工资的8%，个人帐户的其余部分由企业缴费划入。 随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至工资的3%； 老职工的养老金由企业缴费形成的社会统筹解决。企业缴费率由省、自治区、直辖市人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20%（包括划入个人帐户的部分）。养老金支付分为两部分，一是基础养老金，标准为当地职工上年度平均工资的20%；二是个人帐户养老金，标准为个人帐户累计储存额除以120。个人缴费年限累计不满15年的， 退休后不享受基础养老金待遇，其个人帐户储存额一次性支付给本人。
围绕上述基本框架，该改革方案还提出了其它一些措施，主要包括逐步扩大覆盖范围、提高统筹层次、以及改善基金经营、监督和管理等。
从统一制度、改善管理的角度看，较之于当前多种具体实施方案并存的状况，该方案显然有所进步。然而，从基本的养老制度模式看，仍然不准备补偿国家对老职工的社会保障欠帐，而是企图继续用“社会统筹”来解决老职工的社会保障费用来源。因此，该“统一制度”方案仅仅是对当前较为混乱的养老保障制度的一种修补方案。从其确定的“个人帐户”比例和“社会统筹”比例看，则是前述方案一和方案二的折衷。
根据对1995年改革以来养老保障体制主要矛盾和问题的分析，不解决对老职工的养老金负债，真正意义上的个人帐户制度是建立不起来的。不仅目前在职老职工的社会保障资金来源无着，新职工按规定缴费后进入个人帐户的资金也被挪用。几乎可以肯定，通过这一改进仍然无法建立真正意义上的供款基准制，形成基金积累。
对于必然出现的空帐问题，有关方面的设想是通过提高个人和企业缴费逐步将“空帐”充实。很显然，在目前企业已不堪重负并且退休人员比例（体制内抚养率）迅速增加的情况下，这只能是一种不切实际的幻想。此外，还有不少人寄希望于扩大统筹的覆盖面，将实施范围扩大到目前职工年龄结构相对年轻的非公有制领域，以降低抚养率。这一思路的最大问题表现在两个方面：其一，如前所述，由于明显存在负担转嫁问题，这种努力很难实现；其二，即使使用强制手段使各种非公有制企业进入统筹体系，也姑且不考虑这会对非公有制经济发展产生何种影响，一个必然存在的问题是，在非公有制企业职工陆续进入老年后，政府则必须兑现对他们的养老金承诺，届时亦不可避免会出现支付危机，而且是更大的危机，因为养老保障体系的负债数量较目前会大幅度增加。因此，这种思路的实质只是将发生危机的时间推迟。事实上，一个更加现实的问题是，这一方案究竟能够支撑多久？
总之，即使1997年改进方案关于逐步提高个人缴费比例、适当降低养老金替代率、通过加强管理在一定程度上降低管理成本等目标能够实现，有关的矛盾能有部分缓解，新的统一制度方案仍然不能为当前紧迫的国有企业改革和国有经济的战略性改组提供帮助，也无法保证长期的养老安全，更不用说促进经济增长以及为市场经济体制的健康发育提供应有的制度保证了。在人口老龄化和抚养率迅速提高、整个国有经济普遍效益状况不佳的背景下，出现财务危机将很难避免。在我们看来，唯一的出路在于抓紧解决对老职工隐性负债的补偿这个症结问题，在完全积累的个人帐户制的基础上，才能使其他的问题迎刃而解。
标签：养老金论文; 企业职工退休金论文; 法定退休年龄论文; 养老金调整论文; 增加养老金论文; 个人管理论文; 养老保险论文; 社会保险论文; 养老论文; 统一企业论文; 企业退休职工论文;