浅谈国际组织中的自愿出资制度
——以联合国为例
◆ 陈绮新
摘要： 自愿捐款是国际组织资金的一大补充来源，但由于其资金来源的特殊性，该制度对国际组织所带来的影响值得反思。本文将以自愿出资制度为背景，分析将自愿出资作为国际组织的主要融资方式可能带来的问题，并强调“捐款目的”原则，为未来国际组织应该如何对待、处理自愿捐款提出建议。
关键词： 自愿出资；融资；国际组织；国际法
目前国际组织的资金缺口由于各成员国拖欠缴纳的会费而不断增长。2018年7月，秘书长安东尼奥曾警示联合国的工作人员——联合国目前正面临由于成员国经常性地拖延其分摊会费的缴纳而造成的多年来最糟糕的资金短缺问题[1]。
与此同时，自愿出资制度凭借其强大的融资能力，成为了联合国系统内的一大融资方式。但是，自愿出资存在着资金来源不可靠、不可预测、捐助者的意愿可能引起国际组织的权力危机等一系列问题。如何处理自愿出资所带来的一系列问题，变得至关紧要。
一、自愿出资制度概述
（一）自愿出资。根据《联合国财务条例和细则》第三条的规定，联合国的收入可分为三类：方案内预算——分摊的会费; 维持和平行动预算——摊款; 自愿捐助、赠与和捐输。与分摊会费和摊款制度相反，自愿捐助、赠与和捐输（voluntary contribution, gifts and donations）制度不涉及预先评估。它是缺乏法律拘束力的、数额最不确定的一种经济来源。它允许成员国、非成员国或私营部门、非政府组织和个人按照自己的意愿，选择任何国际组织内的任何项目提供任何金额的捐助。通常而言，这些组织或项目是对他们最有利的、最有价值的。
在2015年，自愿出资已经承担了联合国系统内85%的收入来源[2]，联合国的资金和方案几乎完全依靠自愿出资，联合国系统的一些特殊的国际组织的资金来源也几乎完全依靠自愿资助，其比例超过其所有资金来源的90%，例如完全有自愿捐助提供资金支持的联合国救灾协调处[3]。
（二）自愿出资的分类。自愿出资按照其特征可以有两种分类方式：
飞机上搭载的GPS接收机采用武汉苍穹电子仪器有限公司生产的P8接收机，它可以同时跟踪观测BDS、GPS、GLONASS卫星信号。无人机航摄飞行时，机载GPS接收机采样间隔0.2 s，并在测区内架设了一个地面基准站。GPS接收机与地面基准站实现同步观测，采用事后解算的方法获取高精度机载POS坐标数据。
第一种分类方式是按照出资是否附带特殊条件，可以将自愿出资分为普通出资与特定出资。
另外，需要提请读者注意的是，“自愿出资”（voluntary funding）、“自愿捐助”（voluntary contribution）、“赠与”（gift）和“捐输”（donation）这些术语所指向的其范围有所不同。一般来说，“自愿捐助”仅指来自成员国的、在分摊会费之外的捐助[6]，而 “礼物和捐输”常被视为来自于非成员国的捐助。联合检查组的一份报告[7]使用了“voluntary funding”一词，根据其上下文意思，“voluntary funding”涵盖了自愿捐助、赠与和捐输三个词的使用范围。该报告的官方中文译本将该词翻译为“自愿出资”，因此作者在本文中会将《联合国条例和细则》中第三类收入方式“（3）自愿捐款，馈赠和捐赠”统称为“自愿出资”。这意味着本文中讨论的自愿资金或自愿出资将包含来自成员国以及非成员国的捐款。
其中得到联合检查组的推荐的一种方法是“自愿指示性会费分摊比额表”（“VISC”）方式[[]]。这是2002年联合国环境规划署理事会通过的一种融资方式，在这一制度下，环境规划署向各国提供捐款指引，由各国自愿决定是否愿意依照该指导表进行捐款。根据环境署自己的报告，VISC的推行扩大了捐助者基础，增加了组织的收入，并且大大提高了自愿资助的可预测性。第二种方法是难民专员办事处采用的“更广泛的供资框架”，这也是通过使用建议比例来指导自愿出资，其年度预算的30%是按国家平均缴款和联合国评估参考加权进行制定的捐款指引。
（三）自愿出资制度的优势。自愿出资带来的资金对于国际组织的作用不言而喻。除了帮助国际组织解决资金短缺、支持项目的运作这一作用外，还存在着其他优势。
同期，河北某抽水蓄能电站所在流域也遭遇持续强降雨，流域所有站点降雨量均达到大暴雨级，超过20年一遇洪水标准。暴雨过后，电站上、下水库库区水质异常混浊，对机组主轴密封系统、主进水球阀工作密封、辅机水泵轴封、主辅机的冷却系统等造成严重危害，影响了电站机组正常运行，机组抽水运行过程，出现多台机组的主轴密封增压泵轴封甩水等设备缺陷。电站不得已只能向电网申请机组停运，以躲过混浊的洪水，待水位下降，泥沙沉淀之后再恢复机组运行。经过河道清理、管网清污、损坏部件更换，历时2周后，电站机组才投入正常运行[2]。
这两种资金的不同之处在于，捐助者的捐款是否要求特定用途或条件。例如，特定出资的捐助者将该笔捐款指定给一个特定的项目；或捐助者会在捐款时要求国际组织做出某种改革，并且只有在其要求得到满足后才会出资捐助。通常而言，捐助者会偏向于特定出资，在2015年，特定出资已经达到了自愿出资总额的64%[4]。但是这种偏向性往往也限制了国际组织的发展——捐助者的偏向与组织目前的重点发展项目可能背道而驰，这将造成项目间投入精力的取舍以及已投入资源的浪费。
虽然除了联合国儿童基金会和世界卫生组织等一些特殊组织，非成员国的捐款仍然是国际组织资金来源中很小的一部分（目前约为2%）。但是，据数据显示，来自非成员国的资金正处于不断上升的趋势[5]。
首先，自愿资金可以迫使各个国际组织提高其运作效率及项目质量[8]。自愿资金不是强制性的，捐赠者有绝对的权力选择他们愿意资助的项目或组织。为了确保资金用于预期目的并得到高效利用，捐助者会对各组织和方案进行评估，做出性价比最高的、最有利于自身利益的选择。在这样的市场竞争环境下，为了获得足额的捐赠，国际组织会反省自身的运作制度并进行改进，从而提高运作效率和项目质量，以达到提高自身整体竞争力，获得捐助的目的。
激励机制是通过特定的方法与管理体系，将员工对其组织和工作的承诺最大化的过程。是管理者用来满足和限制员工各种需求所采用激励的理论和方法。通过改变员工的心理状态，进而使员工为实现组织预期的目标付出努力。激励措施一般分为以下几类：第一，根据不同的内容，将其分为精神激励和物质激励。第二，根据不同的性质，将其分为正向激励和负向激励。第三，根据不同的激励方式，将其分为内部和外部两种激励机制。
除了超级大国外，其他小国也能通过这一制度自由地投资对本国利益更相关的国际组织。譬如巴拿马和利比里亚，由于拥有世界上最大的商船队，他们向国际海事组织提供大量资金，争取到了决策国的席位。通过这种方式，他们可以更好地利用节省下来的资金。在这个层面上讲，自愿资金似乎给成员国提供了一个自由的参与国际事务的空间。
二、自愿出资对联合国系统可能带来的问题
在作者看来，自愿出资的资金是否具有可靠性和可预测性是质疑自愿资金正当性的最重要也是最站得住脚的原因。幸运的是，一些组织正试图解决这些问题，也创造了一个效果可观的制度，概括来讲，这一制度可被称为“指引出资”。
(3)节约用电，加强电能消耗管理。采用智能“声控”或“光控”照明装置坚决杜绝长明灯，车间及生活区做到“人离灯闭”，从而达到节电目的。
然而，正如前文所说，自愿出资可以分为普通出资和特定出资。特定出资作为一种指定条件、指定用途的资助方式，对捐助款项的使用存在很多限制。受资助的国际组织往往无法自由利用这些资金，将其运用到最需要的地方——原先计划实施的项目或者由于资金链断裂而被迫暂停的项目仍旧无法开展，而只能依据资助者的意愿，重新开展实施一个项目。在很大程度上，这会造成一种浪费。而特定出资在2015年已占据自愿出资总额的64%，在这种情况下，自愿出资可能会由于其捐助者的意愿而影响或操控联合国系统，从而危及到联合国系统的决策权力。
同时，由于通常而言只有成员国可以成为相关国际组织事务的参与者，而自愿资助允许私人主体参与到国际组织的事务中，也可能会引起新的权力危机[9]。据报道，在国际海事组织中，有17个国家将其投票权转让给私营部门经营的船旗登记处；在组织会议上，几乎三分之一的国家被该国的私营部门利益所代表[10]。在万国邮政联盟中，根据其宪章第七条的规定，每个国家都需要制定一个由政府或非政府实体担任的运营商（designed operator），以履行组织的相关任务，许多国家会将该运营权授予给本国的邮政企业，它们将直接影响万国邮联的权力机构和管理机构。在这种情况下，私人主体成为了管理者，这一受监管的机构成为了“监管机构”的情况，不仅可能会导致国际组织被私人利益所“协迫”，更有可能使原先的监管机制形如虚设。
（二）联合国成员责任的削弱。自愿出资制度的运作还可能变相减轻成员国缴纳联合国会费的责任。由于自愿出资制度补充了联合国系统的资金缺口，使得联合国系统的资金问题不那么严重。此时，联合国系统内的融资方式似乎向自愿型转变，从而使得原本缴纳会费的义务变得不那么强制，最终导致成员国更加不愿意履行其缴纳会费的责任。
在这种情况下，一个恶性循环开始形成，分摊会费部分收入的资金更少，联合国可能会被迫更严重地依赖于自愿出资制度——一个原本承担着补充作用、资金来源极度不稳定的融资方式。
其次，自愿资金赋予成员国自由参与国际事务的权利。此前，联合国的预算或方案是通过联合国大会的多数票来通过，因此那些不同意某个方案的成员国（如维和行动）也只能服从多数，通过缴纳分摊会费的方式来资助该项目。除了退出该组织外，它们也只能被迫地支持一个可能有损它们国家利益的项目。但是，随着自愿出资的发展，成员国可以选择对它们最有利的项目来资助。在某种程度上，这是对成员国的意愿和决策自由的尊重，同时提高成员国为国际组织提供资金的热情。
三、自愿出资制度在国际组织中的发展方向
（一）维护自愿出资的稳定性：指引出资
（一）联合国的权力危机。每个国际组织都有其主要的宗旨，国际组织的各项原则、制度和行动都应该且必须致力于实现该宗旨。因此一个制度是否会妨碍一个国际组织宗旨的实现，是进行制度之正当性审查的一个重要标准。联合国与其他国际组织不同，它并非一个侧重于某一方面国际问题的国际组织，它更具有政治性，拥有着经济制裁、军事制裁等强大的权力，可以在政治、经济发展等方面对成员国产生强大的影响。因此，其权力是否受到“胁迫”，显得更为重要。
指导出资是指需要融资的国际组织根据一系列的标准制定捐款指引，对不同国家提出不同金额的需求，但最终由各国自愿决定是否愿意依照该指引表进行捐款。
第二种分类方式按照主体划分，可以将自愿出资分为来自于成员国的出资与来自于非成员国（私营部门、非政府组织、个人以及非成员国）的出资。
由此可见，“指引出资”这一模式虽仍不成熟，但在实践中还是产生了可观的效果。相信随着这方面研究的深入，自愿资金的可靠性和可预测性问题也能得到解决。
（二）恪守“捐款目的”原则
虽然自愿出资制度似乎存在非常大的自由性，但实际上联合国对这一制度也作出了相关规定。在1950年，联合国第五委员会通过了《联合国财政条例》的决议，这是联合国相关文件中第一次出现了有关自愿捐助的正式规定。该文件其中第七条第二款规定：“秘书长得接受现金或非现金之自愿捐款，但捐款之目的须与本组织之政策、宗旨及工作符合。”同时，目前《联合国财务条例和细则》确认了自愿出资作为联合国融资的一种形式，但规定了接受自愿出资的条件 ——“捐款的目的与本组织的政策、目标和活动一致”。另外，根据该文件细则第103条第4项的规定，那些未经大会核准的捐款需要联合国管理事务副秘书长的批准；而如果该捐款直接或间接涉及额外的财政条件，联合国还要求该资助的接受必须征得联合国大会的同意。
上述规定直接指向了带有许多限制条件的特定出资——特定出资可能带有附加条件、或者支持由捐助者主导的新项目。如果严格遵守这一规定，或者将其广泛应用到其他国际组织中去，可能会影响联合国的实际收入，甚至导致其收入大幅减少。但是如果一个国际组织，为了解救自身的财政危机可以不顾组织的宗旨，去接受带有严苛条件、会给本组织带来伤害的资金，此时这一国际组织也将由于违反其实质目的而不复存在了。由此可见，恪守“捐款目的”原则是保持国际组织原则和独立性最根本的方法。只有国际组织认真遵守该原则，接受自愿出资可能带来的权力危机才可能得以缓解。
研制的柴油氧化安定性评定仪采用的基本原理是：将油品样品分别注入参比和检测双通道检测池，油样注满后采用热电制冷方式对参比池和检测池同时制冷，试验过程中实时监测参比池和检测池中的油样温度，在上位机同步绘制“温度-电容”曲线，并记录低温指标数据。
四、结语
自愿出资制度的适用可能会影响联合国的独立性、自主性，但实际上这些影响并非是自愿出资带来的，国际组织面临的是更根本的霸权主义与强权政治的问题。
笔者认为，自愿出资问题是否会对联合国产生不当的影响，最重要的也是最根本的是在其执行环节——在“捐款目的”方面，联合国官员是否能够做到认真贯彻“捐助目的”原则，各个国际组织是否能够平衡捐款目的原则和资金收入这两方面的问题。如果联合国允许通过自愿出资的方式来资助联合国的项目和计划，则应该制定配套的政策和具体的操作规则来处理可能出现的问题，来守护国际组织的宗旨这一底线。
同时，需要强调的是，联合国及其所有成员国应该时刻谨记分摊会费的缴纳是会员国的法定义务。国际组织不能依赖于自愿出资带来的资金补充，而应该严肃进行催缴，适时采取联合国宪章第十九条赋予的投票制裁权，以最终维护国际组织的尊严。
易非突然觉得一阵难过，为自己的弟弟要娶这么一个女孩而感到难过，庸俗、浅薄、贪婪、自私自利……从本质上来说，李倩倩是配不上向南的，可是，她现在怀孕了，易非突然感到非常内疚，自己为什么没想到这一层呢？当妈在实施这个陷阱般的计划时，自己怎么没想到过要阻止她呢？马上觉得自己是眼睁睁看着妈挖了个大坑，把向南的后半辈子埋了。
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11月，时至立冬，天气渐凉。对于饱受花粉过敏折磨的患者来说，这无疑是个好时节，因为杂草类花粉随着花期已过而消失殆尽，花粉症患者终于不再有频繁地打喷嚏、流涕、内耳刺痒等症状，也可以摆脱厚厚的口罩，轻装出行。
参考文献
[1]Guterres．United Nations running out of cash [EB/OL]．https：//www．vanguardngr．com/2018/07/united-nations-running-out-of-cash-guterres/,2018-07-27．
[2]Joint Inspection Unit．Review of Donor Reporting Requirements Across the United Nations System[R]．Geneva：United Nations, 2017：3．
[3]联合检查组．联合国人道主义行动的经费筹措[R]．维也纳：联合国 , 2012：3．
[4]Joint Inspection Unit．Review of Donor Reporting Requirements Across the United Nations System[R]．Geneva：United Nations, 2017：3．
[5]Joint Inspection Unit．Voluntary Contributions in United Nations System Organizations[R]．Geneva：United Nations, 2007：19-20．
[6]Joint Inspection Unit．Report on Trust Funds of the United Nations[R]．Geneva：United Nations, 1972：6-8．
[7]Joint Inspection Unit．Voluntary Contributions in United Nations System Organizations[R]．Geneva：United Nations, 2007：1-29．
[8]Joint Inspection Unit．Report on Trust Funds of the United Nations[R]．Geneva：United Nations, 1972：1．
[9]Bull Benedicte, Boas Morten, McNeill Desmond．Private Sector Influence in the Multilateral System：A Changing Structure of World Governance[J]．Global Governance, 2004,10(4)：481-498
[10]InfluenceMap．Corporate Capture of the IMO [EB/OL]．https：//influencemap．org/report/Corporate-capture-of-the-IMO-902bf81c05a0591c5 51f965020623fda, 2017-10．
作者简介： 陈绮新(1998-),女,广东汕头人,华东政法大学国际法学院本科生，研究方向为国际法。
标签：自愿出资论文; 融资论文; 国际组织论文; 国际法论文; 华东政法大学国际法学院论文;