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农民工社会保障权益缺失的情况及原因
（一）社会保障长期只覆盖城镇职工，近年开始以不同方式向农民工延伸
1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，以及2001年劳动和社会保障部《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，对农民合同制工人参加基本养老保险做出了规定。但由于限制农民工就业的环境未改变，城镇养老保险制度本身不适合农民工的特点，企业给进城农民工签订合同的比例很低，一些地方政府担心实行社会保障影响招商，一些企业不愿由此提高成本等原因，不论是在乡镇企业就业还是流动进城就业的农民工，基本上没有获得社会保障。
近几年社会保障开始向农民工延伸，主要有四种方式：
1.按照城镇社会保险的统一标准，政府布置扩大社会保险覆盖面的比率，地方向企业摊派任务，将基本养老、医疗、工伤、失业四项保险捆绑在一起办。农民工参加基本养老保险，一般收费标准为基本工资的17%，其中企业交10%，个人交7%；工伤、医疗保险收费标准为基本工资的1%、2%，由企业上交；失业保险收费标准为基本工资的2%，企业交1.5%，个人交0.5%。珠江三角洲地区多采取这种方式。如东莞市本地户口就业人员约70多万人，外来农民工约500万人。到2004年初全市实行基本养老103万人，医疗保险105万人，工伤保险136万人，失业保险近100万人。在这些参保对象中，工伤保险的83%为农民工，其他三项保险的70%为农民工。农民工中约有1/6的人参保。
2.在城镇社会保险制度框架内适当降低门槛。如浙江省实行“低门槛进入，低标准享受”，将农民工养老保险企业和个人的缴费比例分别降至12%和4%。
3.探索对农民工的综合社保制度。上海市2002年开始实行农民工综合保险制度，包括老年补贴、工伤（或者意外伤害）和住院医疗三项保险待遇。综合保险赞率为12.5%（其中7%为养老补贴），由单位缴费；费基为上年度该市职工月平均工资的60%。到2005年6月，有180万农民工入保，占农民工总数的近50%。由劳动保障部门管理，商业保险公司运作。这种办法简单易行，本人不需缴费，易为农民工接受，比较好地解决了农民工面临的工伤和大病医疗风险防范的问题。但也存在养老补贴偏低，难以防范老年风险，工伤和大病费率偏高，商业保险公司的利润空间可能较大等问题，需要完善。有人认为，上海市城市户籍职工的社保（“城保”）与农民工社保的差距过大，接近10:1。民工社保，按上海职工平均工资60%的12.5%收费。也就是按上海职工工资的7.5%收费。上海户籍职工养老保险金按平均工资的30.8%交费，单位出22.5%，个人出8%；医疗保险费为平均工资的14%，单位交12%，个人交2%；失业保险为平均工资的3%，单位交2%，个人交1%，住房基金为平均工资的14%，单位交7%，个人交7%，合计占平均工资的61.5%，加上补充医疗费和住房基金共相当于平均工资的70%。其次，民工到退休年龄，养老金不是按月支付，有稳定的收入保障，而是“一次性”发放，这样的“保险”已不保险。一次性发放的养老金就是民工个人当初缴纳的5%，不包括单位缴纳的7.5%。第三，城市职工社保基金由政府财政托底，而民工社保经费政府从中抽取2%作为管理外来人口的费用，抽取2%给城市居民培训就业（新华社记者杨金志、肖春飞，2004年2月6日）。成都市综合保险费率为20%；费基分成几档，从社会平均工资的60%到200%不等，可选择；缴费由单位和个人共同承担，由劳动保障部门经办。
4.企业为农民工中成长起来的技术和管理人员参加城镇社会保险，如浙江绍兴市。一些地方让乡镇企业中有本地户口的农民工参加农村社会养老保险或城镇社会保险，不让外来农民工参保。
（二）总体看城镇社会保障体系基本上没有覆盖农民工
1.城镇社会保障体系对农民工的覆盖率很低。据农业部2005年的调查，已经参加工伤保险的农民工仅占总数的12.9%，参加城镇职工基本医疗保险的仅占10.0%，参加城镇职工基本养老保险的仅占13.8%。只有9.6%的用人单位为农民工购买了失业保险。一些较好的地区社会保障对农民的工覆盖面达到20%左右，未参加任何保险的仍占80%以上。由于统计口径和调查误差等原因，农民工实际参保率很可能还要低。据四川省总工会调查，2004年农民工参加养老、工伤、医疗、失业、生育保险的分别占被调查人数的2.99%、3.40%、0.84%、0.83%、0.09%。
2.工伤保险和医疗保险与农民工关联最密切，但参保率低，伤残得不到经济赔偿和治疗。尽管我国从2004年1月1日起开始在全国正式实施国务院颁布的《工伤保险条例》，但迄今为止，用人单位为农民工参保的并不多，绝大部分农民工没有享受到工伤保险的合法权益，许多农民工发生工伤事故得不到及时的治疗和经济赔偿。已参保的民工也处处遇到难题。有些企业是拿钱买工人参保的数额，谁生病谁就是参保人，造成预先填写的参保人与住院的工人不一致，出现纠纷，工人只能自认倒霉。发生工伤事故，从医疗单位、劳动部门的认证到发生争议的仲裁都需要专门知识，农民工所知甚少，处于弱势，投诉索赔，往往花一两年、三四年时间，耗尽财力物力难以得到合理赔付。绝大部分农民工没有享受到工伤保险的合法权益，许多农民工发生工伤事故得不到及时的治疗和经济赔偿。许多工伤致残的农民工返乡成为农村新的贫困户。如四川省金堂县常年外出打工者约16万人，在打工期间遭遇工伤者344人，作了工伤认定的只有4人，作了伤残等级鉴定的仅5人，得到了赔偿的17人，提出过诉讼的也只有5人。这些人因贫困无法得到很好医治，甚至一部分人失去或部分失去劳动能力，成为农村新的贫困户。）。
3.绝大多数农民工没有养老保险，即使参保，保险关系不能流通，工作变动即失保。目前农民工养老参保率很低，实际上农民工没有养老保险，只是“出卖青春”，难以稳定就业，成为根本转移、变为市民的屏障，而且已参保的基本养老保险关系不能跨地区转移。根据现行规定，农民工工作变动时可以退保，但只退个人交费部分，企业给农民工交的保费不退，留在城市。这种做法不仅直接损害了农民工的社会保障权益，而且手续繁杂，还不如农民工自己把钱存起来，有利息可得。一些地方将农民工强制性社会保险变成了城市社保基金的“提款机”。
4.现行城镇社会救助体系也只覆盖城镇户籍人口。农民工由于没有在输入地落户，虽然与当地人同样为输入地的经济发展做贡献，却享受不到最低生活保障或其他方面的任何救助，在因失业、意外伤害生活陷入困境时，往往孤立无助。
（三）农民工社会保障权益严重缺失的原因
农民工参保率低，社会保障权益严重缺失，有农民工工资低、就业流动性大，工作难度大的客观原因，但一个根本原因是城乡分割二元体制的影响。农民工已是产业工人和城镇人口的重要组成部分，但在城市他们仍处于与城镇户口的市民身份不同、权利不等的“二等公民”的地位。由于劳动力市场供大于求，农民工又分散求职，几乎没有与雇主进行谈判的能力。在许多地区的政府官员眼中，GDP的增长速度要比农民工的社会保障更重要，担心实行社会保障影响招商，从而影响本地经济发展和为官一任的政绩。因此，各地区的劳动监管部门很难履行职责，一些企业不为农民工参保，也不予引导、纠正。
现行社会保险制度本身不适应农民工的特点，是又一个要因。
一是费率过高。现行社会保险制度是从传统计划体制下国有企业职工保险转化而来的。保险费率的设计上包括了转制成本。由于承担历史遗留社保基金缺口的负担，造成费率过高。企业缴纳的基本养老、医疗和失业三项保险费平均为工资总额的28%，个人缴费为11%，企业和农民工普遍感到负担太重，降低了参保积极性。另外，有的地方规定退休前5年必须到该地参保，这实际上把农民工的养老问题排除在外。
二是社会保险关系转移、接续难。由于地区发展差距大，以及社会保险改革中的失误，养老和医疗等社会保险制度被分割在2000多个统筹单位（多为县市级统筹）内运行，各统筹单位之间政策不统一，费率不统一，导致了地区间的转移接续困难，不适应农民工流动性大，工作转换频繁的特点。一旦他们离开原工作的城市，其养老保险个人账户也难以转回原籍。按照现行规定，职工跨地区流动时只转移养老保险个人账户（个人上交部分），不转移社会统筹资金，因此农民工的社保关系转移实际不可能。
三是退保损害农民工权益。农民工参加的养老保险关系不能转移接续，现行政策允许农民工退保，结果导致农民工流动时反复参保、退保。一些地方强制性推动农民工社会保险，农民工退保只退个人上交的，企业上交部分留给政府，填补城市社保基金的缺口，损害了农民工社会保险的权益，也影响了用人单位的参保积极陛。
农民工社会保障制度选择的思路
1.适应工业化、农村富余劳动力转移、城镇化和长远发展的需要，消除城乡二元体制影响，将农民工纳入社会保险，提供基本的社会保障。
一是公平对待农民工权益的需要。养老、工伤、医疗等社会保险，在一定意义上带有劳动力成本补偿的性质，是工人劳动权益的一部分，对工资水平低的农民工来说，更是如此。同时，社会保障具有公平属性。我国宪法规定了公民的社会保障权利，劳动法规定劳动者享有社会保障权利，农民工在用人单位与其他职工同样劳动，作为劳动者也必然应依法享有同样的社会保障法定权利。
二是社会保障制度的建立起着促进或延缓农村富余劳动力转移、城镇化和解决“三农”问题进程的重要作用。未来15年我国将进入城镇化快速发展时期，城镇人口年均增长1个百分点，约合1300万～1500万人，需要大量吸收农村转移人口，而农民工是最有可能成为城镇人口的潜在人群。如果农民工长期游离于社会保障体系之外，根本不可能在城镇稳定下来，势必影响城镇化进程及其质量，不利于农村人口向城镇转移和促进“三农”问题的解决。
中国的城市化是一个几亿农民由农村进入城镇的过程，他们从开始离开农村到城市打工再到最后在城市定居有一个流动、忧虑、徘徊的过程。在这一过程中社会保障制度的建立起着促进或延缓转移、城镇化进程的重要作用。如果社会保障制度将他们排斥在外就会使他们延长徘徊期，甚至最终放弃进入城市的努力，返回乡村，消极地进行传统的小农生产。因为农村能满足其最低层次需求，也符合小富即安的保守思想，那样我国的城镇化将只能长期低速推进。相反，如果尽旱建立面向非农产业人口及家属的社会保障制度，勤劳的农民在城镇生活有了最基本的保障，那么他们在感受温暖的同时，必然加快向城镇迁移的速度，并在城镇中加倍努力地劳动，以满足更高等级的需求。民众对自尊、自律、自信心需要的追求，对自我完善需要的追求是一种无形的动力，推动他们努力工作、积极进取、遵守秩序，这是推进城市化进程、逐步建立城市社会的永不衰竭的源泉（叶裕民：《中国城市化之路——经济支持与制度创新》，商务印书馆，2001年。）。
此外，随着独生子女政策的广泛实行和农村年轻一代向城镇的迁移，农村人口的老龄化和农民的老年生活风险明显，回流农民工也亟需相应的保障措施化解老年风险。
三是关系工业化和企业的中长期发展。将农民工纳入社会保险有利于稳定企业生产技术骨干，确保人力资源的可持续供给，提升人力资本竞争力。从现阶段保持我国国际竞争力的角度看，许多用人单位主要通过压低劳动成本（降低工资，减少社会保险费用等）参与国际竞争。但从中长期看，低成本优势不可能一直维持，长期压低劳动成本，忽视人力资本投资，既不利于劳动者发展，也不利于企业提升竞争力，更不利于国家的长远发展。
四是未雨绸缪，应对老龄化高峰到来的需要。大量农民工因从事重体力劳动和超长时间加班加点而透支生命，年老时劳动能力低下，甚至疾病缠身，同时农村家庭养老功能日渐脆弱，面临着老年生活风险。（按照社会养老保险制度的规律，建立养老保险制度越早成本越低，积累期一般需要20～30年的时间。据预测，2020～2030年我国将迎来老龄化高峰，届时老龄人口比重将达到24%。这意味着我国从现在开始已进入建立社会养老保险制度的“预警期”，必须从现在起，不失时机地着手解决农民工的养老问题。
2.农民工社会保障制度的选择，既要适应农民工的特点和需求，保证其社会保障权益不受侵害，又要便于同改革后的城镇社保相衔接。体现这些要求的一个关键，是为农民工养老保险专门建立过渡性的个人账户制度（华迎放：《农民工社会保障模式选择》，中国劳动，2005年第5期。）。其好处是，缴费有选择的弹性，便于农民工低费率进入，易为用人单位接受；账户权益可累积计算；增强待遇的可携带性，适应农民工频繁流动需要不断转移和接续社会保险关系的情况，保证其社会保障权益不受侵害；便于通过个人账户折算，与城乡社会保障制度有效对接。
3.要根据农民工保障需求的缓急逐步推进。
妥善解决农民工的社会保障问题
公平对待农民工，使农民工享有社会保障的法定权利，有着多方面的深远意义。根据农民工收入低、流动性大和逐步向城镇转移的特点，要对不同险种区别对待，既保持权利平等、制度统一的基本方向，又从农民工的实际出发，创造可行的中间过渡形式，按照低水平、广覆盖、安全接转和可持续的方针，妥善解决进城农民工的社会保障问题。
1.按《工伤保险条例》为农民工参加工伤保险。所有用人单位都要按《工伤保险条例》规定为农民工参加工伤保险，使得农民工和城市企业职工在工伤保险面前不再有差别。首先保证采掘业、建筑业等高风险行业的农民工尽快参保。目前没有参加工伤保险的企业，也要按照有关规定，让农民工享受到工伤及职业病的补偿。强化工伤预防工作，从源头上遏制工伤事故和职业病的发生。
2.加快建立农民工健康检查和大病医疗保险。在现行城镇职工医疗保障制度框架内，针对农民工流动性强、收入水平低的特点，建立健康检查和大病医疗保险，着重保当期住院医疗。农民工健康检查和大病医疗保险单独管理，费率一般控制在2%，农民工本人可不缴费。一是对参保农民工实行三年一次的基本身体健康检查，以利疾病预防，早发现，早治疗，降低医疗成本。二是重点保住院医疗。
3.建立适合农民工特点的过渡性养老保险制度。建立农民工养老保险个人账户，实行低费率（费率的确定应考虑来来全社会可建立的基本养老保险水平），缴赞由用人单位和农民工双方负担，以用人单位缴纳为主，全部缴费进入农民工个人账户。
建立流转接续机制，在不同统筹地区参保缴费的，农民工转换工作地点，其个人账户和保险权益，可以只接不转，建立权益结算系统，退休时根据全国统一的规定由有关地区分别支付养老金；也可以转到新工作地区，按当地缴费标准折算接续。回农村的，允许转移个人账户进入农保，家乡没有建立农保的，应将个人交费和单位为农民工的交费退给本人。政府对过渡期的农民工养老保险建立风险基金和监管机制。对在城市稳定就业5年以上的农民工纳入现行制度，参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险，稳定就业7年以上的农民工享受城市最低生活保障。同时要研究改革和完善现行的城镇养老保险制度。
4.建立应急救助机制。是否对农民工实行失业保险，有待进—步研究。即使不搞失业保险，也要建立应急救助基金，当农民工遭遇意外、生活陷入困境时，由当地民政部门给予临时性的应急援助。
美编／冯下下 xiaxia.feng@srit.com.cn
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