发展党内民主的风险防范问题浅析，本文主要内容关键词为：风险防范论文,党内民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D26 ［文献标识码］A ［文章编号］1002－3909(2012)01－0032－04
党内民主是党的生命。发展党内民主不仅会增强党的团结统一，增强党的生机活力，而且必将带动人民民主发展。但是，受时代条件、社会条件和国内外政治思潮影响，当前我们党在推进党内民主建设的进程中，可能会发生某些风险。因此，应加强对党内民主建设中的风险防范研究，增强发展党内民主的风险意识，正确认识党内民主发展道路上的风险和困难，积极探索党内民主的发展原则、发展路径、发展策略重点等，从而降低或化解因发展党内民主可能带来的风险，促进党内民主的健康发展。本文拟从以下几个方面展开内容分析：
一、发展党内民主防范风险应遵循的基本原则
发展党内民主，防范民主风险，首先应把握党内民主发展所必须遵循的内在原则。
(一)发展党内民主必须坚持和加强党的领导。中国共产党的执政地位是历史的选择、人民的选择。党的十七届四中全会指出：“实践证明，没有中国共产党就没有新中国，就没有中国特色社会主义。办好中国的事情，关键在党。”这是中国共产党的性质、地位以及我们超大规模的社会状况和后发现代化的历史处境决定的。因此，我们党发展党内民主的根本目的就是要更好地坚持和改善党的领导，巩固党的执政地位，而绝不是要削弱党的领导，更不是放弃党的领导。所以，在党内民主发展问题上，必须以坚持党的领导为前提。否则，就会脱离正确的政治方向，违背党内民主发展的初衷。
(二)发展党内民主必须维护和增进党内团结。在政治组织内部发展民主首要的是保证组织的组织力和凝聚力，使组织成为一个稳固的有机整体。成熟的有着较强生命力的政党的一个标志就是能够做到内部团结，有着较强内聚力。所以，我们党发展党内民主必须要起到维护和增进党内团结的作用。应该说，发展党内民主有利于增强党内团结，但如果发展民主的力度、速度、路径、内容、方式不当，也可能扩大党内分歧，放大党内矛盾，从而影响党内团结，甚至会搞垮党。我们必须避免这种风险的发生。
(三)发展党内民主必须促进党内稳定进而维护政治稳定。民主具有不确定性，发展社会民主可能带来社会的某些不稳定；同样发展党内民主也会在党内引起一些震荡。当然，民主和稳定两者之间也可能产生良性互动，民主的发展最终将有利于政治稳定。但民主化是一个长期的复杂的过程，这一过程常常会伴随着政治的不稳定。从20世纪后期世界范围内的民主化运动和亚洲一些国家和地区的经验教训看，民主的转型并不自然带来政治稳定，许多国家的民主转型导致政治动荡、社会冲突和经济滑坡。这既与这些国家执政党处理社会问题如社会冲突、贫困、社会经济不平等、低经济增长率等的能力有关，更与这些国家政党民主发展的方式、路径、内容选择有关。因此，我们党在世情、国情、党情发生深刻变化，党面临长期、复杂、严峻的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验的新形势下，推进党内民主，就必须要慎重考虑党内民主的风险防范问题，以减少民主化带来的震动和不稳定。
(四)发展党内民主必须积极稳妥推进，其推进的力度、速度、规模应与经济社会发展和人民素质、觉悟程度相适应。发展党内民主，可能会带来某些风险，这既有因党内民主发展过缓，而失去对人民民主发展控制和引导的主动权的风险，又有因党内民主发展过快，造成骤然、无序的大规模政治参与，从而引发社会危机与失控的风险；也有发展党内民主的某些环节、某些内容可能会带来的消极后果风险，如思想混乱风险、党员参与无序性风险、党组织的凝聚力和战斗力削弱风险、派别活动风险、民主决策的非科学性风险、中央政治权威乃至党的领导权威降低的风险、党管干部原则因民主选举而失控风险等；以及党内民主发展路径、推进重点、实施策略失当引发的风险等等。这些风险既有一般政治组织发展民主都会遇到的一般性风险，也有缘于我国我党自身特点而遇到的特殊性风险。因此，发展党内民主必须积极稳妥推进，其推进的力度、速度、规模应与经济社会发展和人民素质、觉悟程度相适应。
二、党内民主风险防范应有理念支撑
推进党内民主，防范民主风险，必须要有一个稳定的内在支撑，就是要以培育党员正确的民主理念为支撑。所谓民主理念是指在实行民主时党员所普遍具有的思维取向和习惯，它既包含民主风险意识，又包含风险可控意识，更包含正确的民主观念和理性的民主预期。民主风险意识，是指全党上下应清醒认识到，党内民主如果发展失当，就会引发风险，削弱党的执政基础和执政能力，进而引发党的执政风险甚至危机。民主风险可控意识，就是指全党同志特别是领导同志应认识到民主风险又是可认识、可预测的，可防范的。树立正确的党内民主理念，一方面有助于我们正确把握党内民主的发展方向，另一方面也有助于我们正确认识和处理党内民主进程中出现的一系列问题。
在实践中，培育党员正确的民主理念，一是通过教育和灌输来培养。理念的形成既是个自发的过程，又是个自为的过程。这就是说，一方面通过发展经济和文化，改革和创新民主制度等使党员的民主理念得到自发的发展，一方面通过教育和灌输使党员的民主理念得到人为地增强。我们党历来重视教育和灌输的作用。加强教育和灌输，就是既要通过新闻媒体的大力宣传，营造一个良好的民主氛围，不仅使党员认识到自己的发展与党的事业是一致的，唤醒基层党员对法律和党章赋予自己权利的尊重与关注；还要通过舆论积极鼓励党员就利益诉求、利益表达方面在原则和纪律许可的框架内运用一切可能的民主手段、民主途径解决问题；更要注重积极组织党员参与多种类型的党内民主生活的锻炼，使党员在实际锻炼中增长感性的和理性的知识，增强发展民主的主动性和自觉性。二是通过发展先进民主文化来培育。因为，只有当党内民主的原则与要求内化为全体党员的意识、观念、准则、信仰和价值取向等，并转化为一种心理、情感和习惯，形成一种民主的政治生活方式的文化时，党内民主才会具有真实内涵和长久保证。也就是努力把党内民主的制度形式内化为全体党员自觉的党内民主生活习惯，形成特有的党内民主文化。发展党内民主文化还要注重外部民主文化的建设与发展，要通过党内民主文化和外部民主文化两者之间的互动，推动党内民主文化的形成和党内民主的发展。
三、党内民主风险防范应有路径支撑
路径选择实质上决定着党内民主前进的方向和进度，最终会决定民主的成败。中国共产党发展党内民主的路径选择，必须与党在国家政治生活中的地位和作用相契合，必须与民主发展的历史逻辑相符合，必须与当代中国的政治体制、与国家层面的民主和社会民主相联系。在民主发展路径问题上，现实中已出现人民民主对党内民主、基层民主对上层民主“倒逼”之势。如果我们党不能有效应对这一态势，就会要么因被动发展民主，而失去对民主发展控制和引导的主动权；要么因漠视基层民主发展和人民民主诉求，而削弱党的执政基础和执政能力，进而引发基层执政危机。近段时间来出现的一些网络事件和基层群体事件就印证了这一点。因此，笔者认为，中国共产党发展党内民主应采用上下结合的发展路径，即由上而下与由下而上相结合，且重点应逐渐从重视基层民主转向重视中上层民主。也就是说，发展党内民主，既要重视逐步推进和扩大党内基层民主实践，更要根据中国共产党作为“权威主导性”政党的特点，充分发挥中央民主改革的示范效应与总结推动作用。在实践中，对于党内民主改革，既不能用自上而下的推动来否定自下而上的改革实践，也不能用自下而上的提升来否定自上而下的示范和推广，其成功的关键在于把握二者结合的时机和力度。要通过及时总结基层民主实践中成功的经验和做法，制定规范性的民主机制和实行有序的民主参与，使民主的关键程序、内容和推进顺序在上层精英内部得以认同，然后由上而下，由里向外逐步推进到基层。这既避免了大规模的政治参与引发社会危机与失控，又避免了大众多元化民主对执政党的强力冲击，从而有利于民主的循序渐进，由浅入深，实现民主发展与社会稳定的双重目标。
四、党内民主风险防范应有策略支撑
任何事物的顺利发展，都必须要有明确的发展策略。推进党内民主健康有序发展，防范风险的发生，也应设定适当的发展策略。在发展策略中核心的内容是合理界定现阶段党内民主推进的重点。
(一)实现最高领导集体产生的规范化机制化，避免权力转移风险。政治体制的民主化要解决的一个根本问题就是实现政权代际间规范交替，最高权力平稳转移。从我们的政治现实来看，高层领导能实现平稳过渡，昭示中国政局的稳定和政策的连续，可给国人和世界以长久的信心。它实际上关系着我们党的长治久安，可以说是我们党的百年大计。改革开放后，我们党已经有了两次成功的最高权力的平稳交替。只有从中国历史纵深的视野，才能真正认识这一事件的重大意义。建立这一机制，一方面要进一步强化废除终身制的制度保证。《中国共产党章程》规定了党的中央委员会和县级以上的地方委员会每届任期5年，但对连选连任没有作出限制性规定，也没有对党的各级领导人的最高任职年限和任职年龄作限制性的规定。但由于我们党已经建立了正常的干部离退休制度，在2006年出台了《党政领导干部职务任期暂行规定》，因而实质上在省部级干部(含)以下已经废除了党的职务终身制。但我们仍未就中央层面的领导人的任期限制和任职年龄有一个明确的规定，虽然在实践中形成了某些惯例或不成文的约定，如“年满六十八周岁就不再进入政治局”，但因没有制度化的约束和保证，仍存在一定变数。要强化废除领导职务终身制的制度保证，从干部制度上为党和国家的长治久安提供保障，就要对中央层面的领导任期期限或年龄界限加以明确，这两个方面只在一个方面加以限制即可，按照我们党的实际情况，对中央层面的领导人的年龄界限加以限制可能更好。另一方面要规范接班人的选拔条件和程序，保证最高权力的平稳交替。目前，我们党要做的就是继续规范接班人的选拔条件和程序，对接班人的资格、条件、推荐主体、推荐方式、推荐程序、政绩评价方式、评价内容等都要加以明确，并使之规范化、制度化。
(二)进一步完善常委会、全委会决策机制，保证决策的民主化和科学化，避免决策风险。要通过完善程序，借助一定形式的民主形式，综合吸收党员的不同意见，改变过去金字塔式的集中决策结构为官僚、专家和党员多方参与的决策体制；要强制规定增加召开全委会的次数，发挥全委会对重大问题的决策作用，逐步提高全体委员的参与度，以集体权力制约个人权力，防止书记个人权力侵凌集体权力之上，以提高党委决策的科学化民主化水平；通过对党委全委会、常委会职责范围、议事规则、决策程序的具体规定，来建立健全党委会常委会工作制度和运行机制，防止超越权力和滥用权力。
(三)在干部选拔使用上充分体现党内民主，避免“用非其人”风险。当前，应从以下三个方面着力：一是适度扩大差额选举，强化党员及党代表对干部选拔使用的权力。要以体现党员和党代表意志的实质性选举制度为基点，加大差额选举比例和范围层次，适度增强党内选举的竞争性。条件成熟时可考虑把差额选举扩大到各级党委和常委会中，并使之制度化和法制化，为逐步实现党内直接选举创造条件。二是进一步完善民主测评和民主推荐机制，确保民主测评和民主推荐意见成为提拔使用干部的主要依据。这实际上是在权力授予关系上保障权力所有者对权力行使者行使选择权，这就真正解决了普通党员在很多情况下，无权选择领导者，或者只有形式上有选择权的问题。三是推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。所谓“票决制”是指党委会在作出决策时采用一人一票、投票表决的方式形成意见。实行“票决制”可逐渐改变书记和党委会的关系，将权威中心从个人移向组织，确立组织的权威，使组织权威大于个人权威，使组织能够约束个人。这有利于保持党的团结和稳定，减少因“民主的不确定性”而可能产生的动荡与风险，有利于使党内民主成为不可逆转的进程。
(四)注重保障党员的知情权和参与权。推进党内民主，要有党员的政治参与，特别是最广大普通党员的参与，但问题是这样的参与如何进行。根据政治参与三原则：直接相关性、信息充分性和责任相关性，我们就可得知，党员政治参与的重点应该放在基层民主这一层次。因为，这一层次与广大普通党员利益直接相关、信息掌握较为充分、结果影响明显。同时，还能实现党员政治参与的有序性。因为在制度化程度不高的国家，过分广泛的政治参与容易使政党失去对社会的控制，导致政治的不稳定。这曾经在我国民主政治实践的历史上留下过严重的教训。我们今天在党内推进参与式民主的发展，必须认真研究和汲取这样的教训。只有在基层推进党员政治参与，才既能有效化解政治系统面对的民主意识觉醒下党员的政治参与压力，从总体上保证党员民主参与的权利，同时又能有效防范大规模群体性事件的发生和蔓延，防止参与的无效与混乱。
(五)要勇于消除既得利益者的羁绊风险。作为长期执政的大党，这些年来党内在一定层面、一定范围内，确实出现并存在一些既得利益者。这是我们不愿意承认，但必须要正视的一个问题。从本质上讲，党内民主的任何发展和突破都是不利于既得利益的。所以，这些既得利益者为保护自身的利益，往往压制民主发展或鼓吹激进民主。因此，积极推进党内民主，必须以消除利益羁绊为保障。党内一要形成针对既得利益者的强大舆论压力，使之成为消除既得利益的动力和主导力量；二要形成消除既得利益的权力布局，从而从组织上切断既得利益者通过控制权力来维护其利益、左右党内民主发展方向的政治基础；三要建立一定的利益补偿机制。既得利益的形成是历史、制度等多种因素综合作用的结果，其中也有合理成分。因此，在消除既得利益的羁绊时，为避免过大的阻力，应建立一定的利益补偿机制。如果不建立针对利益遭受损失集团的利益补偿机制，则会使改革受到组织化的抵制，从而遭受失败。建立这种利益补偿机制，未必符合“正义”的原则，但这是现实政治的要求，也是我们推进党内民主、防范民主发展风险必须要付出的代价。
五、党内民主风险防范应有制度支撑
如果有一个较为完善的党内民主制度设计，在发展党内民主时就能做到更多的理性把握，减少因盲目行动而带来的失误，包括可能引发的政治风险。笔者认为，完善的党内民主制度应是一个结构严密、有效运转的制度体系，主要包括三个方面：民主约束机制、民主激励机制及民主程序性机制。
(一)民主约束机制，就是在党内生活中建立规范、调控主体行为，使广大党员和各级领导干部形成民主习惯和行为模式的制度规则。其着重点侧重于对领导层面认知水平和行为模式的修正、制约。既要通过行政强制、法律约束、纪律保障使专制作风承担相应的责任，付出相应代价，促使其在严格监督和约束下自我矫正；又要通过和班子政绩及党内中高层政治经济利益挂钩的各种行政手段、党纪手段、法律手段，督促各级党员领导干部和各级党组织树立民主执政的理念，培育民主的作风，健全完善民主制度，培育民主执政的政治传统和习惯。民主约束机制包括建立带有民主压力和约束内容的党内权力运行机制、党的委员会制度及党内的协商对话机制等。
(二)民主激励机制，就是建立将党内民主的价值要求转化为价值激励，推动主体行为民主化的制度体系。建立民主激励机制，其侧重点在于对普通党员民主行为的诱导、激发和保护。既要通过社会舆论、社会意识的灌输而刺激普通党员产生新的需求、新的动机、新的态度来推行基层民主，又要通过利益诱导使其民主权利得到真正的行使和保护，并使之在民主权利的行使中得到相应的回报，同时还要注意防范民主参与过度化，而引发民主泛滥和民主风险。
(三)民主程序性机制，就是党内民主主体在作出民主行为时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序。民主政治的发展历程告诉我们，民主程序至关重要，要特别重视民主程序的制度建设。因为实体民主要靠程序民主的手段来实现和保障，完善的民主程序可以真正形成党内民主的制度秩序，使党内民主成为党内生活的基本方式。以往我们在民主制度建设中，往往重视实体性制度，忽视程序性制度，因而造成即使有了好的制度也可能做不到很好地贯彻。解决这一问题，一方面需要我们做长期不懈的努力，因为程序性制度的建设是一个量大、面广、琐细，需要反复试验不断完善的过程；另一方面，需要我们更加重视程序设计的出发点和目的。从设计出发点来说，各项制度程序是要减少党内协调成本、顺畅党的组织运转，形成和维护党内生活的民主秩序；从目的来看，制度程序的制定和实行，必须保障尊重党员的主体地位，必须确保党内重大决策以及党内事务的处理充分体现党员的整体意志，必须维护党内民主制度的本质内涵和不可逆的权威性。离开了这一点，任何党内民主制度都可能空壳化，变成徒具形式而无实质意义的东西。