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【提要】从我国贫困的形成机制分析，要在短期内消灭贫困，提高扶贫的效率，必须在观念上实现三点转变：（1）变“输血型”救济为“造血型”扶贫，提高自力更生能力；（2）变不计算经济效果为计算经济效果的扶贫；（3）变担心发达地区与贫困地区的差距拉大为将发达地区繁荣视作贫困地区的“福音”。
【关键词】 贫困县 扶贫
1 贫困的概念和形成贫困的机制
19世纪德国统计学家恩格尔提出绝对贫困的标准是购买食物费用占收入59%以上。我国的贫困概念低于这一标准。调查表明我国不少贫困线以上的地区，恩格尔系数在59%以上。〔1〕我国绝对贫困的概念是历史上形成的食不果腹，衣不蔽体。研究我国灾荒的历史，可以加深对这一概念的理解。《中国救荒史》记载，1929年陇中旱灾：“入春夏后，树皮、草根、麦皮、油渣，食之以尽。扶老携幼出外逃生者，多被饿死于野外”。“饥民争食尚未死绝之体”。在史书与方志中，“死者枕籍”，“僵尸载道”，“人相食”，“父子夫妇相剖啖”等描述不绝于书。到了1987年，《中国青年报》有这样的记载：“甘肃中部和宁夏西南28县，盛夏季节140多万人的吃水发生困难。 沿途到处可以看见这样壮观场面：拉着盛水胶囊的拖拉机、装满了水的油罐车，排成行在山路上吭吭；村僻路窄进不去机动车的地方，十里、二十里山道上毛驴车摇摇晃晃，拖的是一只装水的汽油桶；挑担的汉子歇脚，双手扶着两只盛水的大罐子。拉水的汽车进村，成了一切生灵的节日：黄牛排成队在后面追汽车，鸟儿一群群在天上扑汽车，老人孩子拥成团在村口等汽车——等着分一人一天1.5kg或2.5kg的活命水”。〔2〕广西27 个石灰岩县缺水人口占32%，农忙季节大批劳力为吃水奔忙。〔3〕
与我国贫困地区有关的具体概念有两个。
1.1 贫困县——县级单位的贫困地域
1985年国务院贫困地区经济开发办公室核定贫困县328个， 包括三个类型。第一类是18个山区273个县，1985年的人均收入一般在150元以下，老革命根据地和少数民族地区人均收入在200元以下， 个别特殊情况的县人均收入在300元以下。第二类是27个牧区、半牧区县，1985 年纯牧区人均收入在300元以下，半牧区人均收入在200元以下。第三类甘肃中部和宁夏南部28个干旱区县。云南省因贫困范围较大，国定贫困县降到120元以下。此外，各省划定贫困县370个，划分标准差别更大，从云南省人均收入120元到江苏省人均收入400元。贫困县的标准受政治影响，只有相对的可比性。例如，江西省老革命根据地较广，贫困县多达67%，比重占全国第一。云南省压低了贫困线，贫困县只占33%，与全国的水平相当。显然与贫困的实际状况相距甚远。
1.2 贫困线——划分较小地域范围和家庭的标准
1985年的贫困线是人均收入200元。1989年按物价上涨调整为262元，各地区的物价不同，摆动在244元到284元间。1989年全国在贫困线以下人口9424万。①中央对西藏拨专款支持。因此， 西藏未作贫困县和贫困线人口统计。
经过努力，下列地区初步摆脱了贫困：（1）可用水利工程控制旱涝灾害的平原，如黄淮海平原；（2）有丰富自然资源可开发的地区，如山西雁北一带；（3）大型工矿企业和大城市附近的区位优势地区。留下的贫困地区大都是开发难度极大的所在。其一是自然资源较贫乏，生态环境脆弱，灾害频率高。其二是人口素质低，人口数量增加快。资源生态和人口素质两个机制都不是短时期能根本改变的。贫困地区人口高速增长加剧资源短缺矛盾，导致毁林毁草破坏生态以维持低下的生产和生活水平。以宁夏西吉县为例，人口从1949年9万增加到1992年 39.4万，平均年增3.5%，人均耕地、林地和草地相应下降。1949 年贵州森林覆盖率30%左右，1984年降到12.5%。贫困地区人口素质低主要表现在三个方面：（1）文化水平低；（2）思想观念落后；（3）地方病、痴呆病比重较大。根据全国残疾人抽样调查，山区智力残疾的比重比大城市高数十倍（见表1）。黄土高原贫困区同时是甲状腺肿、 地方性氟中毒、大骨节病和克山病高发区。②
表1 山区与大城市智力残疾调查③
地区调查人数
病例 患病率%
山区 陕西柞水 1095119 10.9
河北涞水、涿鹿2112142 6.7
安徽大别山区 1213 57 4.7
甘肃徽县 4900201 4.1
城区 北京建国门外街道 43362 830.2
上海南市区57359 700.12
2 多样化的扶贫渠道
改革开放以来，开辟了广泛的扶贫渠道：有来自国内中央政府和集体的，有来自国际的；有赠款，有贷款；有单纯救济的，有扶贫开发的。以1989年为例，来自国内的灾害和贫困救济22.14亿元，开发赠款10 亿元，开发贷款30亿元，共62.14亿元（见表2,3）。来自国际的赠款4.4亿美元，贷款17.6亿美元，合计22亿美元（见表4）。 按当年官方汇率（1美元折3.72元人民币），相当82亿元人民币。国内外总计达144亿元。
表2 农村灾害与贫困救济④
表3 1989年中央政府对贫困地区的援助①
表4 1989年国际机构对贫困地区的援助 （百万美元）②
形式金额 渠道 金额
赠款440日本 836
贷款
1760国际开发协会 594
合计
2200世界银行 466
世界粮食计划署
177
国际农业发展基金 27
非政府组织22
其他 137
此外，扶贫的渠道还有：（1）中央政府以工代赈2亿元；（2）中央政府对贫困地区的财政补贴；（3）中央政府授权对国定贫困县减免农业税和能源交通重点建设资金；（4）27 个国家部委机构分别与贫困地区经济开发办公室名单上的一个贫困地区建立援助关系；（5）省政府对省确定的贫困县有赠款和贷款。
1989年对贫困地区的扶贫资金流入接近200亿元。 如果分推在8000万贫困人口中，每人合250元，相当1989年全国农村平均收入630元的40%。这是一笔相当可观的资金。
3 救济不治本，扶贫要算经济帐
救济是扶贫最简单的办法，但不是治本的办法。有时单纯救济会带来消极后果，加剧贫困化。
消极后果之一是助长伸手要的依赖思想。农民要，干部也要。乡向县要，县向省要。到办公室磨着要，到主管家里求情要，打报告要。要的前提是戴贫困县帽子。争戴贫困县帽成了县班子的重要政绩，成为衡量干部的重要标准。
消极后果之二是助长吃皇粮的队伍。贫困地区山高路远，行政区划相对较小，各管理部门按统一条例设立，麻雀虽小，五脏俱全，形成巨大的负担。相比之下，沿海发达地区，一个县的经济实力超过贫困地区一个专区，管理队伍只及贫困地区专区的一个零头，显得轻装自如。以陕西省志丹县为例，1984年全县财政支出580万元，96%由国家补贴， 用于各项管理费占400万，用于发展生产的微不足道。〔10〕
消极后果之三是国家对贫困地区注入的资金有相当一部分以直接和间接的形式又折回东部发达地区。
为此，个别学者提出“救济—人口增加—更多救济—人口进一步增加”的恶性循环模式。到了80年代，扶贫界普遍认识到“输血型”的救济必须过渡为“造血型”的扶贫。“造血”要提高贫困区自力更生的本领。怎样造血，是一个比“输血”困难得多的课题。
改变救济型扶贫就要算经济帐，要计算偿还能力。80年代以来，我国大多数扶贫资金通过低息贷款形式发放。由于经济效果不佳，大约有50%贷款缺乏偿还能力，形成非正常贷款。国务院扶贫办公室调查扶贫项目失败的原因主要有5类：（1）管理不善，技术设备落后占62%；（2）资金被挪用占15%；（3）决策失误占7%；（4）市场发生不利变化占7%；（5）其他原因占9%。〔11〕例如， 政府为解决英德县岩背乡贫困山区吃水，投资150万，从几十里外用水管将水引到各村。 到了冬天水管冻裂，当地拿不出钱修。政府花几百万元修公路，几场大雨路面冲得坑坑凹凹。电线翻山越岭拉进农户，农民掏不出电费。北京深山区也有实例。1987年到1990年平谷县镇罗营、黄松峪、熊儿寨三乡投入扶贫资金2500万元，经济状况没有明显改变。花20多万元架一条高压线，只解决6到7户生活用电。花30多万元打一眼井，只解决20到30户吃水难的问题。
甘肃、宁夏一带黄河高扬程提水灌溉工程是规模较大、影响范围较广的扶贫项目。1990年完工的甘肃景泰二期工程有28个扬水站，提升黄河水460m，灌溉3.33万m[2]土地，可以移入15万贫困区人民。如果计算经济效益，有两个问题。（1）电费补贴沉重。工程投资3.5亿，每年耗电5亿度。甘肃水电与火电成本每度0.05元到0.08元，移民缴0.01元。 政府每年补贴2000万元到3500万元电费。如果按成本低限缴费，电费占农业收入1/3。如果按成本高限缴电费，收入将低于贫困线。（2）1990年甘肃电的议价是每度0.15元，反映西北电力的经济价值。如果按议价计算电费等于作物收入，〔12〕考虑到工程折旧费和提水途耗，效益问题更加尖锐。我国是能源短缺的国家，黄河流域是水资源珍贵的地区，有限的电力和水资源应该发挥更大的经济效益。
4 改革开放后出现的扶贫新形式
改革开放以来，除了传统的救济和援助外，出现四类扶贫新形式。
4.1 对口支援
在中央政府安排下，沿海发达地区与内地落后地区建立长期协作。1983年到1992年江苏支援新疆、广西的项目1500多项，帮助培训技术人员6000多人次。扬州玉器厂与和田玉雕厂协作，产品畅销国际市场，3年实现利润89万元。从1993年起江阴华西村为西北和山西贫困区培训乡镇干部，每期100余名。同时，省内也组织对口协作。广东省广州、 深圳、佛山、江门、中山、东莞、珠海7市对口扶助山区。通过合作， 梅州从深圳引进资金2亿多元，向深圳输送劳动力13万。山东组织东部6市对口支援沂蒙山区7个贫困县，安排合作项目600多个，就业2.3万人，实现利税4400万元。浙江萧山市帮助泰顺县在本县办萧泰经济发展公司。近年来普遍推行的“星火工程”，“科技扶贫”，“希望工程”是特殊形式的对口支援，本质上都是由发达地区向贫困地区转移资金、技术、设备和信息。对口支援的决定性因素是发达地区的资金、技术、设备和信息，对口支援的强度与发达地区的社会经济繁荣程度成正比。
4.2 易地安置
将经济和资源极端贫乏，一方水土养不了一方人的村民，迁到资源较充裕地区。广西有20万人居住在缺地、缺水、缺植被、缺矿藏和交通不便的山区，计划采用易地安置方式脱贫。到1993年，已搬迁4000余户。安置以经济手段为主，行政手段为辅，采取自觉自愿，劳力先行，先生产后搬迁原则。由各级扶贫公司主持，对安置点统一规划、统一开发、连片种植、分户管理、核算到户。农民与开发公司签订合同。这样可以防止将扶贫资金转变为消费资金。宁夏泾源县是自然资源贫乏的典型贫困县，贫困面达85%。从1983年采用易地安置以来，全县人口已有2.3万迁到400km外的平川芦草洼。山民到离银川十几公里的平川后，观念变了，办乡镇企业、第三产业、种疏菜，一般两年可以脱贫。泾源县计划用10年时间再迁出3万余人，缓解全县的贫困压力。 广东省英德县岩背乡是吃水都困难的贫困乡。1992年2万余人举家迁到600km外的海丰市鹅埠镇。既解决鹅埠人出外打工，土地丢荒的困境，又解决岩背人的温饱问题。在北京郊县，易地安置采用富村和穷村合并形式。 平谷县4个平原富村与4个山区穷村合并。
4.3 易地办开发区
贫困山区受交通的阻碍办开发区的条件欠佳。到交通方便的沿海和平原办开发区可以享受扶贫优惠政策和经济技术开发区优惠政策。1992年浙江省在温州经济技术开发区旁建扶贫经济技术开发区，面积4.31km[2]，半年时间落实35个项目，投资突破3.5亿元。1991 年广东在清远市建扶贫经济开发试验区，面积9.6km[2]，从山区招工人， 部分税收和股息返回山区用于扶贫。这两个成功经验都在全省推广。
4.4 “民工潮”
“民工潮”有不少来自贫困山区。“民工潮”的形成受经济规律支配，规模大，持续时间长，影响范围深。在出外打工期间，可以减轻山区人口压力，汇入资金。形成回流后，将发达地区的技术、资金、信息带回贫困地区，促进贫困地区乡镇企业和商品生产的发展。“民工潮”是建立在互惠原则上发达地区对贫困地区最有力的支援。
易地安置，易地办开发区，“民工潮”本质上是贫困地区的劳动力以至整个人口向发达地区和比较发达地区转移，与那里的资金、技术、资源结合，形成新的生产力。
5 发达地区繁荣是贫困地区的“福音”
回顾改革开放后涌现的多样化扶贫渠道，归纳到一点：发达地区的繁荣是贫困地区的“福音”。将发达地区的繁荣与贫困地区落后对立起来是没有必要的。
改革开放以来出现的四个主要扶贫形式都是两类地区间劳动力、资源、资金、技术、信息等生产要素的重新组合。贫困地区在一般情况下提供劳动力和资源要素，在个别情况下提供劳动力要素。发达地区在一般情况下提供资金、技术和信息要素，在个别情况下还提供资源要素。在贫困地区可能提供的要素不变和变化不大的前提下，发达地区能提供的要素越多，重新组合的可能性和规模就越大。发达地区能提供的要素与社会经济繁荣成正比，社会经济繁荣，重新组合的速度越快。
强调发达地区对贫困地区的支援不是忽视贫困地区的积极因素，而是通过生产要素重新组合调动贫困地区的积极因素。首先，贫困地区的情况多样。有些地区位于大城市周边和交通干线附近，有明显的区位优势。有些地区历史上有经商发展商品生产传统，如甘肃的临夏、宁夏的同心。有些地区有丰富的自然资源。这些优势都应充分发掘。第二，贫困地区的劳动力要素要提高质量，控制数量，人口的计划生育工作要加强，以泾源县为例，从1983年提出易地安置以来，共迁出2.3万人。 同一时期，全县人口由7.9万人增加到10万人，净增2.1万人，平均年增2.45%。如果迁的没有增的快，易地安置也无法取得圆满结果。
（来稿日期：1995-10-11）
注释：
〔1〕严瑞珍，王沅，《中国贫困山区发展的道路》，4～6页， 中国人民大学出版社，1992年12月。
〔2〕麦天枢、黎戈宁，《一方水土难养一方人》， 《中国青年报》，1987年10月13日。
〔3〕周性和等，《中国西南部石灰岩山区资源开发研究》，45 页，四川科学技术出版社，1990年。
〔4〕世界银行对中国经济考察研究丛书，《中国90 年代的扶贫战略》118页，高鸿宾译，中国财政出版社，1993年5月。
〔5〕屈翠辉、朱文郁、王五一，《自然环境与地方病的关系》，载《黄土高原地区自然环境及其演变》，187～200页， 科学出版社，1991年7月。
〔6〕全国残疾人抽样调查办公室， 《全国残疾人抽样调查工作手册》，176页，1986年。
〔7〕《中国90年代的扶贫战略》，97、105页。
〔8〕《中国90年代的扶贫战略》，97、105页。
〔9〕《中国90年代的扶贫战略》，108～109页。 个别金额取援助期的平均值。
〔10〕严瑞珍、王沅，《中国贫困山区发展的道路》，225页， 中国人民大学出版社，1992年12月。
〔11〕《中国贫困山区发展道路》，228页。
〔12〕《中国90年代的扶贫战略》，71页。