基本医疗保险最低缴费年限研究，本文主要内容关键词为：年限论文,基本医疗保险论文,最低论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F842.684 文献标识码：A 文章编号：1003-0743(2010)04-0017-04
随着人口老龄化，城镇职工基本医疗保险（以下简称基本医疗保险）体系内部亦会出现参保人群结构老龄化（即系统老龄化）的现象，而退休年龄偏低、退休人员不再缴纳基本医疗保险费的政策，使得系统老龄化趋势更为明显。为了减轻系统老龄化对基本医疗保险统筹基金的支付压力，在无法提高缴费率的基础上，各统筹地区分别设立了基本医疗保险的最低缴费年限。与养老保险的最低缴费年限不同，目前并没有全国统一的最低缴费年限政策，最低缴费年限的设置亦缺乏理论基础和科学的计算方法。
1 《贝弗里奇报告》阐述的国家与个人分责原则
《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》建议的3条指导性原则中的第3条是“社会保障需要国家和个人的合作”，应该给个人参与社会保障制度建设的机会并赋予他们一定的责任。这条原则贯穿于报告的始终，是其所提建议的核心，这也成为后来各国社会保障制度建设中的一条关键性原则[1-3]。
本文正是从这一原则出发，关注国家与个人的合作。国家的责任是保障服务的提供和资金的筹集，但是国家不应扼杀对个人的激励、机会和责任，其中个人的责任就是要积极地参与劳动力市场，履行缴费义务才能够领取社会保险津贴。
2 基本医疗保险制度筹资模式反思——退休人员不缴费
社会医疗保险基金的筹集方式大致可分为现收现付式、基金积累式和混合式3种，我国基本医疗保险基金采取“统账结合”的模式。随着在职退休比的降低，退休人员不缴费的政策加重了基本医疗保险基金的压力（表1）。
由于基本医疗保险制度规定退休人员不缴费，但随着参保人群老龄化程度加深，在职退休比变小，要想维持未来基金“收支平衡”，必然要求增加统筹基金收入，比如提高基本医疗保险费率。但是目前企业的社会保险负担已经很重，企业所要缴纳相当于工资总额33.5%～34.0%的社会保险费，因此提高费率空间不大[4]。而个人账户大量结余，到2007年年底基本医疗保险基金累计结余2476.9亿元，其中个人账户结余占将近1/2，这部分沉淀的资金并没有得到很好的利用。更何况医疗保险个人账户的功能是支付经常性的、小额的医疗支出，即使年轻时不使用也不足以支付年老时的大病费用。个人账户的积累并不能解决老龄化时期的医疗费用增长问题。
有学者认为：社会医疗保险基金应当以年度平衡为追求目标，因为这些风险是相对稳定的，如果出现大量结余则表明这一制度已经出现了费率偏高或者待遇偏低的异常现象，从而应当及时调整制度，并且对目前我国基本医疗保险项目出现大量基金结余的现象持批评态度，认为不符合社会保险基金的规律与要求[5]。尽管现在基本医疗保险统筹基金和个人账户都存在大量结余，违背了现收现付模式的要求，但是按照人口老龄化趋势和医疗费用持续上涨的趋势对统筹基金进行测算，到2020～2030年间将出现收不抵支的情况[6-7]。如果从基本医疗保险基金纵向平衡的角度来看，目前“现收现付”视角下的“收大于支”只是表面现象，而未来的收不抵支才是更严重的问题，目前的基金结余不足以补偿未来系统老龄化加剧时的医疗费用支出。
3 最低缴费年限及其测算
为了应对未来人口老龄化对基本医疗保险统筹基金的支付压力，在尚未改变目前“统账结合”的筹资模式基础上，许多统筹地区也认识到了加强企业和个人责任的重要性，探索建立了基本医疗保险的最低缴费年限。最低缴费年限的设立有两个作用：一是弥补制度设计的不公平，增加筹资的公平性；二是强化个人责任，增加统筹基金的积累，为应对未来人口老龄化下的基金给付压力而增加基金的支付能力。
3.1 最低缴费年限的实施情况与研究现状
目前并没有全国统一的基本医疗保险最低缴费年限政策，各地分别制定的最低缴费年限为10～30年不等（尤其针对灵活就业人员），有些地方还规定了10～15年的实际缴费年限。满足最低年限仍未达到退休年龄的职工应继续缴纳基本医疗保险费；达到退休年龄未缴足最低年限的，须由用人单位和职工分别按照用人单位和职工个人的缴费比例一次性缴足基本医疗保险费；病退、特殊工种提前退休的缴费年限按上述规定可作相应扣减（表2）。
从表2可见，我国4个直辖市以及几乎所有省会城市都出台了各自的职工基本医疗保险最低缴费年限规定，特别是对灵活就业人员和自谋职业者参加基本医疗保险都有相应的政策规定。但是各地的累计缴费年限和实际缴费年限、连续缴费年限不相同，累计缴费年限最低的为上海（15年），最高的有30年；实际缴费年限一般规定10年或15年。各地对待视同缴费年限采取了不同的措施，有些地方承认视同缴费年限，如贵阳和南京；而有些地方不承认视同缴费年限，如长春。基本医疗保险最低缴费年限的确定，虽然可以在一定程度上增加基金积累，增强统筹基金抗风险能力，但是这些年限的设定缺乏坚实的理论依据和科学的方法。这些年限是否足以保障统筹基金安全又不至于超过参保人员及其单位的缴费能力，则需要科学的论证和定量的研究，而现有研究只是一些定性的描述。
3.2 基本医疗保险最低缴费年限模型与计算
设立最低缴费年限政策需建立在实现基金纵向平衡的基础上，在缴费年限内，同一年龄同一性别参保人群所缴医疗保险费的终值应当等于这个人群在基本医疗保险统筹基金中所获得保险金给付的终值。为此，可以首先计算出各年龄人群实现基金纵向平衡对应的缴费费率。国家软科学研究项目“退休政策对基本医疗保险基金的影响及对策研究”对此进行了研究，提出了纵向平衡费率的计算公式，并建立了部分统筹地区各年龄纵向平衡费率表。本文以此为基础，尝试建立最低缴费年限模型。
在政策执行过程中，对每一年龄采用不同费率征收医疗保险费是不符合实际的。因此，需要从纵向平衡费率表中找到一个能实现基金平衡的、适用于各年龄参保人的均衡费率P*，进而查纵向平衡费率表得出最低缴费年限。因为现行政策规定男女参保人员的法定退休年龄不同（男60岁，女50岁），为此分别建立
按照以上计算模型，我们计算了部分统筹地区的最低缴费年限，并与现行政策进行了对比（表3）。
可以发现，无论男女，这些地区现行政策规定的最低缴费年限都低于测算得到的结果。另外需要指出的是，建立在此最低缴费年限基础上的均衡费率普遍高于现在实际缴费费率。从一个侧面反映了目前的最低缴费年限和缴费费率不足以应对未来的系统老龄化趋势给医疗保险基金带来的压力。
4 最低缴费年限与退休政策改革
4.1 改革退休年龄政策
随着人均寿命的延长，对提高退休年龄的必要性已经形成共识，更多的讨论是关于策略与步骤等操作层面的问题。《中国社会保障改革与发展战略(2008)》提出了“要尽快开始延长退休年龄，在规范现有退休年龄的基础上，以2040年实现男女同龄65岁退休为基本目标，进行倒逼式的制度安排，女先男后，小步渐进，逐步延长劳动者的退休年龄”。但是劳工群体对这项社会政策的改革持不同的意愿以及在我国特殊国情下对失业率上升的担心，都增加了这一改革的阻力。
在目前退休政策尚未改革的时候，我们可以依据《贝弗里奇报告》的思想（享受养老金的最低年龄），设立一个不再缴纳基本医疗保险费的年龄，这个年龄是依据参保人员的已缴费年限而定的，必须达到最低缴费年限才可以不再缴费就能享受全额医疗保险待遇。因此，这个停止缴费的最低的年龄可以高于退休年龄。这一政策的实施需要考虑两个重要问题：(1)达到法定退休年龄但未缴足最低缴费年限，之后的费用由谁承担，个人、企业和国家如何分责；(2)对基本医疗保险制度实施前的工龄是否承认，如果承认，那么那部分的历史债务由谁承担？
4.2 国家与个人正确分责
在法定退休年龄政策暂时不能实施的情况下，建议全国尽快出台设置基于医疗保险最低缴费年限的指导意见，即凡在退休后能够享受基本医疗保险待遇者，其累计缴费（包括视同缴费）必须达到一定的年限。当然，累计缴费年限不能达到最低年限的原因是复杂的，重要的是区分不同的情况，明确国家与个人的责任，回答上述两个问题。
首先是未达到最低缴费年限的退休人员继续缴纳基本医疗保险费用，这体现的是个人和企业的责任，有助于减轻在职职工负担，降低代际矛盾，促进参保群体之间的公平。如果能够建立一个退休人员医疗保险筹措机制，例如实现基本医疗保险终身缴费制，不但有助于提高医保基金的支付能力，也有助于提高退休人员享受基本医疗保险待遇的水平。这种机制可以由多种渠道实现。对于个人来说，可以由退休人员从养老金中提取一定比率作为医疗保险费，或者采用社会平均工资作为基数来征收；对于企业来说，秦皇岛的做法是原单位继续为退休人员按照一定比例缴费，如果原单位无力承担缴费责任，由财政负责10年。当然，对于企业是否有义务继续为退休人员缴纳社会保险费用还有待探讨。
其次是基本医疗保险的历史债务问题，这和养老保险的历史债务问题一样值得关注。从内容上来说，包括提前退休者的医疗保险成本、下岗职工的基本医疗保险成本，以及所有视同缴费年限内并未实际缴费的历史债务，政府对这些历史债务负主要责任。历史债务在数量上的分责是建立在对历史债务的估算基础上的，目前基本医疗保险中有多少历史债务还是一个研究的空白。
《贝弗里奇报告》中“国家与公民分责”的思想提示我们反思我国社会保障领域的责任问题，基本医疗保险最低缴费年限问题的研究只是其中一个很小的切面。我们与英国有着不同的历史文化传统——英国自由主义的社会传统在强调个人权利的同时，往往忽略个人的义务，所以每次政府改革都在不断强调个人责任。例如2006年英国政府白皮书中5个改革标准的第1条就是“让个人为自己的退休负起责任”[8]。而在我国的基本养老保险和基本医疗保险制度中，一直以企业和个人缴费为主，由于基本医疗保险的可调控性，国家责任相对较弱。那么，在人口老龄化的压力下讨论基本医疗保险制度的完善问题，除了要强化个人责任（如规范最低缴费年限、建立终身缴费制）之外，还要使国家意识到“国家与个人合作”中国家应该承担的责任（如历史债务问题），尤其是要懂得应当怎样承担起这些责任。
［收稿日期：2010-02-20］
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