摘要：党的十九大报告强调，“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”“像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理”。如何从规划融合的角度，夯实统一实施国土空间用途管制和生态保护修复的工作基础，值得深思。本文从国土规划总体定位、主要功能、利用规划、治理规划等方面阐述了具体功能定位，并从设立规划目标、完善规划方案实施流程等方面阐述了具体的实施策略。
关键词：国土空间；规划功能定位；实施分析
前言
国土空间规划作为“多规合一”改革的重要成果，反映了生态文明建设的根本要求和转变国土空间治理方式的现实需要，其中有大量理论和实践问题需要深入研究。我国在国土空间的规划准确定位，能明确整体规划的性质，利于编制出有效的实施策略。
1、新时期国土规划的功能定位
1.1 总体定位
国土空间的规划指的是围绕我国土地资源开发、保护以及治理等活动展开的整体部署。促使规划与社会发展、环境保护等方面的步调一致。国土规划总体定位表现出战略性和基础性特点。其中涉及到对国土空间的开发利用、保护和治理等措施，对展开相关活动具有指导性作用的同时，还具有管控作用。例如：在当前已经获得批准的《国土空间规划纲要》中，主要强调了发展的总体战略、主要功能区发展战略以及三大战略。将国土资源实际环境的承受能力作为基础，促进国土定位规划具备开发、保护与治理等内容。所以，新时期我国土地总体规划和其他国家存在相似之处，能促进国土开发、优化及保护等策略实施，进而展开综合治理的总体规划。
1.2 主要功能
新时期，我国国土规划的主要功能是促进功能区域制度建立，保障开发过程具备战略性，同时兼具约束性。主要是科学统筹人口分布、土地使用、城市化布局、经济区的设置等，将不同空间的主要功能加以确定，并将此作为主要开发方向，合理控制国土开发强度，不断规范开发流程。因此，国土规划的主要功能属于优化国土开发格局的基础部署，具有协调区域功能的作用。
1.3 利用规划
新时期，我国国土规划和以往制定的土地使用管控制度具有紧密联系。规划属于土地管控刚性文件，同时也是落实对特殊土地保护有效政策工具，为我国开展土地用途方面的管理提供有效依据，逐渐形成了从国家层面到乡镇共五个等级的规划体系。我国土地空间总体的利用规划是做好重要资源的使用和保护，同时也能较好体现出我国当前对土地空间的规划效果。
1.4 治理规划
我国国土治理规划是基于非农建设耕地使用补偿制实际需要。当前提出的土地治理规划是所有治理活动开展的指导，将土地使用作为整体规划的基础部分，提出土地综合治理的战略部署，对各项整治活动以及建设任务展开统筹安排，划分中重点区域以及重大工程，进而建立国家、省级、市级、县级、乡级五级规划体系。随着节约用地以及生态文明等建设思想提出之后，土地的治理规划更加强调土地数量、土地质量以及生态环境等综合质量的重要性，重视高标农田、城建建设、重点开发低效率土地资源等，实现以上方面逐渐朝生态治理方向前进。
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2、新时期国土空间规划的实施策略
2.1 科学设立规划指标
（1）在总体规划管控指标的设立上，应保障高效对所有空间开发、合理保护、综合整治等原则。国土规划能优化开发途径，提高资源保护能力，保障生态环境不受破坏。规划指标具有多种类型。如：国土开发顺序和分类；国土资源的利用与保护；加强生态资源保护；提高基础设施性能；合理开发与保护海洋资源等。
（2）在国土规划的主要功能区域方面，重点做好开发流程方面的安全管理，对开发强度、面积、耕地森林等保留以及农村居民居住地点的保留指标等作出重点设置。在国土开发过程中流程的十分重要，其中各个分项属于土地使用的整体规划中的用地面积，城市空间总体规划目标与土地使用整体规划中城镇工矿规划总体目标一致。所以，国土规划总体体系更加注重土地使用和整体规划之间的衔接性，属于对国土开发流程整体框架的优化安排。
（3）在国土规划利用的规划指标方面，应采取分级发展和资源配置。土地资源的利用规划是以国家对土地资源宏观计划和控制作为中心，制定了各种具有约束性质和预期目标，包括耕地、城乡建设、农田、新增建设、土地开发和复垦等指标，使用从国家到地方逐层分解，分别管控形式，通过使用土地年度计划以及转用和报批等方式，将实际的方案落实到各个地块之上，充分对土地发展进行管控。由于我国属于中央领导，地方分级展开管理的单一体制的国家，所以在土地的发展管理方面形成了两极发展体系。第一级的管理权属于将土地用途作为管理中心，使用从上至下的指标展开管理，整体规划反映出我国中央政府管理地方政府展开的一级管理意图，控制土地发展权。第二级管理权是由地方政府向社会和市场展开土地发展权的管理，具体以城乡规划中的“一书三证”为主要代表。
（4）在土地规划实施的治理指标方面，应将城乡治理目标进行分解。对土地展开治理规划，可从提高粮食产量以及坚守耕地红线两方面出发，设立出更加标准的农田规模、提升耕地的质量，完善耕地数量指标等。与此同时，设立农村土地使用规模治理以及城镇土地低效开发等指标。在相关指标的设计方面结合土地整体规划，使土地整体治理环节的细化。
2.2 完善规划实施流程
我国国土规划在实施机制上具有可操作性。《国土空间规划纲要》中指出机制创新方面的部署，同时将土地、海洋资源、水资源、矿产资源等方面的开发以及环保管理等制度作出了具体完善，同时作出产业、投资等方面的完善制度，增加耕地保护的补偿，支持农业的发展，建立环境保护补偿等国家财政机制。并且要求相关部门之间展开高效地沟通和监督，将实际规划归入国家监督机构，实施对各级政府的监管，促进国土资源的有效开发和综合整治。
加强主要功能区域主体引导，协调利益机制。其中主要功能区实行行政单元作为主体的功能划分。合理控制开发强度，使用财政政策、环境政策、投资政策、土地政策等为功能规划建立完善的利益协调。通过土地整体使用，做好分级管制。使用五级土地使用规划展开管理，划分永久农田和“三界四区”空间时，使用目标管控措施，将不同级别的管理加以落实，实施有效的监管方式，这种管控需要依赖更高级别的规划与领导。重视土地的治理规划实施。主要是对重大工程和项目展开更高级别的统筹和规划。我国土地的治理应将指标进行逐层分解，重点通过对大型土地治理项目和工程进行综合计划与部署，使之成为促进土地治理工作顺利开展的有效依据。我国国土规划中主要特点是全面，通过统筹规划对空间进行开发与治理，因此规划实施过程应形成完善的监管体系，促进国土各项管理制度加以落实。
3、结语
只有通过不断的制度创新、体制革新，逐步形成以国土规划和主体功能区规划“两规合一”为统领，层次分明、功能清晰、衔接统一的空间规划体系，有效推动国土空间开发保护制度的建立，夯实自然资源监管体制改革、统一所有国土空间用途管制和生态保护修复的工作基础。
参考文献：
[1]林 坚，宋 萌，张安琪.国土空间规划功能定位与实施分析[J].中国土地，2018（01）：15-17.
[2]阳柳凤.区域性国土空间规划编制的新思路[J].中国土地，2016（11）：23-24.
论文作者:文江龙
论文发表刊物:《基层建设》2019年第31期
论文发表时间:2020/4/14
标签：国土论文; 土地论文; 空间论文; 我国论文; 主要功能论文; 指标论文; 空间规划论文; 《基层建设》2019年第31期论文;