我国农村职业教育资源配置主要问题探析，本文主要内容关键词为：探析论文,资源配置论文,职业教育论文,农村论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在教育经济学范畴中，“教育资源”是指“教育领域通过社会总资源配置所取得的所有人力资源、财力资源和物力资源的总和”。[1] 有学者从社会、文化、政治系统的角度把“教育资源”进一步拓展为人力资源、物力资源、财力资源、信息资源、时空资源、制度资源等几个方面。[2]在此基础上，“职业教育资源”被定义为促进职业学习者职业道德和职业能力发展的有形的和无形的各种要素。[3]可以看出，在上述教育资源的概念体系中，人力、物力、财力是最基本的教育资源，也是职业教育资源的物质基础。基于此，笔者认为“农村职业教育资源配置”就是在大职业教育观背景下，对面向农村职业教育的人力、物力、财力资源进行优化组合和合理利用的过程。
一、农村职业教育资源配置面临的主要问题
(一)农村职业教育资源总量不足是农村职业教育长期发展的瓶颈
1.农村职业教育经费投入滞后阻碍了农村职业教育的发展进程
近年来，国家为加快发展农村职业教育，安排专项资金大力支持各地的县级职教中心建设。2006年实行了国家中等职业教育资助政策，2009年又对接受中职教育的涉农专业学生、农村家庭经济困难学生实行免费政策，这些帮扶政策使接受职业教育的农村学生越来越多。但随着中等职业教育规模不断扩大，经费投入明显跟不上农村职业教育的发展进程。首先，从国家对职业教育的投入来看，国家教育投入明显偏低。早在1993年的《中国教育改革和发展纲要》中就提出2000年国家财政性教育经费投入占GDP的比例要达到4％，但直到2009年，这一比例才达到3.59％。[4] 财政性教育经费的长期投入不足导致我国职业教育办学经费的紧张。其次，由于我国职业教育采取的是分级管理的办学体制，因而中等职业教育的办学主体在地(市)、县(市)两级人民政府，而这两级政府又是中国各级政府中财政最困难的。目前，县(市)两级人民政府为落实九年义务教育已经付出了巨大努力，以致职业教育成为我国教育类型中投入水平最差的教育。而农村职业教育为适应城镇化发展和新农村建设对人才培养的要求，需要投入比普通高中更大的成本，经费投入不足成为制约农村职业教育发展的重要因素。
2.城镇化发展凸显了农村职业教育物力资源的紧张程度
城镇化发展对农村职业教育资源的数量和质量提出了较高要求，也加剧了其紧张程度。从数量上看，以中等职业学校办学条件为例，2009年，中等职业教育招生总量达到874万的历史最高水平。2006年至2008年，中职学校生均校舍建筑面积围绕12.5平方米小幅上下波动，但在2009年陡降至11.7平方米，下滑了13.2个百分点。同期，中职学校每百名学生生均拥有计算机台数从2006年的12.9台稳步升至2008年的13.9台，但到2009年又降为12.8台，回到了2006年的水平。职业教育规模的迅速扩张，致使职业教育数量资源紧张的局面日趋加剧。
从质量上看，物力资源质量不高也使农村职业教育无法满足城镇化发展的需要。当前，农村职业教育办学方向模糊、教学内容落后、实习实训设施条件差的现象比较普遍。城乡一体化要求职业教育培养出一大批有文化、懂技术、会经营的新型农民，承担起引导农村富余劳动力有序转移的任务。这就需要农村职业教育从办学条件到专业设置、课程教学都能符合农村和农民的实际需求。
3.师资不足成为制约农村职业教育发展的重要因素
与在校生规模的迅速扩大形成鲜明对比，近几年农村职业教育的师资数量却呈现出负增长的态势。从表1的数据可以看出，2006年到2010年期间，中等职业教育在校生规模增长了18.7％，而中等职业学校专任教师数只增长了8.5％，年均增长率为2.3％，且在2008年和2010年还出现了负增长，导致中等职业教育的生师比从2006年的23.94上升至2010年的26.67。由于职业教育教师的增加速度跟不上学生规模的增加速度，导致班级规模过大，生师比逐年升高。
与此同时，农村职业教育的师资结构还需要进一步完善。在中等职业教育教师的类别结构上，2009年中等职业教育专任教师数量占教职工总数的比例达70.4％，其中实习指导教师占专任教师的比例只有3.6％，[5]实习指导教师的数量过少影响了学生实际操作水平的提高。在各专业教师数量上，据《中国统计年鉴》数据显示，2004年至2009年期间，中职教师数量增长比率排在前三名的分别是加工制造类、交通运输类、能源类，而增长率最低的三个专业分别是医药卫生类、社会公共事务类、农林类。其中农林类专业教师数量在2005年、2006年、2008年还出现了负增长，这与当前培养新型农民的要求相悖。可见，教师类别和专业的结构性短缺已经阻碍了农村职业教育质量的进一步提升。
(二)职业教育资源配置失衡导致农村职业教育发展先天不足
第一，职业教育资源配置的城乡失衡。当前，我国城乡经济水平的差距直接决定了城乡职业教育在财政投入上的不平等。有研究表明，占人口多达70％的农村只得到18％的中央教育经费支持。[6]在农村劳动力中，受过职业技术培训的不足5％，受过技能培训的仅为1％。[7] 我国职业教育资源分布不均衡直接导致城市与农村在职业教育水平上的巨大差距。这不仅影响着职业教育的均衡和可持续发展，也导致城乡差距不断扩大。在城乡统筹的发展背景下，现有的农村职业教育资源已经无法满足其现实要求，亟须利用城市的优质资源和就业优势开展城乡合作，实行省、市、县三级合作办学，以带动农村职业学校的发展，实现城乡职业学校在教育资源上的均衡配置。
第二，职业教育资源配置的区域失衡。我国客观上存在着经济社会发展水平差异很大的东、中、西部地区。与东中西部这一区域经济发展的不均衡相适应，我国三大区域职业教育资源的分布在学校规模、师资配备等方面也呈现出很大的差异。主要表现为：东部地区的职业学校数量多、规模大、办学质量较高；西部地区的职业学校数量少、规模小、办学质量较低。以2009年为例，我国东部地区的中职招生数占全国中职招生数的比例比西部地区约高10％，东部地区中职在校生数占全国中职在校生数的比例也比西部地区约高12％，东部地区的中职专任教师数占全国中职专任教师数的比例也比西部地区约高20％。
虽然国家对西部地区的投入不断增加，但由于区域经济发展水平较为落后，加上职业教育底子薄、基础差等原因，职业教育的资源水平在全国范围内仍然明显偏低。这种职业教育资源区域上的分布不均衡直接导致了城市与农村之间、东中西部之间职业教育机会的不均等，从而影响了区域经济社会的协调发展。
第三，职业教育资源配置的结构失衡。一是职业教育专业结构的失衡。如在当前的市场经济体制下，金融类、计算机类比较热门的专业，招生相对容易，专业设置的成本较低，因此学校盲目跟风举办、专业设置重复现象比较严重。而一些农业类的急缺专业则受到冷落，造成劳动力市场上一些行业的专业人才过于集中、另一些行业技能型人才又短缺的现象，导致职业学校毕业生结构性就业失衡。二是在农村职业学校内部资源配置的结构失衡，存在人力资源投入和基础建设投入比例不合理问题。国家在“十一五”期间实行了《中等职业教育基础能力建设规划》，重点支持以招收农村学生为主和为社会主义新农村建设服务的县级职教中心和职业学校，使一些农村职业学校的基础设施得到了有效改善，但师资条件等关键要素改善较慢。尽管“十一五”期间国家也实行了《中等职业教育教师素质提高计划》，但由于人力资源投资相对于物力资源投资的见效慢，因此尚需进一步加大投入力度。
第四，职业教育资源配置的供需失衡。就职业教育的外部资源来看，近年来出现的普高毕业生重返职业学校学习技能的现象折射出资源配置的供需问题。当大量的教育资源投向高等教育后，致使劳动力市场吸纳不了数量众多的高等教育人才，而培养技能型人才的职业教育又面临资源短缺的困境，出现上述问题的根源就是教育资源配置与劳动力市场需求不匹配。从职业教育内部资源配置来看，农村职业教育资源短缺与浪费现象并存。以中职涉农专业为例，笔者通过调研发现，学生就读中职涉农专业的主要目的是为了升学，即便他们愿意对口就业，也大多是为了升学后跳出农门到城市工作。而留守在农村的大量成年农民普遍有学习涉农知识的需求，他们也有农业生产经验和一定的文化基础，并且长期扎根于农村，是农业生产的稳定劳动力来源。但由于种种原因，他们没有接受过正规的中职教育。这就导致一方面现有的涉农专业学生不愿意留在农村务农，另一方面留守在农村长期务农的成年农民又缺乏相应的职业技能培训。这种错位的人才供需造成了城乡职教资源的巨大浪费，致使农村职业教育资源严重不足，同时现有资源又得不到充分利用。
(三)职业教育资源分割阻碍了优质职业教育资源向农村的流动
首先，职业教育资源的空间分割加剧了农村职业教育资源配置的失衡。为缩小职业教育的城乡差距，我国在上个世纪80年代就开展了多种多样的区域教育合作，以弥补农村职教资源相对短缺的问题。1987年国家教委颁发的《编制普通中等专业学校跨省招生计划的试行办法》就对跨省举办职业教育的政策首次予以肯定。2003年颁发的《关于开展东部对西部、城市对农村中等职业学校联合招生合作办学工作的意见》(以下简称“《意见》”)，对职业教育城乡合作又提出了具有可操作性的实施方案。在政策陆续推行的同时也暴露出资源流动不畅的问题。如在经费问题上，《意见》要求“有条件的地方要拨出专项经费，补贴学校因联合招生出现的学费差额。各级人民政府要安排经费对合作办学联合招生规模较大、对学生补贴力度大的学校给予适当补助”。但由于地方政府财政紧张，并且出于地方利益的考虑，很难落实相应的扶持政策和保障措施。这种财政体制上的各自为政，使两地省级政府在合作办学的经费问题上经常发生推诿现象。同时，对城乡合作办学中的学生平稳过渡、学籍注册和助学金发放、以什么形式合作等具体问题也比较模糊。另外，政府对城乡职业教育合作的监管力度较弱，也使一些合作流于形式，甚至发生重复建设的现象。这些问题都阻碍了职业教育资源在城乡之间的有效流动。在城乡一体化的发展背景下，这种由于区域分割而导致的职业教育资源流动障碍加剧了农村职业教育资源配置的失衡。
其次，职业教育资源的部门分割使有限的农村职业教育资源不能发挥最大效益。虽然国家对农村职业教育日益重视，但在资源增量扩大的同时，由于行政管理体制的横向分割，致使有限的农村职业教育资源不能发挥最大效益。主要表现在：其一，农村职业教育经费虽然渠道多样，但缺乏统筹。以农民培训为例，其培训资源分散在教育、农业、劳动、林业、水利、扶贫办等多个行政部门，由于各部门之间多头管理又各自为政，极易造成农村职教培训资源的低质重复配置，导致培训水平难以提高。因此，农村职教资源亟待优化与整合。其二，管理机制不灵活。调研发现，加强部门间的沟通，整合部门间的职教资源可以促进职业教育资源的优化配置。以教育部门和农业部门为例，如果在乡镇层面将农业推广机构和成人文化技术学校合署办公，既可以发挥农业推广站的科技、人员优势以及乡镇成人文化技术学校的设施、区位优势，又可以解决农民培训管理中的很多现实问题，提高培训效率和效益。但由于农业推广站和乡镇成人文化学校分属于不同的行政系统，以致在行政管理体制分割的情况下使工作范围有所交叉的两个机构各自为政，最终使职业教育资源无法在部门之间有效流动。
(四)农村职业教育资源整合程度不高
农村职业教育资源整合程度不高主要体现在两个方面：一是县域职业教育资源的整合程度不高。县是我国很重要的经济发展和行政管理单元，农村在县域内占有大部分地域，农民在县域内的居民中占据绝大多数，农业和农村经济在县域经济中占有重要地位。积极发展县域职业教育，优化县域职业教育的资源配置，是推动农村职业教育发展的着力点。但县域职教资源整合能力不强一直是制约农村职业教育发展的主要问题之一。我国早在上世纪80年代就成立了县级职教中心，它是农村职业教育的核心力量以及整合农村职业教育资源的重要平台，经过三十年的发展，它对农村劳动力的培养和培训发挥了重要作用。但在缺乏资源整合机制的情况下，参与农村职业教育的各个部门存在着互相扯皮、推诿、争权夺利的现象，以致县级职教中心在进行资源整合时难以跨越行政体制的障碍，显得心有余而力不足。在市场机制的作用下，县级职教中心为求生存、求发展，也不得不举办热门专业，导致大量人力、财力、物力资源的浪费。为此，对于农村职业教育重要承担者的县级政府，必须建立整合机制，统筹县域内各部门的职业教育资源。
二是职业教育城乡合作办学水平不高。很多地区开展的部门之间以及地区之间的合作办学是弥补城乡职业教育资源配置差距、整合农村职业教育资源的重要途径，但部门间合作水平不高。很多省市为了克服职业教育横向系统上分属不同行政部门所带来的弊端，开展了部门间的合作办学，如农业广播电视学校与乡镇成人文化学校通过联合办学的方式，将农业科技扩大到乡镇层面，把乡镇成人文化学校作为农广校的一个分校来进行管理，但在合作办学过程中由于不能得到财政部门和编制管理部门的理解和支持，致使这种合作在开展过程中受到很多阻力。另外，在跨区域的合作办学中，政府对职业教育的支持力度不够，也使一些已经或正在开展的合作办学工作难以顺利进行。因此，跨部门和跨区域的合作办学在广度和深度上都无法拓展和深入，最终导致城乡职业教育资源不能得到有效的整合利用。
二、阻碍农村职业教育资源优化配置的原因分析
(一)现行财税体制是农村职业教育资源短缺的制度性根源
1994年，我国财政体制实行了分税制改革，重点解决中央与地方财政关系的“失衡”问题。经过多次财权调整，较好解决了80年代以来地方财权过大的问题，提高了中央政府的财政支付能力，但同时也加剧了地方财政尤其是县乡级政府的财政困难。实行分税制后，地方政府的财权和事权不对应，财权逐步上移和集中，而事权却不断下移。以办学体制为例，在西方发达国家，义务教育的投入直接划归中央政府负责，或是由中央政府提供绝大部分，而我国实行的是“分级办学、分级管理”的办学体制，基础教育、职业教育都要由基层政府(如乡、镇)负责，加上教育投入体制又没有相应的变化，这就使财政基础本就薄弱的地方政府很难保证各类教育的投资，其直接后果就是导致农村各类教育资源的短缺。另外，在农村税费改革后，农民的负担有所降低，保持了农村社会的稳定，但县、乡(镇)税费总量普遍减少，加之没有落实新的经费渠道，致使教育从财政拨款中所得到的资金严重短缺，从而切断了以往农村教育经费的稳定来源。虽然近年来，国家在发展农村职业教育方面有一系列的辅助性政策支撑，如教育费附加、学费减免、助学金等，但都需要县级政府给予配套资金的支撑，因此仍然无法缓解县乡级财政入不敷出的矛盾以及农村职业教育经费短缺的问题。
(二)城乡二元社会结构是农村职业教育资源失衡的历史性根源
农村职业教育资源配置失衡背后的历史性根源是我国长期存在城乡二元的社会结构，它是我国历史上城乡长期分割、封锁、对立的结果。主要体现在：第一，城乡经济发展不平衡。城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主。工农业增长失衡，工农业之间的产品交易条件不平等，导致农业结构调整困难。第二，城乡之间资源配置关系不协调。我国一直存在着“城市抓工业、农村抓农业”的城乡二元分割的局限性，生产要素的投入和流动具有明显的城市倾向，导致村生产要素自我积累能力低，不能实现城乡生产要素之间的合理流动和优化配置。第三，城乡体制分割严重。长期以来，城市与农村在土地、户籍、就业、住房、医疗等方面存在壁垒，人为地将城乡分割成两个界限分明的范畴，城市人口与农村人口在利益关系上处于严重的不平等地位。城乡差别的核心是利益分配问题，是物质利益的差别问题。[8] 这种差别使得农村职业教育无论是在教育经费、师资水平还是在办学条件上都处于弱势地位，从而给农村的职业教育改革带来了诸多负面影响。可见，城乡二元社会结构使农村职业教育资源的数量和质量面临着先天不足。
(三)行政管理僵化与市场机制失灵是农村职业教育资源流动不畅的体制性障碍
虽然我国政府进行了多次机构改革，各部门的权利与责任也相对得到了进一步明晰，但出于各自的利益关系，我国行政管理体制中长期存在管理僵化、条块分割的问题。在机构设置方面，机构庞杂和职能划分不清的状况比较突出，有的职能部门“名不符实”，或者不同部门在职能方面有交叉，这就容易造成权力分配不当、责任不清的现象。同时，僵化的行政程序，降低了行政活动的效率，违背了行政管理的初衷，教育行政管理同样如此。面对教育活动中各个环节和复杂任务，需要行政管理分工明确、权责明晰、以提高教育改革的效率。但现实并非如此，如当需要政府对农村职业教育资源在城乡之间进行优化配置时，各个行政机构往往出于自身利益的考虑，而不能从资源有效利用的宏观角度出发。同样，教育经费分配及投资去向，完全由行政控制，结果造成地区间发展也不平衡，其根本原因是政府职能还没有发生转变，政府服务意识不强。
另外，在政府行政手段干预严重的情况下，资源配置的市场机制作用被弱化。在西方国家，工业化和城市化进程以及与之相伴随的产业结构的调整升级、劳动力转移都是通过市场机制得以实现的。而在我国，由于改革开放的时间还不长，城乡分割的社会结构尚未打破，市场机制发挥作用的空间和领域还较为有限，因此，各个资源要素还不能按照市场化的需求在城乡之间自由流动和组合。
三、农村职业教育资源优化配置的思路
农村职业教育资源配置面临的问题较为复杂，解决问题的途径需要国家进行政府宏观调控和市场灵活配置相结合的制度安排。
在资源的存量上，应以资源整合为切入点。目前我国农村职业教育资源总体水平和质量偏低，尤其是优质教育资源极度短缺已是不争的事实，这与城乡统筹的发展进程不相符合。在教育投入不足且短期内不可能有较大增加的前提下，农村职业教育资源的配置应该本着加大资源整合力度、盘活现有资源的原则进行优化：一是充分发挥县级职教中心的辐射和带动作用。县级职教中心是20世纪80年代政府为了促进农村职业教育发展、优化资源配置与提高规模效益的理性选择，是我国经济体制转型过程中政府举办农村职业教育的有效形式，在我国农村职业教育与培训的三级网络体系中发挥着骨干作用。县级职教中心集聚了县域农村最优良的职教资源，在新农村建设过程中具有其它农村职业教育培训机构不具备的资源优势。因此，应该充分发挥其平台功能，通过共享职业教育存量资源，提高县域农村职业教育资源的利用效率，进而提高农村职业教育的质量和效益。鉴于县级职教中心在农村职业教育中的地位，无论在政策层面还是实践层面，当前和今后一段时间，它都是农村职业教育办学模式发展的基本方向。二是要加强政府的统筹领导，构建农村职业教育资源整合机制。农村职业教育资源的整合既涉及办学观念、办学体制、办学方式等方面的改革，也涉及参与整合的学校利益格局的调整，是一项需要协调各方利益的工作，因此必须加强政府的统筹，它是保证农村职业教育资源整合得以顺利实施的必要前提。在当前教育体制改革的特殊时期，政府要发挥教育资源整合中的主导作用，需要自上而下建立起责任制度体系作为保障，以规范各级各类政府的行为，提高工作效率和质量。市、县级政府均要建立行政一把手责任制，由牵头的行政部门负责领导指挥，其他行政部门和企业做好协调配合，并保证各个层面都有制度约束，都有专人负责职业教育资源整合工作。市、县两级行政要对各级政府和机构实行跟踪、检查和问责，及时解决职业教育资源整合和共享过程中出现的矛盾和问题。同时要在责任制度体系的基础上突出教育行政部门的职能作用，积极发挥教育行政部门对同级政府的参谋作用和对横向部门的沟通、协调作用。在这一责任制度体系下，打破行政体制的障碍，为农村职业教育资源的流动创造政策环境，使存量资源发挥最大效益。
在资源的增量上，需要发挥市场机制的功效。农村职业教育是具有很强正外部性的准公共产品，这一属性决定了政府不应该成为其唯一的提供者，因而通过市场机制来改善农村职业教育资源的配置、提供职业教育的途径和方式是必要的。如依托城镇化进程，引入民间资本，为其参与城乡统筹发展提供新的领域和投资空间，从而激发民间资本的活力。但当前我国民办职业学校在办学过程中存在许多法律空白与制度性障碍，民办职业学校面临着与公立学校在政策上和竞争环境上的不公平待遇，这就需要国家制定扶持民间资金举办和联合举办非营利性职业教育机构的政策和法律，将社会力量办学纳入职业教育的总体发展规划，在实训基地建设、师资培训、职称评定、表彰奖励等方面，创造与公办学校一视同仁的政策环境，引导社会力量参与农村职业教育。可以按照现代企业制度的模式，建立归属明晰、权责明确的产权制度，实现职业教育办学主体向“国有民办”、“民办公助”、“公办民助”、“私人办学”等多元化办学模式的转变。鼓励和支持公办学校引入民营机制，扩大国有资本、集体资本和非公有制资本等参股的混合所有制经济办学。同时积极运用财政、金融和税收政策，鼓励社会、个人和企业投资办学和捐资助学，不断完善多渠道筹措职业教育经费的体制，在扩大教育供给的同时增加教育的丰富性、选择性和竞争性，不断提高资源的利用效率。此外，还可以调整学校布局结构扩充农村优质职业教育资源。对校均规模小、办学条件较差、资源得不到有效利用的学校，应通过合并、资产置换、注入资金等方式扩充农村职业教育资源；应通过调整农村职业学校布局，扩大规模，优化结构，提高质量和效益，更好地为农村经济建设和社会发展服务。
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