国家治理与国家审计：基于国家建构理论的分析，本文主要内容关键词为：国家论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
始于20世纪70年代末的改革开放使得我国正经历着重要的社会经济转型，转型过程中不断产生出各种急需应对的社会、经济甚至环境问题，而这些问题都离不开国家治理的范畴，良好的国家治理机制主要体现在应对转型危机的能力差别和在面临治理危机时是否具有自我矫正和调试的能力(2010，徐湘林)。刘家义审计长指出，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分。作为国家社会经济“免疫系统”的国家审计有助于国家治理机制的自我完善，而国家审计具体是通过何种机制和路径发挥完善国家治理的功效是值得进一步深入探究的问题。为此，本文以福山的国家构建理论为分析框架，从本源上对国家治理与国家审计的关系及互动机制进行详细的剖析，以期对如何发挥国家审计的国家治理职能提供一个思想框架和理论基础。
二、国家建构理论：一个分析框架
国家治理是指国家通过配置和运作公共权力，执行一定的政治理念，始终围绕着特定秩序，对公共事务进行调控、引导和支配，保持良性和可持续发展的善治状态和过程。国家治理主体除政治国家和政府外，还包括市场与企业、社会和公私机构以及超国家和次国家等机构组织。在整个巨大的治理网络中，不同治理主体彼此之间相互协调与共同发挥作用，其中政府、企业和公民社会组织起到三足鼎立的作用，而国家充当元治理者的角色。如何具体评判什么样的国家治理才是好的国家治理？可以借助于福山的国家建构理论进行阐释。福山将国家区分为国家活动范围与国家权力强度(国家能力)两个维度。国家活动范围指政府施政的各种功能与目标，即国家首先应该是要确保公共秩序、防范外来侵略，然后才能施行全民保健或免费高等教育。国家权力强度是国家拟订与实施政策、执行法律并兼顾廉洁与透明的能力，它在不同的国家和同一个国家的不同历史时期存在较大的差异，是决定一个国家能否成为强国的关键。以俄罗斯国有企业经济私有化改革为例，福山认为私有化作为缩小国家活动范围的改革本身是可取的，但需要依靠国家权力的强度对财产和所有权进行评估和监督，否则私有化所导致的信息不对称将不可避免地引发国有资产的流失。事实上，由于国家能力的低下，苏联解体后的俄罗斯在很长时期无力征收所得税，甚至无力为莫斯科的街道提供法律和秩序。福山指出，在缩小国家活动范围的同时，国家政权建设不能被忽视，现代国家只有具备提供秩序、安全、法律和产权的能力，才能使现代经济世界的兴起成为可能。
国家权力强度与国家活动范围有四种不同的组合方式，从而产生四类不同的国家。如图1所示，X轴表示国家范围，Y轴表示国家权力强度即国家能力。国家形态处于第Ⅱ象限时，表明国家的制度有效性高但国家范围较小，这种国家形态符合经济学家的经济绩效观点；国家形态处于第Ⅳ象限时，表明国家能力弱小，国家承担着管不了也管不好的极其广泛的事务，福山认为不少发展中国家就属于这类国家形态。如果一个国家的职能过于接近坐标的原点并且连财产保护这类最低的职能都不行使，经济增长就会停止不前。对许多国家而言，在缩减国家职能范围的过程中，在削弱某些国家力量强度的同时，另一方面又产生出对另一类国家力量的需要，尽管国家力量强度不变，但对不同国家力量的恰当取舍将决定着国家治理能否走向善治。20世纪90年代初，不少经济学家极力推行经济自由化和小政府大社会的第Ⅲ象限模式，但是十年后的本世纪初，不少学者已经认识到影响经济发展的最重要变量根本不是经济方面而是制度和政治体制。
图1 福山国家建构理论中的四种国家体制
国家能力在不同的国家和同一个国家的不同历史时期存在较大的差异，福山认为，影响制度能力供给方面的因素主要有四个：(1)组织的设计与管理。提升公共部门的管理水平将有利于堵塞公共管理上的漏洞，加强国家政权建设，提升国家能力。这属于管理学、公共管理和经济学范畴，在不同国家和同一国家的各个历史时期可移植程度高。(2)制度设计，即政治制度的设计，包括政权的组织、议会制度等等。这属于政治学、经济学和法学的范畴，可移植性中等。(3)合法化的基础。这属于立宪政治的范畴，可移植性中等偏低。(4)文化与社会因素，归属于社会学与人类学的范畴。文化与社会因素的形成和变革缓慢，可移植性最低。不同国家及同一国家的各个历史时期上述四个因素的差异决定着国家能力的高低。
依据国家建构理论，健全国家治理需要在强化国家能力上下功夫，国家审计机制作为国家治理系统的重要组成部分本身就是一种重要的国家力量，它如何发挥作用、应该发挥何种作用受国家治理系统的影响，因此影响国家能力的组织设计与管理、政治制度的设计、合法化的基础以及文化与社会等因素将对国家审计治理功效的发挥产生深远重大的影响。另一方面，国家审计作为内置于国家治理系统中的经济社会运行“免疫系统”，通过反作用于影响国家能力的组织设计与管理、政治制度的设计、合法化的基础以及文化与社会等因素将对国家治理系统运行起到预防、揭示和抵御的积极作用，最终将强化国家治理系统的自我调节和自我矫正能力，实现国家的良治。
三、国家治理与国家审计的互动：基于国家建构理论的分析
国家审计与国家和政府相伴而生，国家的性质差异决定着政府职能的差异，进一步决定了国家审计职能的差异。如刘家义审计长所指出的，国家审计的产生和发展源于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。强化国家权力强度、适时调整国家活动范围将是我国未来国家治理体制前进的方向，而国家体制能否朝这个方向顺利前进，则取决于制度供给面的文化与结构因素、政权的合法化基础、政治体系的设计以及组织的管理与设计水平的发展演进。这四个制度供给性因素是决定我国国家体制能否良性发展的根本性动因，也构成了国家治理与国家审计互动的主要方面。
(一)文化和结构因素与国家审计的互动
在影响国家体制的四个因素中，文化和结构因素作为最基础的因素，虽然在短期内难以取得根本的改变，但从历史的角度来看，也是会逐步发生变化的，并将对国家审计产生深远的影响，国家审计也将反过来促进文化良性发展。文化与结构因素中最重要的是公民文化，当代公民文化扩展的主要内容是对公民参与权利的强调。公民的参与权利意味着公民应对影响他们生活的政策拥有主要的发言权。公民参与权的行使不仅需要公民具有积极参与公共事务决策的意识，还需要公民具有行政知情权。行政知情权是公民参与权利得以实现的必不可少的条件。随着公民公共决策参与意识的不断提高，迫切需要了解政府行政信息。行政信息的公开披露为民众评价政府行为提供了基本的信息支持，保障民众了解行政权力的行使状况，并进一步发表言论，提出意见和建议，进而影响政府的立法和决策，增强其合理性和科学性。通过行政信息的公开化实现公众由知政而议政，由议政而参政，最终促成“透明政府”目标的实现。
国家审计接受全体公民的委托监督国家机制受托责任的履行情况，审计结果包含大量有关行政权利实施情况的信息。公民行使参与权利迫切需要这些信息。这就要求国家审计机构建立完善的审计结果公告制度，使国家审计朝着更加公开和透明的方向发展。审计公告制度的建立、国家审计工作的公开化和透明化拉近了国家审计与公众的距离，公众能够获得更多公共审计服务信息，为公众创造更多直接参与公共治理的机会。公民积极参与公共决策又反过来促进国家审计的进一步发展。比如，一个真正具有效率和效能的审计计划，需要审计服务对象主动参与，公民积极行使参与权利可以使国家审计机关更容易了解民众关心的热点问题，抓住审计重点。此外，随着信任、尊重法治和民权等人文精神逐渐渗透到社会文化中，我国社会的潜规则将逐步减少，公共部门抑或是私有部门的正式规章制度将得到尊重，各项舞弊和不法行为也将锐减，从而有利于为国家审计创造一个良好工作氛围。
(二)政权“合法性的基础”与国家审计的互动
依据洛克的国家理论，由于政府的运转需要巨大的支出，被政府保护的个人都应该从其财产中支出一份以维持政府运转。自然法的原则规定了个人财产神圣不可侵犯，征税必须取得个人或者由个人选出的代表的大多数的同意。如果任何人凭借自己的权势，可以任意地向民众征税，那就违背了自然法中关于财产权的规定，背离了建立政府的初衷。国家建构和国家治理是一种国家与公民之间的互动过程，产生于国家财政权与公民私有财产权之间的对立统一。从财政国家的视角看，现代公共预算制度的确立与现代国家构建是一个相互促进的过程：公共预算促进现代国家的发育和成长，同样现代国家也需要现代公共预算制度。因此，公共预算的建立过程实际上就是现代国家构建的过程(马骏和谭君久，2011)。为确保公共预算制度的顺利实施，引入陈述和审计制度是政府预算制度的内在必然需求。所谓“陈述”就是政府必须向议会详细陈述支出的用途，详细汇报开征税收的理由，作为最高权力机关的议会则在陈述制度的基础上对政府的具体日常财政活动进行审计，以保障公共预算制度有效执行进而实现国家建构和国家治理的良性发展。
我国国家审计机关成立以来，国家审计机关依法开展审计监督工作，通过坚持依法审计，揭示和反映了体制、机制、制度方面的问题，维护和推动民主法治的完善，对建设社会主义法治国家发挥了积极的作用，尤其是对国家财政支出和预算执行的审计在一定程度上保障了公共预算制度的顺利实行并维护国家财政经济秩序。从这些年的经验来看，我国国家审计通过审计监督，在一定程度上完善了公共预算制度。从长期来看，通过完善预算审计制度，对民主机制的公正监督与客观披露，将进一步保障公民和纳税人利益，维护宪法和法律的尊严，确保政权的合法性基础，推动了国家治理的现代化进程。
(三)政治体系的设计与国家审计的互动
历史上，我国国家财政收入的增加与地方上无政府状态是同时发生的，即国家对社会尤其是乡村社会的控制能力低于其对社会的榨取能力，产生了国家政权的内卷化。内卷化的国家政权增长过程中，社会中的非正式团体代替基层政权组织成为一支国家不可控制的力量。国家政权内卷化在财政方面最充分的表现是，国家财政每增加一分，都伴随着非正式机构收入的增加，而国家对这些机构缺乏控制力，内卷化的国家政权无力建立有效的官僚机构以取代非政府机构的贪污及不法行为。国家政权内卷化的长期后果是严重的：民众在正式的国家组织和非正规组织的层层盘剥下，不堪重负，揭竿而起，从而不断在古老的中华土地上上演着一幕幕王朝更替史。以史为鉴，要建立现代预算制度，必须加强国家权力机关对财政收支监督的权力和能力。因此政治学和公共管理领域的研究认为，公共预算系统改革将会涉及政治体制的诸多方面，如加强全国与地方人大的监督权、加强公共舆论监督、加强地方自治权等等。真正的公共预算改革必定要朝着民主管理的方向迈进，必然会推动国家机器提高民主化的程度。
随着我国民主法治和宪政的完善、政府职能的转变，我国的政治体系设计将日益科学，并将进一步完善以人民代表大会制度为核心的政治制度，人民代表大会将在监督政府的财政预算、财政开支等重大事项中发挥强有力的监督作用。因此，我国国家审计也将相应地发生转变。
立法部门是否能够独立客观地作出预算决策、是否拥有绝对的预算控制权、对预算决策是否有严格的责任追究机制是决定其预算监督效力权力保障的重要因素。立法机构上述作用的发挥，国家审计的作用至关重要。国家审计能够透过预算与决算审计、财政收支审计、经济效益审计等为立法机构的相关决策和监督活动提供重要的信息。从长期的视角来观察，我国国家审计将由目前的行政型国家审计模式过渡到立法型国家审计模式。行政型体制在市场经济以及民主法治不健全的大背景下有其合理性，不过审计机关的独立性和审计监督的客观公正性有其不足的成分，甚至会出现人为干预审计机关依法审计、如实揭露和处理重大违纪问题的现象。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和各方面条件的日趋成熟，国家审计模式可能需要做出适当的调整。此外，随着公共管理事务日益复杂以及公共管理水平提升，审计内容也将不断扩展，逐步从真实、合法为主向真实、合法、效益三者并重、绩效审计日益重要方面转变。而人民代表大会对政府机关运行绩效的问责和监督制度，也使得未来可能隶属于人民代表大会的审计机关有动机更进一步深入地开展绩效审计。另一方面，国家审计机关有效的审计监督是人民代表大会行使监督权力的一种有效途径，有利于人民代表大会制度顺利实施，对完善我国的政治体系设计与提升国家治理能力都至关重要。
(四)组织的设计及管理与国家审计的互动
组织的设计与管理构成了国家审计最直接且具有影响力的一部分。随着市场经济化和经济全球化进程的加剧，良好而有效的公共治理已成为提高政府国际竞争力的根本要素。我国政府职能转换、民主与法制建设以及科学发展观的兴起都体现出政府治理模式变迁的痕迹，我国也将融入政府治理改革的全球化浪潮之中。新公共治理带给国家审计的影响是深远的。新公共治理下的服务型政府职能的实现要以耗费公共财务资源为前提。世界各国政府所支配的公共财务资源呈迅猛发展的态势，我国政府财政支出占GDP的比重也逐年增长。公共支出的膨胀一方面意味着政府受托责任的扩大化，同时也意味着政府运营存在低效率的隐患，所以如何保证公共服务的质量和效率成为各国政府所面临的难题。以此为契机，政府绩效评价理论和实践研究就成为各国理论界和实务界共同关注的主题。在这一背景之下，迫切需要国家审计加大绩效审计工作的比重，并积极开展绩效审计的理论和实务研讨。
另一方面，国家审计也将对公共管理模式和国家治理产生深远影响。按照审计技术方法的演进，可以将审计模式分为账项导向审计、制度导向审计以及风险导向审计三类。在账项导向审计模式下，审计人员往往只关注被审计单位的会计报表及相关的会计资料。组织经营规模的扩大，促使审计人员把注意力转移到与会计相关的内部控制系统的控制功能上来。对审计人员来说，审计的第一层次对象将是内部控制制度，作为内部控制制度所产生的会计结果的会计报表和其他会计资料则退居为审计的第二层次对象，不论对于经济责任审计还是财务收支审计抑或其他审计类别，对各项控制制度和规章的审查以及事前的完善将有助于从源头上堵住漏洞。对于政府部门而言，构建良好的政府部门内部控制制度，能够降低公共受托责任契约的不完整程度及弱化政府治理失败所引发的问题，有助于对各级政府部门和有关公职人员进行监督、考核与激励。尤其是，在不确定性的全球以及地区风险环境下，政府部门内部控制可以通过一套系统的、规范的方法识别、评估和提高政府活动中的风险管理水平，将风险降低至合理的范围，提高政府治理过程的有效性，有助政府治理目标的实现。从这个意义上说，政府部门健全的内部控制不仅是政府治理机制形成的基础，还可以促进政府治理机制的完善，为政府治理提供坚实的保障。国家审计功效的发挥不仅需要借助于良好的政府部门内部控制制度，更重要的是，国家审计反过来可以促进政府部门内部控制的建立、健全和完善。随着现代风险导向审计技术被不断引入到各类专项审计工作中，风险导向审计侧重风险评估并善于从宏观面把握组织所面临风险的特征将有助于识别公共机构和国家治理中所面临的各类风险。通过对风险的识别并提出改进意见，国家审计将最终促进国家治理系统自我矫正和调试能力的提升。
四、结语
我国正处于社会经济转型期，良好的国家治理机制主要体现在应对转型危机的能力差别和在面临治理危机时是否具有自我矫正和调试的能力上。国家审计作为国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分，国家审计功能的发挥将促进国家治理机制的进一步完善，同时国家治理系统对国家审计功能的发挥将起到积极的推动作用。
基于福山的国家构建理论，国家治理与国家审计的关系及其互动主要是透过组织的设计与管理、政治制度的设计、合法化的基础及文化与社会等四个决定制度供给的要素实现的。具体而言，组织的设计与管理、政治制度的设计、合法化的基础及文化与社会等因素的完善将有助于国家审计的完善，同时国家审计通过提升组织的设计与管理、政治制度的设计、合法化的基础及文化与社会等要素改进国家治理。
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