试论行政行为的分析框架，本文主要内容关键词为：试论论文,框架论文,行政行为论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
同历史上其它类型的管理一样，行政管理也是由人和人所组成的组织实施的。行政组织目标的达成，行政职能的实现，最终都要依靠行政组织及其人员的行为。但是，理论界目前对行政行为的研究内容却各有不同的理解，很有必要对此问题展开讨论。基于此，本文略陈一管之见，并尝试性地提出一个行政行为的分析框架，以就教于专家和学术界同仁。
一、行政行为的界定、性质和分类
对行政行为的界定和分类，以及对行政行为区别于其它行为的基本性质的看法，是对行政行为进行分析的基础。关于行政行为的界定，学术界历来有不同的看法，特别是由于研究对象和任务的区别，在行政学和行政法学这两门不同的学科中，对行政行为性质的认识，对行政行为概念和行政行为主体的确定等问题有不同的理解。〔1〕我们认为，行政学以国家行政管理活动为研究对象，行政学里的行政行为指的是行政机关及其工作人员在行政管理过程中实施的各种活动。
按照上述对行政行为的界定，行政行为的主体是国家行政组织（行政机关），因而行政行为是一种组织行为。而且，行政组织和一般的组织又有所不同，使行政行为同一般的组织行为相比具有自己独特的性质。
1.国家行政组织是随着国家的出现，为了适应阶级统治和管理社会公共事务的需要而产生的，是国家政权的重要组成部分；同时，国家行政组织也是由原始社会的社会公共组织演化而来的。国家行政组织的这种本质属性和社会属性，使得行政行为以国家权力为后盾，具有强制性和指向全社会的性质，这是行政行为与个人行为和其它社会组织行为最根本的区别。
2.由于行政行为这种强制性和全社会指向性的特点，保障了行政行为的后果对整个社会生活的巨大影响作用，既可以使全社会因此而获得裨益，也可能由于行政行为的不当而给社会带来灾难。因此，必须规范行政组织和社会全体成员的行为，行政行为法制化。所以法制化成为行政行为的第二个显著特色。
3.行政组织作为现代社会中层级制的典型代表，使行政行为中等级严格的特色十分明显。这一方面保证了行政指令执行的准确、及时和有效，同时也可能使行政行为有时缺乏必要的灵活性，使行政组织成为滋生官僚和官僚主义的温床。
4.由于行政行为是最重要的国家行为之一，所以行政行为不避免地带有阶级性的特色。尽管资产阶级国家极力标榜行政人员及其行为的“中立性原则”，也掩盖不了行政行为的阶级性这一事实。
5.笔者还认为，行政行为的全社会指向性，还使得现代社会要求行政行为必须为全社会谋取利益，而不允许行政组织通过行政行为单独为自身谋取利益。这可以称之为行政行为的“非盈利性”或者利益上的“非独占性”。
关于行政行为的分类，我们认为，由于行政行为是实现行政职能的具体途径和方式，所以行政职能的分类应当成为行政行为分类的基础。前面曾谈到，行政管理从本质上讲是“国家的组织活动”〔2〕，其目的是实现统治阶级的意志，维护其统治地位和阶级利益，实现本阶级的抱负（例如无产阶级解放全人类的伟大理想），这可以说是行政管理的政治职能，是其首要和核心的职能；同时，国家又必须通过对社会公共事务的有效管理、保障社会稳定和促进社会发展，来为实现上述职能提供基础和前提，而且社会公共事务管理又是大量的和范围极其宽广的，所以成为行政管理职能的主体；再者，前两种职能的实现又要求一定的环境或者说“氛围”，这就要求行政管理还要具有第三种职能，即为建立和维系社会主导价值观念而行使的文化职能。与以上行政职能的这种宏观分类相对应，行政行为从宏观上也可以分为统治性行为、管理性行为和引导性行为三类。但是，由于统治性行为更多地表现为政治行为，在政治学中进行研究更为恰当，而引导性行为和管理性行为的交叉重叠十分明显（管理本身有时也是引导），所以我们本文中主要探讨管理性的行政行为。
对于管理性行政行为的具体内容和分类，学术界也有不同的看法。有一种观点把行政管理的环节，主要是行政决策、行政执行、行政监督、行政咨询、行政信息等同行政行为联系在一起，即把行政行为看成是一个过程；〔3〕还有一种看法，是把行政行为当成贯穿于行政过程各个环节的一些共同性的东西，主要指行政领导、行政沟通与协调以及政府公共关系等。我们认为上述两种观点都有一定的道理，但又都有失偏颇。行政行为从纵的方面看的确表现为一种过程，但从横的方面来看在行政过程的各个阶段也确有一些共同性的东西属于行政行为的范畴，而且这些共同性的东西又大多表现为行政的艺术或技术。因而我们主张行政行为应当包括以上两个方面的内容，即要把管理性行政行为划分成过程性行为和技艺性行为两种。
二、行政行为的核心是政策的制定与执行
1.按照一般的理解，行政管理，或者更准确地说公共行政管理是指政府依法行使公共权力，对国家政务和社会公共事务进行的管理活动。这种活动是在一个开放的系统中进行的，是一个动态的过程。戴维·伊斯顿曾建立了一个系统模型描述这个过程，〔4〕其中的核心部分“转换”实际上就是公共政策的制定，或者叫行政决策，所以，从行政行为过程的角度看来，决策这一环节可以说是行政行为的核心。
决策是行政管理的主要环节，也是行政组织及其领导人员的基本职能。之所以如此，是因为决策在行政管理中具有极为重要的地位。决策是行动的先导、行政决策是行政管理实际过程的起始点，没有决策就没有其它一系列后续行政管理活动；它贯穿于这个过程的始终，一切行政管理过程和行政管理活动都离不开决策；它又是行政组织目标与行政行为后果之间的媒介点，决策的正确与否，直接决定了其后续环节特别是行政执行的方向。
当然，我们说制定政策在行政过程中处于首要地位，但决策绝不是行政过程的全部内容。作为决策系统的输出——政策，在本质上仍然属于概念体系的范畴，是人类精神的产物。它只有通过在实践中具体地、正确地得到贯彻实施，才能产生预期的效果。把政策所规定的内容转变为现实的过程就是政策执行。勿庸置疑，政策执行在行政管理过程中也是十分重要的。因为制定政策是为了解决一定的问题，但制定政策本身并不等于问题的解决，没有有效的执行，再好的政策方案也只能是一纸空文。在行政管理中，政策执行的功能主要表现为：它是最终解决问题的根本性环节，它决定了政策方案能否实现以及实现的程度和范围，政策执行活动及其后果是后继政策制定的重要依据。〔5〕因此，执行政策也是行政行为的核心。
把政策的制定与执行看作是过程性行政行为的核心，并不排斥在行政过程中还包含有其它的环节，例如监督、咨询和信息活动等等。行政监督是对行政组织、行政人员以及整个行政管理过程实施的监察督导，包括对政策制定过程的监督和对政策执行过程的监督等等，其目的是为了保障决策的正确和防止执行过程中的偏差，以保证准确及时地达到政策目标。监督的结果及时反馈到政策制定部门，以便对政策进行必要的调整或修正。行政咨询是在近代行政管理的实践中，由于专家和智囊参与决策，主要承担“谋”的任务而使“谋”与“断”分离才产生的，它直接服务于决策。而行政过程中的信息活动贯穿于整个行政管理的始终，来源于行政环境和行政系统内部的信息，是提出政策问题的起因和制定政策的依据，来源于监督部门的反馈信息，又是判定政策执行情况和确定政策是否需要修正以及如何修正的依据，而且制定政策和执行政策本身需要依靠信息的流动才能进行。因此，监督、咨询和信息活动等等都是行政过程不可或缺的环节。但是，从上面的叙述中也可以看到，它们又都直接或间接地服务于政策的制定与执行，是围绕着制定政策和执行政策展开的。
事实上，把政策的制定与执行看作行政过程、从而也是过程性行政行为的核心，既反映了行政学发展的历史轨迹，也符合当代行政学发展的方向。在行政学发展的早期，美国学者古德诺曾提出政治与行政的两分法，认为政治是“国家意志的表达”，行政是“国家意志的执行”，即认为行政组织的职责就是执行政策，把行政管理活动等同于一系列政策执行过程。但是随着行政学的发展，特别是在受到西蒙决策理论的强烈影响之后，决策，即制定政策的问题越来越成为行政管理理论和实践注意的中心问题。当前，在行政学研究中政策科学研究和政策分析学派的崛起就是这种趋势的明显反映。
政策科学是本世纪中叶诞生的，它把公共政策的理论与实践作为自己的研究对象，除了研究影响政策制定系统的环境机制以外，主要研究政策制定的程序化动态过程，包括政策目标的认定、政策规划、政策合法化、政策采纳、政策执行、政策评估、政策反馈、政策终结等政策运行的全过程，为在行政学中研究政策的制定与执行提供了较好的思路。
把政策的制定与执行，特别是政策制定看作行政行为的核心，目前还存在不同的看法。这主要同以下两个问题有关。（1）传统的行政学认为，立法机关才是政策和法律的制定者，行政机关只是政策和法律的执行者，因而不能把制定政策看作行政行为的核心；（2）有人认为，在我国的现实条件下，中国共产党是事实上的政策制定者，国家行政机关只是在执行“党的政策”。我们认为，对这两个问题进行分析，将有助于澄清一些模糊的认识。
关于第一个问题，如安德森在《公共政策》一书中指出的，行政管理机构不仅“在立法阶段深深地介入政策的形成”，而且更主要的是“通过立法的实施来形成政策。”所以行政机关绝不是同政策和法律的制定无关。在立法阶段行政管理机构介入政策形成主要通过两种方法，一是行政机构受立法机构的委托制定某些具体的或局限于某一范围的“规则”，行使所谓“委托立法权”；二是在很多情况下，由于政策问题本身涉及到许多具体的专业领域和技术细节，而这些专业和技术细节又是只有行政部门才充分了解的，所以立法部门不得不使行政人员发挥其“专长权”，通过起草政策方案而“深深介入政策的形成”。在政策实施阶段行政管理机构对政策的影响更为明显，因为国家政策主要是通过国家行政机构来实施的，由于国家行政组织的意愿和人员素质的原因，它对政策的解释以及是否实施政策，实施的力度如何，都将在事实上影响甚至“修改”政策本身。传统行政学的观点实际上是把西方“三权分立”的规点推向了极端，是不符合国家行政管理的实践的。
关于第二个问题，事实上涉及到党的政策和国家政策的关系以及党政关系，我国学者就这一问题进行了许多研究和论述，在此不再展开讨论。
2.另一方面，从行政行为技艺的角度来观察，无论是行政领导技艺，还是行政沟通与行政协调技艺等等，其最终目的都是为了更好地实现行政行为的目标，并且也都是围绕着政策的制定与执行展开的。所以就行政技艺而言.在政策的制定与执行过程中的技艺因素也处于核心的地位。
三、目前理论界对行政行为的研究
在行政学发展的历史上，人们最初着重于采用静态的结构方法，关注的重点只是行政系统本身的历史、组织、职能等等。对行政行为过程的动态研究开始于第二次世界大战之后。这一方面是由于社会心理学、行为科学以及运筹学等的飞速发展为这种研究提供了重要基础，另一方面也是由于当时许多政治学家、社会学家和自然科学工作者积极参与了公共政策的制定过程，在实践中认识到只有深入研究实际的行政行为特别是决策行为，才能使行政学研究深入到实质性的研究领域并提供可靠的方法论为实践服务。在这样的基础上，人们对行政行为过程进行了多种分析。
1.在政策科学中，提出了所谓的政策过程模型。这个模型把行政行为的核心即政策的制定与执行看成是一个动态的生命过程，这个过程将经由以下几个阶段。
（1）政策问题的确认：旨在引起决策者的注意，泛指确认要求政策采取干预手段的社会目标，并使之列入政府议程。
（2）酝酿并提出备选方案：设立开展公共政策问题讨论的机构，根据政策后果的预测，制定解决特定社会问题的有限的备选方案。
（3）政策选择与立法：在上述有限的备选方案中择优作为政策方案，谋求对该方案的政治支持，最终使方案立法。
（4）政策执行：即通过各种手段特别是行政行为推行实施政策方案的过程。
（5）政策评估：研究政策方案，列出政策方案执行产生的后果，包括其有效性和对方案所涉及到的相关群体与非相关群体的社会影响，并反馈回政策制定系统。最后，对政策的修改、调整提出参考意见以决定政策的继续、废止和终结。
这个模型提出后，在行政学界产生了广泛的影响。尽管它没有涉及到实际政策的具体内容，而只是论述了公共政策从产生到终结的一般生命过程，但它为政策制定与执行提供了一个比较科学的框架，几乎可以适应于所有的政策领域。特别是它与系统模型的结合对理解公共政策的实际过程以及行为过程的政治实质是十分有益的。
2.在我国大多数的行政学著作和某些国外的行政学著作中，都注重引入和运用了行为科学的理论与方法、系统的方法和上述的过程模型，从多方面对行政行为过程进行了描述。不仅把行政行为过程看成是一个相对闭环、包含着行政决策——行政执行——监督反馈等首尾相接的环节而又与内外环境交流互动的系统，而且围绕着行政决策和行政执行这个中心，研究了行政决策的含义与特点、决策的类型、直接决策者、咨询系统与信息系统、决策制度、应当遵循的原则、基本程序与具体方法，行政执行的准备、实施与总结，和在执行中的组织领导与沟通、协调、控制，以及对行政组织及其行为过程的监督等等相关的问题。从各个角度和各个方面揭示了行政行为过程的丰富内容，总结出了许多可用于指导行政实践的客观规律。这对于我国行政学理论的发展，对我国实际行政行为的民主化和科学化，都产生了十分有益而积极的影响。
四、行政行为分析框架探析
上面已经谈到，行政行为是国家行政组织的行为，而国家行政组织是随着国家的出现并由原始社会的公共管理组织演化而来的。行政组织历经苍桑经久不衰，且目前其功能不断扩大的事实表明，行政行为的存在和发展有着深刻的依据。
政治学界对这种依据提出了各种模型并进行了广泛的探讨，其中伊斯顿提出的政治系统分析模型最具代表性。伊斯顿认为，包括行政系统在内的政治系统是一个开放的、不断与内外环境发生互动的动态行为系统，这种互动行为与决策有关，它需要某种特定的制度性组列和非制度性组列作为结构基础，由一系列与决策有关的中间性团体组成，系统通过输入和输出的调适来维持自我生存。〔4〕我们认为，这个模型可以作为建立行政行为理论分析框架的基础。在此基础上，行政行为分析的框架将大体如下：
1.正如上面所说，行政行为的核心是政策的制定与执行，所以对行政行为的分析应当围绕着这个中心展开。
2.按照伊斯顿的观点，从属于政治系统的行政系统有两个基本输入项，即需求和支持。它们经由环境，穿过行政系统的边界而进入行政系统，为行政系统提供原料、信息和动力源，产生“刺激—系统—反应—结果”的过程，因而它们是行政行为的起点和基础，是行政系统生存和驱使其运转的必要条件。值得注意的是，在国内一般的行政学著作中，尚未对行政行为的基础这一问题进行过充分的讨论，因而更应当作较为深入的探讨。
3.行政行为分析的核心应当是行政行为实现过程的分析。在这个过程中，政策作为国家管理的基本手段，发挥着十分重要的作用。事实上，政策决策的过程和决策实施的过程，就涵盖了行政行为实现过程的基本内容。所以，行政行为实现过程的分析基本上可以说就是政策决策及其实现过程的分析。这一分析的目的是为了探讨如何优化政策决策。目前，理论界和社会公众已普遍认同优化政策决策的关键是实现政策决策的民主化和科学化。因此，分析行政行为的实现过程，应当把目光集中于分析如何在政策决策的实际过程中体现民主的力量和科学的精神这一核心问题上。
4.由于行政行为能否实现以及实现的程度如何主要取决于政府的行为能力，所以有必要对政府的行为能力进行分析。特别是由于行政系统的输出——政策是政府能动地作用于社会的主要手段，所以这种分析应当集中在政府的政策能力上。我们认为，我国目前正处在社会转型期，行政系统所处的环境对政府的行为能力提出了有力的挑战。正视并迎接这一挑战，对行政系统具有关键的意义，所以对行政行为能力的分析是十分必要的。
5.行政行为技艺是行政行为的重要方面，其高低对行政行为的效果影响颇大，也在一定程度上反映了行政主体的素质，所以我们认为也应当围绕政策的制定与执行这个中心，在对行政行为的分析中把其中的行政技艺问题列为重要内容。
注释：
〔1〕詹高：再论行政行为概念的界定问题，《江苏社会科学》1992年第5期。
〔2〕《马克思恩格斯全集》，第27卷，北京：人民出版社，第221页。
〔3〕应松年：《行政管理学》，北京：北京师范学院出版社，1986版。
〔4〕戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，北京：华夏出版社，1989版。
〔5〕张金马：《政策科学导论》，北京：中国人民大学出版社，1992版。