利用市政债券促进城市基础设施建设，本文主要内容关键词为：债券论文,基础设施建设论文,市政论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
市政债券在西方发达国家是一种成熟的融资工具，已有一百多年的发展历史。战后日本积极利用市政债券为城市基础设施建设提供资金，近年来许多发展中国家也积极发展市政债券市场。市政债券作为国际上通行的金融工具，能否引进国内并进行试点，作为国家实施积极财政政策、扩大内需的有益补充，并为有巨大资金需求的城市基础设施建设开辟新的融资渠道，是值得关注和研究的新课题。
一、国外市政债券市场的成功经验
（一）市政债券的概念
市政债券(Municipal Bond)是指地方政府或其授权代理机构发行的有价证券，所筹集资金用于城市基础设施项目的建设。在许多西方国家，地方政府投资修建公路、桥梁、自来水厂、学校和医院等公用事业时，由于工程耗资巨大，投资周期较长，单凭地方财力无法承受。因此，往往要借助发行市政债券来筹集所需资金，而通过发行股票进行股权融资则相对较少。
促使投资者购买市政债券有以下有利因素：一是信用级别高，投资安全可靠。一般地方政府到期不能偿付本息的情况很少见，因而投资者的收益得到保证。二是流动性强，借款抵押价值较高。由于市政债券安全可靠，当债券持有人需要变现时，一般都能迅速地在市场上出售，并且不遭受价值上的损失。三是免缴所得税。这是市政债券的一个主要特征，也是最能吸引投资者的地方，对于高所得税率的投资者来说意义则更大。四是期限灵活。不仅有长期和中期的，也有短期的，不同投资者的需求基本上都能得到满足。
市政债券市场在国际上经过几十年的不断发展和完善，在发行、承销、评级、保险、投资、信托和监管等方面，已形成了较为规范的运作方式和严密的管理体系。市政债券与国债、企业债券、股票、投资基金、金融债券一起，共同构筑了完整统一的证券市场，成为证券市场不可缺少的重要组成部分。
（二）市政债券在债券市场的地位
美国是世界上市政债券最发达的国家。美国的市政债券起始于19世纪20年代，本世纪尤其是战后，市政债券发展迅猛。目前，美国每年新发行市政债券约2000-3000亿美元，市政债券的存量约有1.4万亿美元，约占整个债券市场的13%。
（三）市政债券的主要种类
按偿付资金来源和担保形式的不同，市政债券分为3种形式：
1.一般责任债券
政府对债券提供全面信誉和信用支持，除非受到某种限制，政府将把所有的收入来源作为偿还债券的基础。这种市政债券资信等级最高，大部分市政债券都属于这一类，其利率比其它市政债券稍低，并且这种债券的利息收入基本都是免税的。
2.特定税收债券
当发行债券的政府机构用于支持债券发行的税收能力受到某种限制时，政府只将某一具体税项用于偿还债券。这种债券的资信等级要低于一般责任债券。
3.收益债券
发行此类债券的目的是对具有一定收入产出的城市基础设施项目进行融资，除非由第三方提供担保，此类债券一般由项目的收入独立担保。由于这种债券的偿还不是由政府而是由项目收益来保证的，其投资风险比一般责任债券要大，利率也较高，但仍比较安全。
（四）市政债券的主要发行人和投资人
以美国市政债券市场为例，市政债券的主要发行人有：州和州政府机构(39%)、市政府(40%)、地方机构(18%)和公共大学(2%)等，并以长期债券为主。
市政债券的主要投资人有：企业、保险公司、信托机构、银行、投资基金和个人投资者。市政债券的投资人以机构投资者为主，大多数个人投资者通过投资基金购买市政债券。
二、我国利用市政债券融资的现实意义
（一）我国城市基础设施建设存在巨大的资金缺口，需要通过资本市场为城市基础设施建设筹集资金。1979-1998年，我国城市基础设施建设累计完成投资23000亿元。但目前城市基础设施投资水平还不高，尤其是随着城市化进程的加快，原先就滞后的城市基础设施更是不堪重负。据预测，到2010年我国城市人口将达到6.3亿，城市化水平将提高到45%。目前，我国大中城市严重缺水，北京人均水资源不足300立方米，相当于世界平均水平的1/3，污水的处理率也只有22%。“九五”期间，我国城市基础设施建设中仅交通和环境治理两项就需资金约5700亿元。
（二）我国城市基础设施建设资金的来源有限，需要拓宽建设资金的来源渠道。我国城市基础设施建设资金来源的主要渠道有中央和地方财政、商业银行、政策性银行和资本市场。我国中央财政的债务依存度（国债占中央财政收入的比例）已高达55.7%，再靠大幅度发行国债对中央财政压力过大；地方财政的财力十分有限，增加对城市基础设施建设资金的投入困难更大。商业银行由于吸收的储蓄存款期限相对较短，一般不愿意向投资规模大、回收周期长的城市基础设施项目提供大量贷款。政策性银行受到资金来源的限制，贷款能力有限，且贷款对象侧重于全国性的基础设施建设项目。资本市场应当成为我国城市基础设施建设融资的重要渠道，许多发达国家和发展中国家都成功地利用资本市场为城市基础设施建设融通资金。我国已经开始利用国际资本市场为基础设施建设筹措资金，但国内资本市场却远未有效地利用起来。
（三）地方政府承担大量的城市基础设施建设，却没有足够和相应的资金来源。中央政府可以通过发行国债为基础设施建设筹集资金，但这些资金很少用于地方城市基础设施建设项目；而地方政府没有发债的权利，也不能为债券的发行提供担保，城市基础设施建设资金严重不足。以沈阳市为例，每年在市财政列支的城市建设资金仅在5亿元左右，连支付城建事业费及维护费等刚性支出都存在困难。即使加上政策性收费，每年所结余的资金连修建一座立交桥都不够。结果，地方政府在很大程度上依靠预算外资金来应付城市基础设施建设。1994年的税制改革将税收划分为中央税、地方税和中央地方共享税，在某种程度上减少了地方政府特别是市级政府的税收收入来源。这更加剧了地方政府对预算外资金的依赖，预算外资金用于城市基础设施建设的比例由1991年的50%增加到1996年的64%。
（四）为迅速增长的国内储蓄寻找适当的投资渠道，同时为城市基础设施建设提供低成本的融资工具。到1999年10月底，我国居民储蓄存款余额已达60000亿元。但除存款和购买国债外，居民的投资渠道十分有限。投资股票市场风险较大，而债券市场风险较低，收益相对稳定，是较好的投资选择。从国际经验来看，市政债券作为债券市场的重要品种，以地方政府信用和财政收入作担保，是仅次于国家信用级别的债券。城市基础设施项目一般具有稳定的现金流，并且大多数市政债券享受免税待遇，投资者能够接受较低的收益水平。
（五）市政债券是转变融资方式、提高资金使用效率和化解金融风险的有效手段。市政债券与财政拨款和银行贷款相比，有较强的约束力。地方政府面临刚性的到期还本付息压力，必将提高城市基础设施建设资金的使用效率。同时，变间接融资为直接融资，利用个人存款来分担城市基础设施建设负担和风险。亚州金融危机的主要原因，是债券市场发展普遍落后，对银行融资过度依赖。在危机期间，银行承受了巨大压力，泰国、韩国和日本的情况尤其严重。积极发展债券市场，是我国避免类似亚洲金融危机情况发生的重要措施之一。
综上所述，国家可以通过批准省级和市级政府发行市政债券，弥补城市基础设施建设资金的不足，有效地利用当地现金流来支持基础设施建设，包括机场、地铁、高速公路、水处理设施以及其它城市基础设施建设项目。
三、我国发展市政债券市场面临的主要问题
（一）企业债券市场的现状和存在的问题。与我国股票市场和国债市场相比，我国企业债券市场发展非常缓慢。截止1999年底，我国上市公司已达949家，股票总市值26470亿元，占GDP的比重约为33%；国债发行余额为10310多亿元，占GDP的比重约为15%。而1986-1999年，我国累计发行企业债券刚刚超过3000亿元，每年发行量不到300亿元，其中1999年的计划发行量才400亿元，占GDP的比重仅3%左右。企业债券的发展远远落后于股票和国债，企业债券市场的发展还很不成熟，并存在许多问题，一是债券发行利率缺乏弹性，难以满足发行人和投资人的需要；二是债券流动性差，未形成有效的流通市场；三是债券缺乏有力的职业和机构投资者，限制了债券的购买需求；四是债券评级机构的作用薄弱，投资者对评级机构的信用评级缺乏信心。
（二）我国类似市政债券形式的发行尝试。市政债券尚未成为我国债券市场中一个单独的券种。我国发行的大部分债券是全国性的基础设施建设债券，如国家电力债券、铁路债券和长江三峡债券等。地方债券中有部分用于地方城市基础设施建设，具有一定的市政债券性质，比较典型的有上海浦东发展建设债券（上海市城建开发总公司）和重庆城建重点债券（重庆城市建设投资公司），债券发行期限大多为3年期。由于我国《预算法》规定地方政府不能发行债券，因此，有些地主政府在实际发行过程中，采取了一些变通的办法。如1997年发行的广州地铁建设债券，发债主体是广州市地铁总公司，但实际上是广州市政府负责偿还债券本息，在很大程度上已经是真正意义的市政债券。
四、我国市政债券发行方案的设计
（一）我国已经初步具备了市政债券试点的条件。我国企业债券市场的发展虽然还不够成熟，但经过十几年的发展，企业债券市场已经初具规模，并积累了相当经验。市政债券实际上是一种证券化的融资方式，以地方政府的信用保证为基础，并以城市基础设施项目本身价值和预期的现金流为保证，通过资本市场发行债券为城市基础设施建设筹集资金。它是一种低成本融资工具，并且风险较低。世界各国广泛采用市政债券的方式为城市基础设施建设融资，我国也已经存在类似市政债券的发行尝试。根据实际情况和城市发展的迫切需要，我们认为，我国已经具备了发行市政债券的条件，建议进行试点。
为了保证市政债券试点的成功，我们认为试点城市的选择起码需要具备以下条件：①城市经济发展水平较高，财政收入有保障，最好是直辖市或省会城市；②债券市场发育较成熟，拥有较广泛的债券投资群体；③有现金流稳定的市政项目，债券兑付有充分保证。
（二）市政债券试点方案设计。鉴于我国企业债券市场的实际情况，根据市政债券发展主体的不同，我们设计了两种债券发行方案：
方案一：地方政府直接发行市政债券（一般责任债券）。由地方政府直接发债，政府对市政债券提供全面信誉和信用支持，政府把所有收入来源作为偿还债券的保证。
方案二：城市建设投资公司发行市政债券（特定税收债券和收益债券的混合体）。由承担市政项目的城市建设投资公司发行市政债券，以项目的收入来偿还债券，政府以某一具体税项或其他法定规费收入形成的稳定的现金流对市政债券的发行提供担保。
（三）市政债券发行要素设计。1.发行主体。针对我国对地方政府作为发债主体的限制，我们设计了两种市政债券发行方案。方案一为一般责任债券，地方政府对市政债券提供全面担保，债券的信用级别较高，发行利率较低，但全部风险也由政府承担。由于存在法律上的障碍，实际操作难度较大。方案二为特定税收和收益的混合债券，地方政府对市政债券提供了有限担保，债券的信用级别略低，发行利率较高，可以通过保险公司的担保来提高信用级别，降低债券的发行成本。由于政府没有直接发债和担保，避开了法律上的限制，实际操作相对容易。
2.发行规模。市政债券的发行规模不能超过地方政府每年财政收入的一定比例，另一方面，发行规模也不能太小，应在5～10亿元以上。规模太小会影响债券的流通性，且不能满足城市基础设施建设的需要。
3.发行利率和期限。市政债券的信用级别仅次于国债，其利率水平应略高于国债，但低于普通企业债券。根据城市基础设施建设投资周期的不同，可以设计灵活的债券期限结构，采用多种付息方式如附息债券和浮动利率债券的形式，并可以发行10年期左右的长期债券。
4.信用评级和担保。市政债券的信用评级应在AAA级，市场条件比较成熟后也可以发行AA级债券。债券的担保可以由现有的商业保险公司承担，也可以参照国际通行的做法成立专门的市政债券保险公司。
5.兑付保证。为了保证市政债券的兑付，可以设立强制性偿债基金。并要求定期公布市政债券资金的使用情况。