对城镇最低生活保障制度主要问题的思考，本文主要内容关键词为：城镇论文,最低论文,生活保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、研究背景
中国的城镇贫困问题直到1990年代才引起广泛的重视(Chen，2004)，从计划经济过渡到市场经济，从二元经济过渡到一元经济的转型过程中，我们不得不面临着东欧式的贫困问题，这一问题与国有企业的改革密不可分(Yan，2001)。从1996年至2000年，国有企业与集体企业共砍掉了4700万工作岗位(ADB，2004)。过去城镇居民①享有充分就业、住房、医疗服务以及教育在内的基本社会福利，到了1990年代，随着国有企业与集体企业的改革，城镇居民所享有的这些社会福利逐步减少。国有企业和集体企业的改革以及产业结构的调整，致使在国有企业和集体企业工作的职工总人数从1995年的14800万急剧下降到2006年的7194万②。根据官方的定义，只有那些在当地劳动部门登记的失业城镇居民才会被认定为失业人员，这个定义排除了那些未登记的失业人员及下岗职工，基于劳动与社会保障部提供的数据，登记的失业人口从1984年的236万上升到2006年的847万。城镇贫困群体与下岗职工、失业人员以及他们的亲属之间有着紧密的联系(GHK，2004；Chen & Barrientos，2006)。根据我们的研究，超过70％的城镇贫困人口是由失业人员、下岗职工及他们的亲属组成。
为了解决日益增长的城镇贫困问题，1990年代初我国就在部分城镇实施了最低生活保障制度(简称低保)，1999年10月国务院制定了《城镇居民最低生活保障条例》，该条例成为我国城镇社会保障体系建设的一个里程碑。依据此条例，最低生活保障制度正式成为一项城镇居民基本的社会保障机制，民政部1999年第4号文件指出：城镇最低生活保障制度是城镇贫困人口的最后一道安全网，同时它也是保障社会稳定的重要机制。该条例为具体低保规则的实施提出了一个简单的框架，而具体实施细节则交给了地方政府，例如：贫困线的制定及资金的筹措，等等(ADB，2004)。
过去研究中国贫困问题的文献主要集中在农村贫困问题上，不过这种情况从1990年代末有所改变。总的来说，城镇贫困问题的研究大致可以分为以下四类：(1)城镇贫困人口发生率(胡鞍钢、常志宵，2000；Hussain，2003；Meng等，2005)；(2)城镇贫困人口的分布情况(华迎放，2004；Fang等，2002)；(3)城镇经济改革与城镇贫困的联系(李实、奈特，2002；Gustafsson & Wei，2000)；(4)相关政策(胡景北，2004；Hussain，2003；CHK，2004；ADB，2004)。虽然这些研究提供了丰富的有关城镇贫困问题的信息，但是这些研究对于城镇最低生活保障制度只给予了有限的关注，特别是民政部发布的有关低保的数据。我们知道，城镇反贫困的主要手段就是城镇最低生活保障制度。本文将运用民政部及其他部门的数据来分析城镇最低生活保障制度，特别是：(1)最低生活保障线(或贫困线)及贫困发生率；(2)最低生活保障线与最低工资之间的关系。
二、城镇最低生活保障线及贫困发生率
目前关于城镇人口的定义主要有两种：(1)依据第五次全国人口普查的标准，城镇居民包括那些从农村到城市的流动人口，只要他们居住在城镇的时间超过六个月。国家统计局的城镇人口数据就是基于该定义；(2)按户籍制度，所有居民分为农业户口与非农业户口，户口制度下的城镇人口即那些具有非农业户口的居民，不论他们居住在哪里。城镇低保所指的城镇人口就是那些具有非农业户口的居民③。随着1990年代城镇失业人口的增加及城镇贫困问题的加剧，一批研究机构开始测算城镇贫困线，这些机构包括国家统计局和民政部，估计方法各不相同。
(一)城镇贫困线
根据国家统计局测算的城镇贫困线及贫困人口，1995-1999年城镇贫困线从每人每年1547元上升到1860元，而贫困人口从1242万下降至960万。不过该贫困线的微小变动都会引起贫困人口的大幅增加(Chen & Barrientos，2006)，并且城镇住户调查的数据因为其样本的代表性、调查表的复杂性以及排除了文盲群体，而遭到质疑(Bramall，2001)。
Hussain(2003)指出，城镇贫困线的设置面临的主要问题是巨大的地区差异。针对区域差距，城镇贫困线的设置有两种方法：一种方法是设定一条全国统一的城镇贫困线而不关心各个地区的差异，但是这种方法忽略了消费结构、收入、价格指数及生活标准等因素的不同，而这些因素在不同区域往往差别很大。因此，全国统一的城镇贫困线对于中国这样一个大国是不适宜的。例如，按照国家统计局提供的贫困线，在东部大城市不可能满足基本的生活需求，而在西部地区的小城市可能还略有节余。尽管如此，全国统一的城镇贫困线并不是一无是处，它可以作为各地区贫困线比较的一个标尺。另一种方法是各地区建立自己的贫困线，全国贫困线只是各地区贫困线的简单平均，民政部的贫困线就是这种方法。这两种方法各有利弊，全国统一的城镇贫困线便于计算而各地区的城镇贫困线更符合当地的实际。ADB(2004)认为，各地区贫困线之间最显著的特征就是他们之间存在着巨大的差异，这意味着全国统一的城镇贫困线将会扭曲贫困地区间的差异。
虽然国务院颁布了《城镇居民最低生活保障条例》，但是各城市制定贫困线的具体方法差别很大。例如：合肥民政局使用四种方式并将其平均来估计贫困线。这些方法包括：(a)最低生活支出方法(基本需求方法)；(b)最低工资方法；(c)恩格尔系数方法；(d)相对贫困线方法。绝大部分城市在设定自己的贫困线时，都采用了上述四种方法。例如：上海选择方法(a)和(c)，广州使用方法(d)，而北京则使用了(a)方法，大连使用的方法与方法(a)又有微小的不同，它是基于最低5％收入组的平均工资，减去像裘皮衣服、金银珠宝等奢侈品及旅游的支出。基于300户抽样调查的数据，太原使用的是方法(a)。许多非省会城市，如乐山及晋中，他们的贫困线是由本省民政厅制定的。
民政部2002年7月宣布已在全国范围内做到了应保尽保，因此完整的城镇贫困人口的统计数据可以追溯到2002年。民政部提供的城镇贫困人口是指那些收入低于当地贫困线并在当地民政部门登记的人口，民政部的最新数据表明2009年一月份城镇贫困人口为2335万，从2002年至2006年，城镇贫困发生率大约在5—6％之间，政府对城镇最低生活保障制度的总支出从1996年的3亿元上升至2007年的274.8亿元。尽管民政部的数据来源于基层单位统计数据的汇总，但是民政部数据所存在的不足也是明显的：
1.民政部数据低估了城镇贫困人口的总数，民政部数据是基于户口制度的，该数据排除了那些从农村转移到城镇的流动人口，假如我们把1.695亿已迁移到城镇的流动人口考虑进来，那么，真实的城镇贫困人口总数将会增加④。
2.由于地方政府财政预算的约束，一些贫困地区有意将它们的贫困线设在一个非常低的水平上，导致城镇贫困人口数被低估(Hussain，2003)。
3.目前还没有一个全国统一的测算各地区贫困线的标准，因此各地区上报的数据都是基于本地区自己制定的贫困线。两个生活水平和收入水平相似的地区，贫困线可能存在较大的差异，从而影响贫困人口的准确估计(Chen & Barrientos，2006)。
由于不同的收入水平、生活标准以及价格指数，各地的最低生活标准不尽相同；ADB(2004)指出2000年31个省会城市及直辖市外加4个大城市的平均最低生活标准为2365元，而国家统计局提供的全国平均水平为1875元。由于省会城市的生活标准及平均收入比普通城市高，因此ADB的数据大于国家统计局的数据；例如，2005年全国所有城镇的平均贫困线为每年1860元，同年31个省会城市及直辖市的平均贫困线为每年2560元。
消费结构、收入水平、价格水平等因素因地区的不同而异，因此地区间的贫困线呈现出巨大的差异。当然这也与各地使用不同的制定贫困线的方法有关。民政部的数据表明东部沿海地区的平均贫困线高于内地，除了生活水准的差异，东部地区较高的贫困线与东部地区地方政府预算宽裕密切相关(Hussain，2003)。尽管东部地区的贫困线比内陆地区高，但是东部地区的贫困发生率很低，下面我们来进一步分析城镇贫困人口的分布。
(二)城镇贫困人口的分布
与农村贫困人口的分布情况类似，城镇贫困人口也集中在中部和西部地区，特别是西部地区，2006年东部的城镇贫困人口总数为534万人，贫困发生率为2.53％；而中西部的贫困发生率大约在7.69—9.07％。
从各省及直辖市2006年的情况来看，北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、山东以及广东的贫困发生率还不到3％；而吉林、云南、西藏、甘肃以及青海的贫困发生率为10％左右。因此，城镇贫困人口主要集中在不发达的内陆地区，特别是西部地区以及东北老工业基地。例如，2004年吉林省人口只占全国总人口的3.2％；但是其国有企业退休职工占全国总数的7.2％，而且国有企业下岗职工的负担很重，因此其城镇贫困发生率达到了11.1％。尽管内地的贫困线比东部地区低，但是内地的贫困发生率比东部地区高。根据2006年民政部公布的各地区城镇贫困人口数，我们发现城镇居民的平均收入与贫困率之间存在着密切关系(相关系数为-0.744)，较高的平均收入意味着较低的贫困发生率。地方政府的财政状况也是制约最低生活保障制度实施的一个因素，2002年民政部的一项调查显示大约有17.9％的贫困人口没有获得当地低保的帮助，他们中的绝大部分居住在西部地区。
国家统计局不仅估计了城镇贫困线，也提供了不同城镇收入群体的收入状况，由于城镇贫困主要是来源于那些低收入人群，接下来的部分关注于低收入群体的收入。
(三)低收入群体的收入情况
根据民政部提供的数据，2004年到2007年城镇贫困人口的平均收入呈下降趋势，同期城镇居民的平均年可支配收入从9422元上升到13786元。随着最低生活标准的上升，平均贫困距从每月的65元上升至每月102元⑤；在此期间，城镇贫困人口从2200万上升至2271万人，由于最低生活标准提高以及贫困人口的增加，同期低保的总支出从172.9亿元上升至274.8亿元(参见表1)。
尽管表1指出自2002年起我国城镇贫困发生率大约为5—6％，但是该数据和《中国统计年鉴》提供的城镇最低5％收入组所代表的群体并不相同。2006年城镇贫困人口的平均收入大约是1040元⑥，而同年最低5％收入组的平均年收入为2839元。《中国统计年鉴》提供的城镇人口基于第五次全国人口普查，该数据包括了那些在城镇居住达到半年以上的农村剩余劳动力，然而民政部所提供的数据是基于户口制度的。例如，依据2007年的《中国统计年鉴》，2006年城镇居民的比例为43.9％，但是若按户籍标准，城镇居民的比例仅为32％。尽管最低5％收入组包括了大部分的城镇贫困人口，但是民政部和国家统计局的这两组数据不能直接对比。
表2显示最低5％收入组的平均真实收入占城镇居民平均真实收入的比例从1996年的0.4002下滑到2006年的0.2061，这一时期最低5％收入组真实收入的增幅低于城镇平均真实收入的增幅。与此类似的是，从2002年至2007年平均贫困距也在不断扩大，这一趋势表明不公平的收入分配使得城镇贫困人口的收入状况变差。2000年至2006年最低5％收入组的平均真实收入仅增长了6.5％，然而，同一时期城镇居民的平均真实收入增长了63％。因此，收入分配不利于城镇低收入群体。而低收入群体包含了几乎全部的城镇贫困人员，所以收入分配的差距会直接影响到城镇贫困的发生率。
三、最低工资与贫困线
贫困线与最低工资之间关系密切。根据2004年劳动和社会保障部所发布的最低工作条例，最低工资的设定是基于以下公式：W=f(C，S，A，U，E，a)
这里W是最低工资；C是城镇居民的平均支出；S是需要交纳的保险金及退休金；A是平均工资；U是失业率；E是经济发展水平；a是调整因子。该条例建议以下两种计算方法来确定最低工资：
1.比例法
这种方法是利用当地贫困线乘以雇用者需要供养的家庭平均人口数再加上上缴的各类保险，例如，如果当地贫困线是每月300元，雇用者需要供养的家庭平均人口为1.8，再假设需要上缴的养老保险、医疗保险以及失业保险为100元，最低工资就是640元。
2.恩格尔系数法
这种方法是利用最低收入群体在食物上的平均支出除以他们的恩格尔系数，然后乘以雇用者需要供养的平均家庭人口数；以上结果加上各种保险就是最低工资。如，最低收入群体在食物上的平均支出为180元，他们的恩格尔系数为0.6，被雇用者需要维持的平均家庭人口数为1.8，再加上需要上缴的养老保险、医疗保险以及失业保险100元，最低工资应为640元。
劳动者需要上缴的养老保险、医疗保险以及失业保险，属于不可支配收入。因此，上述最低工资中的可支配收入大约为540元。假设有一个三口之家，只有一人挣最低工资，那么这个家庭每月的人均可支配收入为180元，这一收入与贫困线的差距很大。以合肥为例，2007年合肥市的低保线为260元/月；最低工资为580元/月，扣除养老保险、医疗保险以及失业保险后为480元左右。家庭人均收入仅为160元，比低保线低100元。进一步考虑到城镇贫困人员从最低生活保障制度中获得的其他福利，那么该家庭人均收入与贫困线之间的真正缺口更大。仍以合肥为例，低保人员可以得到的其他福利主要有：(1)门诊免费，其他医疗费用享受30％—40％的折扣；(2)子女上学每学期有补助；(3)如果平均住房面积不足六平方米，可以得到租房补助；(4)公交车半价；(5)春节有一定金额的货币和实物补助；(6)物价上涨时可以得到价格补贴，如油价和肉食品补贴。所以该家庭人均收入远低于低保的实际收益。即使该家庭夫妻双方都挣最低工资，他们的平均收入也不过320元。这种情况很可能会引起“道德风险”，即城镇贫困人员宁愿呆在家里也不愿去工作。我们还计算了2006年所有省和直辖市的最低工资、贫困线以及各省的最低工资与贫困线之间的缺口。假设养老保险、医疗保险以及失业保险占最低工资的15％，一个三口之家只有一人挣最低工资，结果表明除了新疆外，所有省份的平均可支配收入都低于当地贫困线而且幅度较大。
基于上述分析，我们认为设置最低工资标准应该考虑以下两个方面：1.如果最低工资太低，可能会产生道德风险，不利于激励城镇贫困人员去寻找工作；2.如果最低工资定得太高，会影响企业的成本和竞争力，进而影响到充分就业。为了探讨这一问题并发现城镇贫困人口能接受的某一最低工资水平，2008年5月我们在合肥调查了100户由于失业和下岗陷入贫困群体的低保家庭。合肥最低工资标准为每月580元，最低生活标准为每月260元，在扣除养老金及保险后，每月可支配收入大约是480元。调查结果显示：扣除各类保险后，可接受的最低工资为669元，家庭平均规模为2.8人。因此，如果家庭中只有一个人工作，那么人均平均收入约为239元，这一水平接近最低生活标准。我们在乐山进行了同样的调查，92个样本中可接受的平均最低工资为每月585元(扣除了养老保险、医疗保险及失业保险)，目前乐山的最低工资(扣除养老金及失业保险)及贫困线分别为每月470元及170元，其最低工资与贫困线之比高于合肥，按照他们能接受的最低工资，家庭人均每月的平均收入为195元，该收入比当地的贫困线略高。显然，调查得到的愿意接受的最低工资都高于实际的最低工资。通过在合肥和乐山的调查，我们发现如果一个三口之家仅有一人工作且其收入为最低工资，那么最低工资应该能够使得家庭的人均收入基本达到当地的最低生活标准。
四、结语
通过比较国家统计局及民政部提供的贫困线，我们认为制定一条全国统一的贫困线是不现实的。民政部门的贫困线低估了城镇的贫困人口。根据民政部提供的数据，作者分析了城镇贫困人口的分布，指出尽管内陆地区的贫困线比东部地区低，但是绝大部分城镇贫困人口集中在内陆地区。我们对民政部提供的城镇贫困发生率与国家统计局提供的最低5％收入群体进行比较，发现城镇贫困人口的平均收入与最低5％收入群体的平均收入之间存在着较大的差距。1996-2006年，最低5％收入人群的平均收入严重落后于城镇居民的平均收入。
依据上述分析，我们建议：
1.由于贫困线是城镇最低生活保障制度的核心所在，所以中央政府有必要规范地方贫困线的制定。虽然贫困线的高低可能因地而异，但是贫困线制定的程序和方法应该一致。贾康、冯俏彬(2003)提出要提高低保资金的使用效率必须首先科学地制定低保标准，实行低保标准指数化。
2.与城镇居民的平均收入相比，2001-2005年低收入群体的平均收入在持续下降，相应的平均贫困距也在下降，因此，今后要更加重视提高低收入群体的收入，让低收入群体也能享受到经济增长带来的好处。
3.一些城镇的贫困线低于国际普遍接受的贫困标准，尽管如此，最低保障标准持续向上调整的空间较小。由于最低工资与贫困线之间的差距很小，如果进一步提高最低生活标准，将会导致一些贫困人员不愿意去工作，而是把他们的精力转向如何得到低保的保护。因此在制定最低工资标准时，需将最低生活标准考虑进去。
注释：
①指的是具有非农业户口的城镇居民。
②数据来源于2007年的《中国统计年鉴》。
③国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知(国发[1997]29号)指出城市低保的对象是持有非农业户口的城市居民；国务院令第271号(城镇居民最低生活保障条例)第二款也强调了城市低保对象是持有非农业户口的城市居民。
④根据2004年的《中国农村住户调查年鉴》，从1980年代中期至2003年，农村转移出去的剩余劳动力共有1.695亿。
⑤所谓平均贫困距就是贫困人口的平均收入与当地贫困线的差距。
⑥即平均贫困距乘以12个月。