积跬步以致千里——2000—2005年中国民主政治建设回顾，本文主要内容关键词为：跬步论文,千里论文,年中论文,国民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从2000年开始，中国基层民主政治发展进入了一个新的阶段。这一阶段，党内民主、村民自治和基层国家机关领导人员选举三个方面取得了重大进步，其成就值得书上一笔。
党内民主：从代表常任制到票决制
试行党代表常任制，是加强党内民主制度建设的一个重要步骤。从1998年开始，经中共中央组织部同意，浙江、黑龙江、山西、河北、湖南等5个省的12个市、县、区先后开展了党代会常任制试点工作，但是到2002年之前，已有7个单位停止试点，其共性问题是在涉及科学分解党委权力、改革议行合一的领导体制、改变现行党内权力运行机制方面没有实质性的进展，只有浙江省的绍兴、瑞安、台州市椒江区和山西省晋中市榆次区、和顺县等5个市县区还在继续试点， 其中台州市椒江区被视为“全国最早、坚持最久、各项制度最完善的一个试点单位”，创建了“3＋1”的制度模式（即不仅实行党代表常任制和党代表大会年会制，还为党代表大会闭会期间发挥代表作用设置了相关制度，并就如何发挥全委会作用做出了相应规定）。
由于2002年11月召开的中国共产党第十六次全国代表大会明确提出了“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”，新一波党代表常任制试点迅速铺开。2002年11、12月，四川省雅安市在雨城区和荥经县进行的党代表试点，重点抓代表选举、代表大会、代表日常行权三个重要环节，不仅在2002年12月20—21日组织了荥经县和雨城区全体党员直选党代表，还突出“常任”特点，把五年召开一次的党代会改为一年召开一次。并且在党代会和党代表的职权设定上有了重大突破。2003年3月，四川省委组织部发出《关于市、县（市、区）党代表大会常任制的试点意见》，在该省的17个市、县区展开试点工作，成为大面积进行党代表常任制试点的省份，并要求实行常任制的党代表，在5年任期内应充分行使选举权、审议权、评议权、监督权和建议权。浙江省台州市椒江区的试点则扩展到了整个台州市。
党内的“公选”亦受到高度重视，中共中央2002年7月23 日印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》，与1995年印发的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》相比，一是增加了“任职”的规定，要求实行党政干部任职前公示制度和任职试用期制度；二是增加了“公开选拔和竞争上岗”的规定，不但说明了公开选拔、竞争上岗是领导干部选拔任用的方式之一。还对公开选拔、竞争上岗的程序作了具体规定。在实践中，四川省、湖北省和江苏省等都在更大范围进行了“公选”或“公推竞选”乡镇党委书记以及乡镇党委成员的试点，已经形成较成熟的制度规范。
在“公选”的基础上，有些地方还进行了乡镇党委书记“直选”的试点。2003年8月，重庆市城口县坪坝镇试行党员直接选举镇党委书记，但是未能完成即被终止。2003年12月7日， 四川省成都市新都区木兰镇以“公推直选”方式选出了该镇新一届党委书记。江苏省宿迁市宿豫区则分别于2004年3月7日和4月9日在黄墩镇和蔡集镇由全体党员投票选举产生了新的镇党委书记。2004年7月2日，重庆市榆被区龙兴镇成功地以“公推直选”方式选出了新一任镇党委书记。截止到2005年2月底，至少已经有6个省、直辖市进行了乡镇党委书记“直选”试点。
有的地方把乡镇党委书记的“直选”扩大到了乡镇党委班子的“直选”。如湖北省从2002年开始在荆门市、咸宁市、黄冈市等地进行的“两推一选”试点，尽管选举程序略有不同，但大多涉及乡镇党委班子选举。江苏省宿迁市从2004年年底开始，在所属地区、县展开较大规模的乡镇党委领导班子成员直接选举试点，计划在2005年全部完成。同样的试点，在湖北省、浙江省、云南省等亦已在进行。在2004年9月19日通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，写入了“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”的内容。
为改变考察和确定领导干部人选“一言堂”或“少数人说了算”的做法，在党委或全委讨论干部人选时采用无记名投票方式表决（简称“票决制”），逐步走向了规范化、制度化。
“票决制”最早始于浙江省台州市椒江区，1989年4月该区采用无记名投票表决的方法任免了44名干部。该做法引起了中央有关部门的关注。1996年1月， 经中央政治局同意，尉健行在中纪委六次全会的报告中明确提出：“凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金的使用，必须经集体讨论做出决定。”此后的几次中纪委全会报告，不仅强调“要规范民主决策程序，健全议事规则”，还具体规定地县党政领导班子正职的拟任人选，分别由省、市“党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决”。这不仅是把地方党委常委会一部分决策权划给全委会的最早改革，而且是“票决制”最具实质意义的重大突破。此后，中组部选择海南省、山西省晋中市、陕西省铜川市、四川省眉山市和浙江省台州市椒江区等作为对拟任人选进行“票决”的单项改革试点单位。1998—2001年，广东省深圳市、辽宁省沈阳市、江苏省新沂市和泰州市等地亦进行了“票决制”试点。
2001年9月26日， 中国共产党十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党风建设的决定》规定：“市（地）、县（市）党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，逐步做到由上一级党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决；在全会闭会期间，可由党委常委会做出决定，在决定前要征求全委会成员的意见。各级党委决定其它干部的任免，也要在充分酝酿和协商的基础上进行表决。”2002——2003年，海南、广东、山东、湖北、福建、吉林、河南、江西、广西、甘肃、内蒙古、新疆等地亦大力推进“票决制”试点，不仅在省、市、县三级党委实行“票决制”；“票决”的内容，亦不仅仅限于干部任免，重大决策和重大事项也要在规定的范围内投票决定。
2004年9月22日，中共中央发出通知，颁布《中国共产党党员权利保障条例》。该条例对党员的知情权、参与权、选择权和监督权等各项权利作了更加规范、完善的规定，对党员权利的保障措施作了进一步规范，对党的各级组织、各级纪检机关和党的组织、宣传等工作部门以及党的各级领导干部在保障党员权利方面应承担的责任亦作了明确界定。
村民自治：难点在于两委矛盾
各省、自治区、直辖市制订村民委员会选举办法的工作，到2002年1月全部完成，这对村民委员会选举的规范起到了重要作用。在经过大量调查、研究、讨论后，中共中央办公厅、国务院办公厅于2002年7月14日发出了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，《通知》的发出，对村级组织的选举起了重要的导向作用。截止到2001年底，在村民委员会选举中已经全部或大部分采用“海选”方式。但村民委员会选举中违法事件的上升已引起各方面的关注，不仅提出了各种对策，亦有人提出了制定《村民委员会选举法》的动议。
《村组法》第三条对中国共产党的农村基层组织在村民自治中的地位和作用作了明确规定，不仅确定了村级党组织（支部、总支、党委）在村民自治中的重要地位，亦出现了党支部书记兼任村民委员会主任（即所谓“一担挑”或“一肩挑”）常态化的趋势，有的地方甚至提出了“两委一体化”的主张，即实行“村党支部与村民委员会两块牌子，一套人马”。由此，使村级党组织的选举成为各方日益关注的问题，并随之出现了较大范围的村级党组织选举制度的改革，尤其是改变过去的村党支部书记或上级指定书记的做法，改为党员直接选举党支部书记，或广泛征求群众意见后由党员直接选举党支部书记。四川省已在90％的村推行“两推一选”（党员推荐、群众推荐、党内选举）或“公推直选”村党支部书记，并为选举确定了宣传发动、公开报名、资格审查、公示、演讲答辩、结构推荐（以比例投票确定正式候选人）、党员直选、任职并签订任期目标责任书等八项程序。其他省份如浙江、山东、云南、湖北等，也进行了小范围的直选村党支部的试点。
“一肩挑”和类似于“两票制”的村级党组织选举，都只是部分解决了“村干部”的选任问题，难以从根本上解决“两委关系”问题。为协调农村党支部与村民委员会的关系，出现了“一制三化”和“青县模式”两种模式。
“一制三化”是河北省邯郸市下属的武安市在2000年为解决农村“两委”关系建立的制度模式。“一制”即党支部领导下的村民自治机制；“三化”即支部工作规范化、村民自治法律化、民主监督程序化。2001年6月30日，中共中央组织部向各省、自治区、直辖市介绍了“一制三化”的经验，重点强调的是建立“两委”联席会议制度、“三审”财务制度、村委会向村党支部请示汇报工作制度和民主评议“两委”班子成员制度。
“一制三化”是一种以农村党支部主导“两委”共治和村民参与监督的制度安排，突出的是“两委联席会”的作用。而“青县模式”则突出了村民代表会议的权威地位。村党支部书记兼任村民代表会议主席，有相应的制度安排，概言为“健全一个组织，调整三种关系”。“健全一个组织”，就是把村民会议授权，代行村民会议主席，使党的领导找到一个合法载体，既有利于村民代表会议独立开展工作，也能够更有效地监督和支持村民委员会的工作。“调整三种关系”，就是调整村党支部、村民代表会议和村民委员会三个组织之间的关系，村党支部由过去的直接管理事务性工作调整到强化政治领导核心作用上来，管党、管人、管大事、管民心，不直接管理村政村务工作，在法律规定的范围内，通过民主的方式，对村自治实行领导；村民代表会议由村民委员会负责召集调整为由村党支部书记兼任的村民代表会议主席负责召集，负责选举产生村民委员会成员，对涉及村政村务工作中的重大问题进行决策，加强对村民委员会实施有效监督；改变过去村党支部包揽过多、村民委员会当家不做主的习惯做法，通过强化村民委员会主任的管理职权，将村民委员会推向主动独立执行管理权力的第一线。这样的模式，一是调整了村治结构，使村民代表会议由虚变实；二是党支部抓大放小，改善和加强了党的领导，三是为村民自治提供了充分的保障作用；四是把村治纳入法制化、制度化、规范化轨道，克服了村治的随意性倾向。
为进一步推动村务公开和民主管理发展，2004年，全国村务公开协调小组成立；2004年6月22日，中共央办公厅又发出《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，不仅村务公开的形式、时间和基本程序，设立村务公开监督小组，还强调规范村级民主决策程序，建立决策责任追究制度，并要求建立村民委员会换届后的工作移交制度、加强村民民主理财制度建设、规范农村集体财务收支审批程序、推行民主评议村干部制度等，核心就是落实村民的知情权、决策权、参与权和监督权。此后，在“提问”（或者“点题”）、 “议事”等村务公开方式上各地又有所发展。
2005年，全国将有18个省、自治区、直辖市进行村民委员会换届选举。与选举相结合，进一步规范村务公开和民主管理制度，成为村民自治发展具有决定性意义的选项。应该看到，村民自治走向常态化、制度化已是不可更改的方向。
基层国家机关领导人员选举：海选在缓缓升级
2001年7月27日中共中央发出的《关于转发〈中共全国人大常委会党组关于全国乡级人民代表大会换届选举工作有关问题的意见〉的通知》，就乡镇长选举作了以下规定：依据宪法和地方组织法规定，乡长和副乡长、镇长和副镇长由乡、民族乡、镇的人民代表大会选举产生。过去有的地方曾提出进行直选乡镇长试点的要求，个别地方出现了选民直接投票选举乡镇长的情况。这与宪法和地方组织法的有关规定不符。在这次乡级人大换届选举中，各地乡、镇长的选举要严格依照宪法和有关法律的规定进行。在这样的规定下，各地大多遵循不突破“直选”乡镇长“底线”的原则，围绕乡镇长选举又开展了一轮新的试点。
四川省遂宁市市中区在2001年12月—2002年1月乡级人民代表大会换届选举中，对步云乡乡长选举程序作了改动，将选民直接选举乡长改为选民直接推选乡长候选人，并在乡长人民代表大会上选举产生了新一任乡长。2004年12月22日，浙江省衢州市柯城区姜家山乡亦由选民投票选出了2名乡长候选人。
2002年8—9月，湖北省荆门市京山县杨集镇结合“两票制”和步云乡推选乡长候选人的经验，以“两推一选”的方式选举镇长和镇党委书记。首先，由全镇选民对现任镇党委、政府、人大领导人员进行民主测评，并以无记名投票方式推荐镇长、镇党委书记初步候选人；其次，以村民代表会议的形式确定镇长正式候选人，以全镇党员大会的形式（分开召开）确定镇党委书记正式候选人；最后，由镇党员代表大会选举产生新一任镇党委书记，由镇人民代表大会选举产生新一任镇长。湖北省的襄樊市、宜昌市、咸宁市、黄冈市等，也进行了类似的试点。2005年2—4月，重庆市渝北区在张关镇进行了“三推一选”镇长试点，先按“公推”程序确定5名初步人选， 区委全会投票“优推”3名预备人选，组织群众在听取预备人选演讲后投信任票“群推”2名镇长候选人，由镇人民代表大会选举产生镇长。
2001年3月至4月间，广西壮族自治区恭城瑶族自治县在恭城镇进行了副乡镇长“公推竞选”试点。2003年4月至2004年2月，江苏省宿迁市用“公推竞选”的办法产生了37名乡镇长。在两地的试点中，都设立了公开推荐、公开竞争的程序，宿迁市还引入了党委“差额票决”和候选人“实地调研”两个程序，比以前的“公选”乡镇长有了明显的进步。
少数地方还做了选民直接选举乡镇长的试点。2003年8月，重庆市城口县坪坝镇的选民直接选举镇长试点，未完成即被终止。2004年2月至4月间，云南省红河哈尼族彝族自治州则在石屏县的7个乡镇成功地进行了乡镇长“直接推选”试点。 如此大范围的乡镇长直选试点，这还是第一次，应该受到高度重视。
在县级国家机关领导人选举中，除了引入“票决制”等因素外，亦进行了局部的“公选”试点。2002年，四川省扩大“公选”的范围，从参加“公选”笔试的报考者中选择了23个副县长人选。2003年7月，有媒体报道江苏省将在扬州市所属的江都市进行“公选”市长的试点，但这一试点最终并未进行。2003年10月至2004年1月，江苏省南京市白下区、雨花台区进行了“公推公选”区长试点，在徐州市沛县进行了“公推公选”县长试点，在常州市金坛市（不设区的市）进行了“公推公选”市长试点。区长、县长、市长的产生程序相同，均以组织推荐、群众举荐和个人自荐相结合的办法报名，经过两轮推荐后确定候选人初步人选，初步人选驻点调研并撰写调研报告后，通过演说答辩与民意测验确定差额考察入选，市委全委会差额票决确定提名人选，作为人民代表大会主席团提名的区、县、市长候选人，在区、县、市人民代表大会上进行选举。2004年2月至3月间，浙江省衢州市在龙游、常山、开化三县进行了“民主提名推荐，差额竞争选举”（简称“民推竞选”）副县长试点。接着，湖北、山东、黑龙江等省也推行了公推公选县长人选的试点。全国至少已经有6个省把“公选”国家机关领导人员的层级从乡镇提高到了县、 不设区的市和市辖区一级，并且在制度安排上各有创新。
在县、乡两级国家机关领导人员选举中出现的“公选”乃至“直选”试点，最重要的作用并不在于以直接选举制度全面取代间接选举制度，而在于引入公开、公平、竞争等机制后，可以使间接选举地方各级国家机关领导人员的制度更趋完善和规范，更符合社会主义民主政治的要求，这才是我们最应该关注的重大问题。
进展中的反思
应该看到，推进社会主义民主政治的大原则已经确定，即“发展社会主义民主政治，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辨证统一”。但在这一大原则下，对一些关键性的问题还应有清醒的认识。
第一，就基层民主政治发展而言，制度化、规范化、程序化显然是一个“渐进”过程，而不是“急进”过程。制度性的变革，从发端、定型到推广、完善，本身就是一个较为漫长的过程，要克服各种困难，特别是在中国这样积淀两千年封建专制主义的土壤上，任何“拔苗助长”的行为都有可能导致前功尽弃。同时，对基层民主政治发展的不平衡性亦要有充分的认识，大起大落的发展模式和运动型的发展模式，都无助于不平衡的消除，反而会使差距拉大，迟缓整体进程。
第二，基层民主政治发展的“渐进”，当然不是裹足不前，更不是倒退，以往的“以点带面”的做法，即先试点，取得经验后逐步推广，恰是“渐进”过程中的优选办法。应该看到，一些所谓“超前”的试点，可能孕育的恰恰是未来中国的一种新制度体系，即便今天打下去，明天还会冒出来；如果是没生命力的试点，亦会自生自灭，不值得大惊小怪。
第三，以选举带动基层民主政治的发展，尽管在以往的基层民主政治发展历程中成为引人注目的现象，但应该看到，就中国基层民主政治发展的整体历程而言，这只是暂时现象。需要指出的是，过于关注“直接选举”现在已经成为一种“时髦”，自下而上地推动“直接选举”成为一些人的唯一选择路径，而恰恰忽视了在中国现实政治生活中起着重要作用的“间接选举”。随着选举制度的规范，尤其是间接选举制度的进一步规范，其他制度的缺乏将成为突出的问题，无论是村民自治、社区建设，还是基层党组织的建设，都将不得不面对同样的问题。
第四，基层民主政治的发展，已不得不面临一个大的制度选择问题，即乡镇和街道的政权形式是否还能维持下去。尤其是在农村税费改革之后，乡镇政府可用财力明显减少，拖欠乡镇干部工资的现象有所增加，农村公益事业建设面临更大困难，加上乡镇普遍存在大量债务，乡镇干部“不稳”已成为突出问题。可供选择的方案可以有多种，但无非是三个思路的比较：一是维持现有的乡镇政权体制，对人员和机构进行大规模精简；二是将乡镇改为县级政府的派出机构，同样要对人员和机构进行大规模精简；三是实行乡镇自治，将乡镇定位为更高一级的自治机构，在村民自治和居民自治的基础上，实行一套新的管理体制。街道也面临同样的问题，尤其是在社区进一步发展之后，其定位亦应有长远的考虑。
第五，基层民主政治的发展，日益显示出整体联动的必要性。党内民主与人民民主的关联关系，在基层已经充分显示出来。单一推动的任何举措，如果不考虑与其他制度的接轨问题，都可能带来一定的负面效应。实际上村民自治、居民自治（社区发展）、基层政权建设和基层党组织建设，已经确立了密不可分的整体关系，单项独进的局面必将被整体推进所取代。整体推进基层民主政治发展的战略构想已经提出，相应的制度安排，已成为摆在我们面前的重要课题。