论财政职能的内涵与概括，本文主要内容关键词为：职能论文,内涵论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国，财政职能问题一向为理论界所关注。特别是近几年，随着经济体制改革的深化，财政职能问题更受到各方面的普遍重视。尽管组织过多次专题讨论，发表了不少专题论文，也产生了一些真知灼见，但是终究众说纷纭，莫衷一是。之所以存在较大的分歧，重要原因之一就是对财政职能的内涵缺乏正确的认识，从而未能科学地概括财政职能。
究竟什么是财政职能？汉语中的“职能”一词指的是人、事物或机构本身所具备的固有功能；在英语里，“职能”与“功能”也是同一个单词，即“function”。据此推断，财政职能的内涵应为财政这一事物本身所具备的固有功能。从哲学的角度看，所谓“固有的功能”，无非指这种功能是客观存在的，不以人们的意志为转移，具有自发性和不变性，正如每一个健康人的嘴都有饮食和语言的功能一样，是生来俱有的。
正确把握财政职能的内涵，必须区别以下几组概念：
第一，把财政职能与财政作用区别开来。在一些论著中，常常把财政职能与财政作用混为一谈，其实，两者是不同的。财政职能是财政这一事物所具备的固有功能，财政作用则是人们在理性认识的基础上，结合具体的条件，运用财政职能所取得的效果。对财政职能的研究应注重事物本身的内在性，而对财政作用的考察必须限定在具体的时间、空间和特定的条件之下。唯其如此，财政作用有正作用与负作用之分，财政职能却无正负之别。那种认为“在不同的国家和不同的社会历史条件下，财政具有不同职能”的观点（姜维壮，1992），实际上是将财政作用与财政职能等同起来了。国家的性质和社会经济条件对财政作用具有决定性的影响。我国社会主义财政的作用与西方资本主义财政的作用就不同，我国财政在新民主主义革命时期与在社会主义建设时期，在计划经济时期与在市场经济时期的作用也不同；同理，西方国家财政在古典经济学派时期与在凯恩斯主义时期作用也不一样。不同时期的财政作用不完全相同，但是财政职能却不存在什么差别，只不过有些职能可能受时代的局限性未被人们认识而呈隐性状态，或者出于某种原因，有些职能得到了发挥，有些职能得不到发挥而已。比如，在古典经济学派占据主导地位的时期，西方各国财政对经济的调节职能被人为地限制起来了，没有发挥的机会，直到本世纪30年代凯恩斯主义兴起，调节职能才为人们所重视。
第二，把财政职能与政府职能范围区别开来。财政职能所要回答的是财政具有哪些内在的功能，而政府职能范围是指在社会经济生活中，政府应当具体承担哪些事务。政府职能范围是可以变化的，它的大小受许多因素的制约，其中最关键的是经济体制模式。在计划经济体制下，由于存在这样一个前提假定——政府无所不能而且政府的活动效率最高，因而政府职能范围无所不包，大至社会安全、重点建设、生产经营，小到吃饭喝水、读书看报、理发洗澡，几乎延伸到社会经济生活的各个角落。而在市场经济体制下，市场起基础性作用，凡能依靠市场机制完成的事务，尽量通过市场解决，只有在市场失效的领域，才有必要也允许政府介入，政府应承担非政府部门所不应承担的事务（如国防、治安）和不愿承担的事务（如防疫、造林）以及无力承担的事务（如大型水利设施、核电站）。财政是为政府实现职能服务的，政府职能范围可以制约财政收支的规模与结构，但是制约不了财政职能本身。近年来，学术界有的同志试图对西方老牌资本主义国家、后起资本主义国家及发展中国家的财政职能进行比较（杨灿明，1993），或者对计划经济体制下与市场经济体制下的财政职能进行比较（杨良初，1993），实际上，他们都是对不同社会形态和不同经济水平及体制下的政府职能范围的比较，而不是对财政职能本身的比较。
第三，把财政职能与财政部门职责区别开来。有一种观点认为，社会主义市场经济体制下新财政的职能：一是保证国家机器正常运转和各项公共支出的需要；二是保证基础产业、重点建设的投入，支持“瓶颈”产业的发展；三是公平社会分配，调节行业之间、地区之间的收入分配水平；四是运用财税政策和经济杠杆，调整产业结构，促进生产要素的优化配置和经济效益的提高；五是通过财政政策和货币政策的协调运用，调节社会供需总量（田夫，1993）。这样去认识财政职能，实际上是误把财政职能与财政职责部门混淆了。从理论上看，职责是人或机构在特定的条件下所肩负的历史使命，它由某一主体赋予另一主体，体现人们的主观意志。具有自觉性和可变性。财政职能是财政固有功能的抽象概括，内涵着财政规律；而财政部门的职责是通过财政收支活动，促进社会经济的正常运行和健康发展。可以说，财政职能是财政部门开展财政工作的基础和依据，但是它与财政部门职责不是一回事。在不同的历史时期，财政职能是不变的，但是财政部门职责可能大不一样。比如，我国新民主主义革命时期，根据地财政部门的职责就是保障革命战争的经费供给；而在社会主义建设时期，财政部门不仅要负责部分资金的筹集与供应，而且要有意识地调节、监督经济活动。
中国传统的财政理论认为，财政本质对财政职能具有制约作用，不同性质的国家决定不同性质的财政，从而就有不同的财政职能。这种观点很值得商榷。为了说明财政职能本身不具阶级性，不妨将中西方财政职能进行一番比较。
中国传统财政理论认为财政职能有三个：分配（含筹集资金与供应资金）、调节和监督；西方财政理论认为财政职能也有三个，即由美国学者马斯格雷夫（R.A.Musgrave）于1959年率先提出的财政三职能——资源配置、收入分配和经济稳定。从字面上看，两者迥然不同，然而，仔细分析一下，就会发现它们有着很强的共性。首先，在分配和调节职能中已经包含了资源配置职能。政府通过组织收入安排支出，举办国防、治安、教科文卫等事业，并承担基础设施、重点工程建设，这与资源配置职能中提供公共物品的含义是相同的；财政调节产业结构、产品结构、地区生产力结构，这与资源配置职能中政府运用经济变量对市场进行参数调节也是一致的。其次，调节职能中已经包含了收入分配职能。调节职能的重要内容之一是调节社会各阶层、各成员的收入水平，而收入分配职能的涵义也是利用累进的所得税制度和转移支出制度，对按生产要素分配的社会收入状况进行再调节，以消除过大的收入差距，实现收入分配的均等化。最后，调节和监督职能与经济稳定职能也有共同之处。调节、监督的最终目的是把微观经济活动纳入宏观经济管理的轨道，以实现经济总量的平衡和结构的协调，这与利用财政政策工具谋求充分就业与物价稳定具有异曲同工之理。诚然，中西方财政职能之间也存在一定的差异，而这种差异主要是概括的出发点和现实背景不同所致。中国传统理论对财政职能的抽象是从财政概念本身出发的，认为财政是以国家为主体的分配，因而以组织收入和安排支出为核心内容的分配职能是财政的基本职能。同时，由于在计划经济体制下，财政是实施指令性计划的工具，因而又强调财政具有调节和监督的职能。西方财政理论则是从经济运行角度去概括财政职能的，旨在说明财政在促进经济正常运行中所具备的功能，资源配置、收入分配及经济稳定都是财政弥补市场缺陷能力的具体体现。
中西方财政职能的比较结果足以说明，财政职能本身是不具阶级性的。正视这一点，有助于我们科学地概括财政职能。随着我国经济体制由计划经济向市场经济转变，传统财政职能的概括需要更新，这几乎已成共识。然而，如何概括与市场经济体制相适应的财政职能，至今尚未形成统一的认识。依笔者所见，马斯格雷夫的三职能说，就是对市场经济条件下财政职能的最好概括：第一，这三大职能的提出都以市场有缺陷、政府必须适当干预为理论基础和现实背景的。马斯格雷夫在50年代末提出三职能，迅即在西方财政界被公认为是权威，这不是一件偶然的事。因为在50年代，公共经济与私人经济一样具有并起并坐的地位，政府的经济活动对于市场经济的运行和发展究竟起怎样的作用，这是当时迫切需要回答的问题。我国虽然已把让市场机制在资源配置中起基础性作用当成一项基本的国策，但是实践已经证明，市场不是万能的，社会主义市场机制同样存在缺陷。财政必须在弥补市场缺陷方面发挥其内在的功能。第二，突出了财政协调社会收入分配的功能。市场经济条件下，人们的报酬是以提供的生产要素多少为前提和标准取得的，由于各人的“贡献”能力大小不一，加上垄断势力的存在及年龄、性别等方面的差异，必然造成不同社会成员在初次收入分配中得到的份额多少不一，甚至相差悬殊，过大的收入差距会影响经济增长和社会稳定。因而适当调节收入差距，是各国政府十分关注的一项任务。而在众多的宏观经济调节手段中，影响力度最大、见效最快的当首推财政手段，它通过累进的所得税制度和转移支付制度，分别从高和从低两个方面限制过高的收入，增加过低的收入。因而，突出财政的收入分配职能意义重大。第三，强调了财政促进经济稳定的功能。经济稳定是经济增长和发展的前提。强调财政的经济稳定功能，不仅有助于制定有效的财政政策，而且有助于实现财政政策与货币政策等其他宏观经济政策的协调配合。
有的同志认为，财政具有资源配置、收入分配和经济稳定三大职能的概括，“忽略了对财政征集收入和安排支出职能的明确表述”（苏中一，1994），其实，这是一种误解。马斯格雷夫所称的资源配置职能，是指通过财政收支活动，调节资源分配的数量和方向，使社会总资源在私人物品和公共物品之间得到合理的分配、有效地使用。因此，资源配置职能实际上论述的是财政收入和财政支出的必要性及其数量界限问题，只不过他将财政支出看成是政府提供公共物品的成本，将财政收入看成是成本补偿的资金来源，财政收支规模以社会总资源达到最有效的利用为前提。收入分配职能中同样包含着组织收入、安排支出的意思。因为收入分配职能怎样实现，一是“对高所得家庭征收累进所得税和对低所得家庭给予补助”，二是“对那些属于高所得消费的商品征税，而对属于低所得消费的其他便宜物品实行补助政策”（R.A.Musgrave,P.B.Musgrave,1980,P.13.）。经济稳定职能更是如此，财政作用于社会总供给与总需求，总是通过收支规模与结构的变化进行的，离开了收入和支出，财政政策就无从谈起。由此可见，马斯格雷夫的三职能中都暗含着财政组织收入和安排支出的功能，与中国传统的三大职能相比较，无非他不是就财政本身论收入和支出，而是以公平与效率为准则，站在经济运行与发展的高度去讨论的，从而真正摆正了财政与经济的关系。这正是我们在理论上和方法上值得学习和借鉴的地方。
或许有人会说，马斯格雷夫的三职能是针对公共财政提出来的，我国财政除了公共财政之外，还包括国有资产财政，因而不能完全套用。关于这一点，有必要作些说明：第一，“国有资产财政”这样的提法尚不能为绝大多数人所接受。“国有资产财政从性质上说是一种经营财政，它是财政代表国家，以国有资产所有者身份，对国有资产进行价值形态的管理与经营”（杨良初，1993）。这种意义上的国有资产财政，仍然是计划经济体制下的生产型财政。在市场经济体制下，政府如何管好国有资产，这是个值得深入探讨的问题。但由财政代表国家直接管理与经营的思路，就难以打破政府对国有经济统包统揽的格局。而政府包揽国有经济活动所造成的低效率是财政陷入困境的重要原因，这一点早已为实践所证明，名义上国有经济提供的税利占财政收入的70%以上，如果扣除政府对国有经济的各种直接与间接的优惠、补助，它对财政的净贡献率仅为30%左右。第二，所谓的“国有资产财政”职能，实际上并不都是财政的职能。“国有资产财政”有哪些职能？一是价值管理职能，二是调节国家与国有企业利益分配关系的职能，三是国有资产经营和再投资管理职能（杨良初，1993）。很显然，价值管理（含清产核资、调剂资产余缺、股票债券发行的审批等）职能与国有资产经营和再投资管理职能是国有资产管理部门的工作职责，唯有国家与国有企业利益关系的调节与政府财政有关。随着国有企业产权制度的改革，国家与国有企业之间的利益分配关系可以通过征税与分利（如承包利润或股息、红利等具体形式）的方式处理，其中分利是国有企业财务分配的内容，只有征税才是财政职能的体现。第三，要正确认识“公共财政”的内涵和外延。公共财政并不意味着要把国有企业彻底私有化，也不表明政府对工商经济放任不管。恰恰相反，公共财政仍然承担对诸如基础设施等公共工程的投资，也拥有或者控制着一部分不能推向市场的公营企业，也利用各种政策工具调控经济运行。一句话，“公共财政”不是只管“吃饭”不管建设的消费型财政。
总而言之，马斯格雷夫对财政职能的概括是成功的，我们可以采取“拿来主义”的态度。如此断言，绝不是蓄意崇扬西方资本主义的东西，更无意为西方财政学者涂脂抹粉，而是因为财政职能从质的规定性上看，是不存在阶级性的，是任何制度下的财政所共有的功能，正如白种人、黄种人、黑种人的嘴都有饮食和语言的功能一样。在财政基础理论的研究中，抹煞阶级性是错误的，但是人为地夸大阶级性也是不对的。撇开现成的具有共性的东西不用，绞尽脑汁、挖空心思硬要去概括出几个职能，以显示出中国特色，这是不明智的，历史的教训也够深刻的，必须记住。当然，我们不否认对资源配置、收入分配、经济稳定三大财政职能，赋予更符合中国实际的具体内容。
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