简论有中国特色的积极就业政策，本文主要内容关键词为：中国论文,就业政策论文,特色论文,简论有论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全国再就业工作会议召开后，促进就业和再就业的政策先后出台，标志着有中国特色的积极就业政策体系已基本完善。这种判断以不同面孔出现在越来越多的文章中，成为当前理论界与实际工作领域谈论的热点。本文也就这个问题作一讨论。
一、有中国特色的积极就业政策的基本内容是什么
制定政策的出发点是为了解决现实问题，也就是说政策的意义和实质在于其目标取向。根据就业政策的目标，目前中国的就业政策大体可以分为四个方面，或者说四个子系统、四大模块，每一模块实现一个方面的特定功能。
第一，就业促进政策体系。主要包括增加就业总量、减少失业、提高就业效率方面的政策，如扩大内需、促进经济增长拉动就业的政策；调整就业结构，发展第三产业、劳动密集型产业、中小企业、个体私营经济，提高就业弹性的政策；规范企业裁员，控制失业的政策；开发人力资源，提高社会劳动生产力的政策等。
第二，就业扶持政策体系。主要包括促进弱势群体及其他政策优先群体就业方面的政策，如通过减免税费、小额贷款、创业服务促进自谋职业的政策；通过税费减免、社保补贴、岗位补贴、公共就业服务促进企业吸纳其就业的政策；开展公益性岗位安置其就业的政策等。
第三，社会保障政策体系。主要包括为无收入、低收入或特殊困难者提供必要基本生活保障及补贴的政策，如国有企业下岗职工基本生活保障政策；失业、医疗、养老、生育、工伤等社会保险政策；城市居民最低生活保障政策等。
第四，市场支持政策体系。主要包括发展劳动力市场，优化市场功能，为劳动供求双方提供高效优质服务方面的政策，如就业服务机构和信息网络建设政策；免费职业培训和职业介绍的公共就业服务政策；鼓励和发展社会就业服务机构的市场竞争政策等。
就业促进政策、就业扶持政策、社会保障政策和市场支持政策，犹如四大支柱，支撑起中国特色的积极就业政策大厦。四大体系相互补充，促进了就业政策效率与公平目标的平衡，既坚持了市场机制的改革方向，又体现了社会主义优越性。
二、为什么说就业政策体系已“基本完善”
所谓基本完善，是指经过20多年的改革和发展，从开发就业岗位到建设劳动力市场，从完善社会保障体系到扶持困难群体再就业，我国的就业政策已是门类齐全，相互配套，自成体系。这期间党中央国务院召开了三次专题会议，每次会议都针对当时就业方面最迫切需要解决的问题，在继承前次会议及实践成果的基础上，对就业政策体系中一个或几个新的重要领域作出具体政策规定，具有里程碑的性质。
第一次是1980年召开的全国劳动就业会议。这次会议的背景是政府迫切需要解决1000多万城镇新增劳动力，主要是返城知青和新成长劳动力的就业问题，增加就业岗位总量成为会议的重点。会议明确了劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的就业方针，以及发展自负盈亏的合作社、发展以知青为主的集体所有制场队和农工商联合企业、发展城镇个体经济、建立劳动服务公司等八个方面的具体政策。当时“三结合”的就业方针及发展多种经济增加就业投入的就业政策所蕴含的基本精神，一直沿袭至今，目前就业促进政策的很多原则和具体政策，都是由此发展而来的。因此可以认为，1980年的全国劳动就业会议是我国就业促进政策基本框架形成的标志。
第二次是1998年召开的国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议。此次会议背景是大量国有企业下岗失业人员工作无着落、生活无保障，直接影响国企改革的进一步推进，而且危及社会稳定，完善社会保障体系也就成为会议的重点。会议明确了建立三条社会保障线，加快劳动力市场建设，促进下岗职工再就业的有关政策。此次会议成为我国社会保障政策基本框架形成的标志。
第三次是刚刚结束的全国再就业工作会议。会议的背景是下岗失业人员已成为城镇主要困难群体和就业弱势群体，仅靠目前的社会保障体系难以解决好他们的生活问题；完全靠市场竞争就业，难以解决好他们的再就业问题。因此，扶持下岗失业人员再就业成为这次会议的重点。会议形成的对下岗失业人员自谋职业、服务型企业吸纳下岗失业人员、国企分流安置富余人员和开展公益性岗位安置下岗失业人员等方面的扶持政策，力度大，范围广，可操作性强，不仅总结了多年来各地的有效做法，而且借鉴了其它市场经济国家的成功经验，体现了我国的后发优势，实现了就业扶持政策的高标准起步，因此，此次会议成为我国就业扶持政策基本框架形成的标志。同时，会议总结了20多年来党和政府在就业促进政策、社会保障政策以及市场支持政策方面的改革成果，使这三个方面的政策更趋成熟和完善，因此，此次会议也就成为有中国特色积极就业政策形成的标志。
同时也要看到，我国的就业政策体系在有些方面还不成熟，还并非尽善尽美。比如，在就业促进政策方面，一些国有垄断行业的竞争还不充分，影响这些行业的经济效益，也影响这些行业的就业水平；在社会保障体系建设方面，虽然养老保险、医疗保险等主要险种的改革方向已经明确，但仍有许多具体环节尚待完善，农村劳动力、个体工商户、灵活就业人员参加社会保险还没有完善的政策规定；在就业扶持政策方面，虽然目前的政策点多面广，力度很大，但具体效果尚需实践检验。因此，中国特色的就业政策体系，只能说是“基本”完善，还有待通过实践进一步充实、改进和发展。
三、为什么说是“积极”的就业政策
这首先涉及到判断积极或消极的标准。所谓积极的就业政策，从内涵上讲，就是扩大就业规模，改善就业结构，增进社会福利的就业政策，绝对或相对提高社会福利水平则是其最本质的特征，因此，这里将是否有利于提高社会福利水平作为判断就业政策积极与否的基本标准。从就业政策体系的四个方面来看，就业促进政策和市场支持政策，目标在于减少总量失业和磨擦性失业，提高就业效率，对社会福利的改进是显而易见的，政策的实行结果是典型的帕累托改善。这里将具体分析就业扶持政策和社会保障政策的社会福利效应，从而判断整体就业政策体系的积极还是消极性质。
在充分竞争的市场环境下，就业扶持政策主要产生就业的替代效应，实施的结果是就业岗位在社会不同群体之间的重新分配，一部分人获得就业岗位以另一部分人失去就业岗位为代价。目前，我国面向下岗失业人员的就业领域，主要集中在传统的服务业，特别是社区服务业，这一领域的垄断已基本消除，竞争激烈。在我国政府尚无能力对所有失业人员提供有效就业扶持政策的背景下，目前以下岗失业人员为目标的就业扶持政策更有利于提高社会的福利水平。
首先，从我国经济体制改革的大背景来看，对下岗失业人员的扶持不仅是因为他们比农民及城镇其他失业人员更困难、更需要扶持，更重要的是其就业与深化经济体制改革密切相关。国有企业改革是中国经济体制改革的中心环节，而国有企业改革的一个重要方面就是富余人员的分流安置问题，这也是国企改革的难点。因此，促进下岗失业人员再就业，是与进一步推进经济体制改革，促进经济发展联系在一起的。坚持改革开放，是20多年来中国经济持续快速健康发展的根本经验，就业扶持政策通过服务于经济改革促进经济发展，对社会福利的改善是显而易见的。
其次，更为重要的是，政府在着力于解决国企下岗失业人员再就业问题的同时，并没有以牺牲其他群体的就业为代价，而是保留了20多年来围绕建立市场导向就业机制的改革成果，如对城镇的其他失业人员，其中的一部分直接纳入政策扶持范围，享受与国有企业下岗职工相同的优惠待遇；对农村劳动力，明确了要开发就业岗位促进其就业和向非农产业转移，对其中进入城镇的部分劳动者要公平对待，取消歧视性限制，从而保持了政策的连续性，减少了就业扶持政策对其他群体福利的损害。可见，由于有了加快和深化改革的背景，我国的就业扶持政策无疑是有利于增加社会福利水平的，是一种积极的就业政策的一部分。
社会保障政策是就业政策的重要方面，是就业促进政策的重要补充。在理论和操作层面，社会保障政策通常是判断一个市场化国家就业政策积极还是消极的重要依据。一些西方国家社会保障水平过高，影响失业者求职的积极性，导致失业率居高不下，对社会福利产生较大损害，这种社会保障政策多被评价为消极的就业政策。我国的社会保障政策，则具有增加社会福利的性质。
首先，从国有企业下岗职工的保障政策来看，目前实行的是基本生活保障、失业保险和城镇居民最低生活保障三条社会保障线。三条线水平依次递减，基本生活保障向失业保险并轨。社会保障政策设计和改革方向是简化保障方式，降低保障水平，扩大保障范围，增强下岗失业人员求职的积极性和主动性，有利于维护社会公平和促进再就业。
其次，对于整体的社会保障体系而言，则明确要扩大低保范围，做到应保尽保，还要积极推进医疗、养老保险制度改革。这些都有利于维护社会公平，改进社会福利。
第三，从社会保障体系的投入来讲，主要是通过调整财政支出结构，相对减少政府在生产性领域和竞争性行业的直接投资，增加对就业和社会保障的投入。政府投资方向的改变，可以减少政府投资的挤出效应，刺激民间投资，也能增进政府财政资金的使用效率，提高财政投入的福利水平。因此，从整体上看，我国的社会保障体系，作为就业政策体系的一部分，是有利于改善社会福利水平的，是积极的。
总而言之，从就业体系的四个子系统来看，有中国特色的就业政策体系，有利于增加社会福利，符合积极就业政策的基本标准，反映了中国经济体制的改革方向，是积极的就业政策体系。
四、为什么说是“中国特色”的就业政策
我国经济体制的改革方向，是建立和完善有中国特色的社会主义市场经济体制。与之相适应，目前积极的就业政策体系，也集中体现了有中国特色的市场经济体制要求，充分适应了体制改革、市场导向、二元经济结构转型等基本国情，蕴含着丰富的“中国特色”，成为有中国特色社会主义市场经济体制的重要组成部分。
1.适应了体制改革的要求。从传统的计划经济体制向有中国特色的社会主义市场经济体制转变，依然是中国经济体制改革和发展的显著特点。主要的表现是国有企业改革依然是经济体制改革的中心环节，改革的主要任务依然是解决计划经济体制遗留的管理、分配、人员安置等问题。围绕建立符合市场经济要求的现代企业制度，目前的就业扶持政策体系以下岗失业人员为主要政策扶持对象，用于这部分人的财政投入空前加大，有利于进一步推进国企改革的进程。因此，就业体系建设也成为中国经济体制改革的重要内容。
2.适应了市场导向的要求。这次会议明确，要坚持改革的方向和市场导向的就业机制。积极的就业政策体系不仅明确了加强劳动力市场建设，完善就业服务方面的一系列规定，更重要的是在就业扶持政策方面，强调要通过市场的办法解决再就业问题，尊重企业的用人自主权和劳动者的择业自主权，没有重回到政府安置就业的计划模式。政府则通过社会保险补贴、岗位补贴、减免税费等政策，降低企业吸纳下岗失业人员的成本，通过加强职业培训提高下岗失业人员的人力资本含量，增强其市场竞争力，弥补市场的不足，更好地促进社会公平。这一特点，体现了我国建立和完善市场经济体制的要求，积极的就业政策体系也成为有中国特色的市场经济体制的重要组成部分，使有中国特色的市场经济体制更加完善。
3.适应了二元经济转型的要求。人口多，农村剩余劳动力数量宠大，向城镇转移的任务十分艰巨，是我国二元经济结构的主要特征，也是中国的一项基本国情。90年代以前，控制农村劳动力进城一直是作为缓解城镇就业压力的主要措施之一，这种政策强化了城乡二元经济结构。城市化是我国经济社会发展的必然趋势，城市化滞后已成为影响扩大内需战略，提高农民收入水平的一个突出问题。90年代以来，党和政府不断改革农村劳动力向城镇转移政策，从控制进城到允许进城，再到鼓励和合理引导进城，今年年初又明确对农村劳动力进城要公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务，这次会议再次强调了这一要求，适应了农村劳动力转移、农村城市化的需要，有利于缓解城乡二元经济结构的矛盾。
4.突出了党政责任的特点。坚持党的领导，强化政府责任则是中国解决重点难点问题的成功经验。这次会议明确的一项重要政策，就是落实目标责任，加强党和政府对就业和再就业工作的领导，实行一把手负责制，将控制失业率和增加就业岗位作为宏观调控的重要指标，将净增就业岗位、落实再就业政策、强化再就业服务、加大再就业资金投入和解决困难群体就业作为具体工作目标，将工作成绩纳入各地党委政府的主要考核范围。这些政策要求，可以有效地解决西方市场化国家政府工作效率低下，高投入低产出的问题，体现了我国党和政府集中力量办大事的特点，体现了“三个代表”的要求。
可见，目前已基本完善的积极就业政策体系，不是简单照搬西方市场经济国家的就业政策，而是在借鉴的基础上，开创了一条符合社会主义市场经济特点的中国之路，成为有中国特色社会主义市场经济体制的重要组成部分。