构建城乡融合发展的政策体系
王昌锋
（贵州省社会科学院 贵州贵阳 550002）
摘 要： 推行城乡融合发展需要一系列的政策支持，包括有促进农村人口城镇化的户籍政策、“三权分置”的农村土地政策、城乡基础设施建设管理一体通联的政策、城乡均衡发展的公共服务政策、激励城市人才向农村流动政策等，需要形成一系列的政策体系。
关键词： 城乡融合发展；政策体系
1 城乡融合发展的内涵和意义
2017 年召开的中共十九大报告正式提出要实施乡村战略，同时提出了建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，加快农业农村的现代化。把城乡融合发展作为新时期“三农”工作的重要抓手，其基本内涵是通过一系列体制机制创新实现城乡平等、城乡互动、城乡融合，继续推进农村人口的城镇化，进一步转移农村人口；推行城乡公共服务均等化，实行城乡基本公共服务，如医疗、卫生、义务教育等服务标准统一；推进城乡基础设施一体通联，通过加大对农村水利、电力、电讯、道路及公交等基础设施投入力度，提升农村基础设施水准，补齐短板，实现城乡基础设施一体通联；逐步实现城乡居民收入均衡化，大力拓展农民增收渠道，促进工资性收入、营业收入和财产性收入的增长，缩小城乡收入差距；促进城乡产业融合发展，通过体制创新实现城乡经济要素的双向流动，引导城市资金、技术投向农村，形成城乡产业的融合发展的态势。
城乡融合发展是新时期社会主义新型城乡关系的主要内容，它具有两个方面的意义：①促进乡村振兴战略的实现，通过城乡融合发展，促进农村产业兴旺，聚焦人气，实现乡风文明，生态宜居，生活富裕的目标；②解决城市病的问题，经过长期的城市化发展，许多城市面临着城市人口过密、交通拥堵、环境污染严重等问题，通过城乡融合发展，将城市资金、产业、人口向外围农村转移扩散，能大大缓解城市病的问题。
2 构建促进城乡融合发展的政策支持体系
由于我国长期实行城乡分割的二元管理体制，实行城乡融合发展面临着一系列的体制障碍，要破除这些阻碍城乡融合发展的体制障碍，建立新的体制机制，就要构建一系列促进城乡融合发展的政策支持体系。
2.1 制定和实施有利于农村人口城镇化的户籍政策
推进农村人口城镇化，促进农村人口向城镇转移，并使进城人口能在城镇稳定发居住下来，进一步减少农村人口，实现农业规模化经营，是融合发展发展的重要内容，因此要制定相关的户籍政策，改革原有的户籍制度，促进农村人口城镇化。
目前我国各地出台了户籍制度改革的政策和实施意见，其内容包括，实施城乡统一的户口登记办法，不再区分农业户口和非农业户口，一律登记为居民户口。在“户别”栏不再区分农业或非农业。放宽人口的户籍迁移政策，对于在中、小城市和建制镇的落户全面放开。在中小城市和建制镇有稳定合法住所（包括租赁）的人员，其本人及其共同生活居住的配偶及直系亲属等，可以申请登记当地的常住户口。适当放宽大城市的落户条件，完善公民的居住证制度。居民离开常住户口登记地到其他市级以上城市居住生活半年以上的，在居住地可申请领取所在城市的居住证。以居住证为依据，建立与居住年限等条件相联系的基本公共服务提供制度。城市居住证持有人拥有与当地户籍人口同样的劳动就业、基本医疗卫生、基本公共教育、生殖服务、证照办理、公共文化等基本公共服务的权利。简化户口迁移办理程，健全人口信息管理制，积极推进行政区划调整。
2.2 探索和制定“三权分置”的农村承包地及宅基地相关政策
农村基础设施建设欠账多，基础设施落后是城乡差距大的一个显著特点，因此推行城乡融合发展战略必须努力加强农村基础设施建设，制订城市和乡村基础设施建设与运行管理一体通联的相关政策，内容包括：首先要增加对农村基础设施建设的财政投入，要确保实施乡村振兴战略过程中公路建设、水利建设及其他基础设施建设所需资金和配套资金。其次充分利用各种社会资源加入农村基础设施建设事业，着调动各方面的积极性。把某些领域改革成功的方法应用于农村的一些基础设施建设和营运领域如小水利建设和某些公交营运等，可采用租赁、拍卖、股份制改造、承包等各种形式，改革农村基础设施产权制度，用经营城镇的方式经营及盘活农村资产，为农村基础设施建设积累更多资金，提高基础设施营运效率。在改革过程中要保障农民权益不受损害。再其次要探索农村基础设施维护及营运管理模式，城市基础设施营运和维护有专业的机构和专门的经费，而农村基础设施建成后往往缺乏专门的机构和相应的经费来源进行营运管理和维护，导致农村基础设施出现重建设、轻管理、维护差的局面，供水管网、乡村道路等缺少维护管理的机构和经费，有的长久失修，大大缩短使用年限，因此要探索农村基础设施的维护及营运管理模式，建立相应管理机构和资金来源渠道。同时尽可能多安排农村公共交通线路和营运班次，以实现公共交通服务的城乡广泛覆盖，以保证基础城乡基础设施一体通联。
李 玉(通讯作者) 男，1963年3月出生于吉林省长春市，1984 年于西北电讯工程学院获得学士学位，1991 年于东南大学获得硕士学位，2006年于瑞尔森大学获得硕士学位，2010 年于滑铁卢大学获得博士学位，现为辽宁工程技术大学教授，主要研究方向为遥感数据处理理论与应用基础研究.
因此要进行一系列农村产权制度和管理制度改革，首先要推行承包土地的“三权分置”，即农村土地所有权、承包权和经营权进行分置，推行土地经营权的有偿自愿流转，推进土地规模化经营。其次要逐步试点探索农村宅基地的“三权分置”，把一些闲置的农村宅基地利用起来，努力解决农村建设用地难的问题，促进城市资本进入农村进行产业开发，实现城乡经济要素双向流动，促进城乡产业融合发展。
2.3 制定城乡基础设施一体通联的政策
改革开放初期以包产到户为主要内容的土地制度改革及相关的土地政策，使农户在一定程度上获得土地经营权，大大调动了农户积极性，粮食生产大幅度增加，农业产业结构得到调整，进入20 世纪80年代中期后推行和强化农户土地承包经营权，延长土地承包经营期限，对于稳定农业生产，调动农民生产积极性，促进农村产业结构调整起到了积极作用，但是随着城乡经济不断发展，工业化与城镇化进程加快，农村劳动力不断向二、三产业转移，即在城乡一体化发展的格局下，农村土地制度逐步暴露出其弊端，主要是不利于农村劳动力转移后土地流转实现土地规模化经营，向城镇转移后农户的土地承包权益难以得到有效保护，农户空置的宅基地使用权不能够资本化，空置房屋浪费严重。
2.4 制定城乡公共服务均等化发展的政策
根据人口分布和结构变化的情况，通过加大财政预算支持等，优先安排农村公共服务体系，推行城乡基本公共服务，如医疗、卫生、义务教育等服务标准统一，充分实现城乡公共服务均等化发展。首先要加大财政投入力度，大力改善农村学校及医院的硬件设施，其次是大力开展教师和医生的职业技能培训，提高教师和医生的执业水平，借鉴一些地区的做法和经验，整合公共服务资源，采取以强带弱的对口帮扶方式，或把一些地处边远而办学力量较弱的学校合并进办学力量较强的学校，将之建成分校，同时一些力量较强的城市医院到农村办分院，提高农村公共服务水平，实现城乡公共服务均等化。
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2.5 制定激励城市人才向农村流动政策
农村人力资源空心化和人才不足制约着农村发展，导致农村经济和社会事业发展滞后，因此要鼓励更多的人才到农村基层工作，制定激励城市人才向农村流动的政策。要完善人才市场建设，拓宽人才市场的服务领域，增强服务功能。目前一些大中专毕业生在城镇对口专业就业难度大，有的专业人才在城镇呈现供大于求的现象，而农村相应的专业人才短缺，因此应顺势而为地引导、支持和激励专业人才到广大农村去就业和创业。政府机构和事业单位就业的人员要在工资待遇上给适当提高，对于下乡创业人员要在工商注册、融资和税收政策方面给予扶持，以促进人才向农村流动，实现城乡融合发展。
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中图分类号： F123
文献标识码： A
文章编号： 1004-7344（2019）28-0036-02
科研项目： 贵州省社会科学院2019 创新工程项目“大扶贫背景下的社会治理”。
收稿日期： 2019-6-6
作者简介： 王昌锋（1966-），男，贵州惠水人，副研究员，本科，毕业于西南农大农经系农业经济管理专业，主要从事科研工作，研究方向为城镇化与城乡一体化，区域发展战略等。
标签：城乡融合发展论文; 政策体系论文; 贵州省社会科学院论文;