论城市规划的公共性及其制度矫正，本文主要内容关键词为：城市规划论文,性及论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修回日期：2013-01-30
中图分类号：T0984 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2013)02-0016-10
一、引言
现代城市规划作为一项事关城市的空间布局、功能扩展、社区培育、公众安全和生活样式的社会活动，其物质性、技术性的天然属性逐渐褪色，演变为以公共决策和公众价值为形式和依归的社会性规划。进而言之，城市规划的功能外延不断从安排物质空间、筹划经济功能、美化居住环境向彰显社会文化、促进社会进步、保护生态环境、统筹城乡发展、实现社会公平等方面演进；城市规划的内涵属性也从以行政权力对城市的统领性安排为重心的“城市管理”向回应公众的公共利益的“城市治理”转变。在笔者看来，城市规划的这种转变背后的驱动力是现代公共生活中公共利益和公共性价值对权力决策活动的制约和渗透。在此进程中，多元的价值取向、错综复杂的利益纠葛和多方主体的相互钳制越来越明显地要求将单纯的空间布局议题置换为社会利益配置和实现的议题，将城市规划置于更具人文色彩的“治理”领域之中。与之相关的追问是，城市规划的治理属性是“谁之治理，何种治理”呢?本文正是在这个问题基础上，提出城市规划的公共属性的具体意涵，剖析其现实困境并提出相应完善建议。
二、城市规划的公共性及基本内涵
从公共政策角度来说，城市规划实则上就是为解决城市公共问题、协调城市公共利益、满足市民公众均等化公共服务的需求，由政府及其它相关利益主体协商而成并由政府强制保障实施的城市空间使用政策，具有明显的公共性。
(一)城市规划的本质是建构和谐的公共领域
城市规划是对整个城市空间布局和各项建设的部署和安排，其涵盖的范围远远超出个人空间或局部的狭小领域。城市规划所涉及的是社会资源配置及城市基础设施规划建设等公共物品的供给问题，而社会资源的配置和公共物品的提供，从社会整体的层面上，其终极目标和归宿是社会整体福利的提高。事实上，现代城市规划的出现就是为了解决18世纪末工业革命所引起的城镇盲目扩展、居住环境恶劣、管网设施无序、生态污染严重等社会公共问题。1875年，英国率先对公共卫生进行立法，以控制和解决城市中出现的公共卫生问题。及至1906年，对公共卫生的规制延展到对城市建设的控制、对城市空间的配置，城市规划(town planning)的概念应势而生，并于1909年颁布了世界上第一部城市规划法[1]。进入上世纪六、七十年代以后，随着二战后城市化的大规模推进，道路交通、产业布局、就业分布、旧城改造等等，都纳入了城市规划研究的范围，城市规划存在的公共领域不断拓展。
城市物理空间的扩大和城市规划内容的扩展意味着更多的社会主体和社会关系进入了城市生活空间。比如，因商品房开发而带来的土地使用关系和制度变革，商品房开发带来的社区空间的塑造和因社区差异而带来的身份认同问题，这表明城市空间不仅是地理空间、地缘空间、建筑空间，还是生活的制度空间[2]和关系空间。因而，对城市空间的规划同时也是对城市中的社会结构形态进行调整和塑造的过程。城市规划在很大程度上决定了社会交往的范围、形式和媒介，推动了新的公共领域的形成。在规划出来的公共空间中，不同社区(如不同档次的住宅区)、群体(如不同产业的从业者)、组织(如不同领域的企业和社会组织)和个人能够通过不同的空间媒介(如小区、产业园区等)探讨共同关心的事务，并影响与之相关的发展策略。在此意义上，在城市规划的过程中“个人与个人之间、个人与共同体之间、个人与共同体制度之间的关系不再是抽象的同质性的关系，而是获得了一种以‘参与性’和‘构成性’为特征的关系新质[3]”。因此，随着现代城市发展理念的更新，现代城市规划承载着通过组织化力量构筑公共领域的历史使命，通过城市空间规划改变传统社会中占主导地位的“单位制”关系结构，通过人口聚集和功能分配增强空间结构、文化结构和利益结构的异质化、多元化、平等化，搭建基于社会福利均等化和平等的身份认同的公共交往平台。
(二)城市规划的实践形式是提供必需的空间资源公共服务
城市空间是自然空间、精神空间和社会空间的“三位一体”。城市空间中“弥漫着社会关系，它不仅被社会关系支持，也生产社会关系和被社会关系所生产[4]”。这种社会关系的基本内容是对住宅、教育、健康安全、文体设施、交通条件、清洁环境等方面的集体性消费。这种集体消费的根本特征就是竞争和共生。因而，城市空间的规划承载着社会公平的诉求，与中国的城市社会结构的变迁休戚相关，城市空间的分化及其背后的可能冲突在很大程度上反映了城市主体结构、利益结构和制度结构的变迁并产生了一系列新的需求。城市空间的集体消费品属性决定了它的供给只能是公共权力机构而非个人。城市的空间资源不能被随机分配，也不能因身份、权势、机会、财力等因素而集中到少数人手中。
为保障城市空间的公共性，它必须由代表公共意志和公众利益的权力机构根据公平和效率的原则予以配置，其中公平应当被置于优先序位。城市规划作为政府配置城市空间资源的主要手段，其最终目标理应是提供相关的公共服务，消除市场中的资本逻辑对城市空间的聚集效应、垄断效应。在城市规划实践中，政府应通过担当城市空间资源的管理员、公共空间和基础设施的谋划者等角色来提供公共服务。
(三)城市规划的价值目标是实现公共利益最大化和利益冲突最小化
城市规划作为一种公共物品供应和协调，表面看是关乎城市空间资源的合理布局，实则是隐藏在布局与功能之后的利益关系。城市规划要解决的核心问题并不在于加快城市建设和发展的速度，更不是以是否有利于具体建设项目的开展作为评价的准则，而是在于如何实现公共利益最大化，并协调和消弭不同利益主体之间的矛盾。这些相互冲突的利益包括：①政府作为城市管理者的整体发展利益与作为超级企业的短期经济利益之间的冲突；②政府作为城市化建设主导者(更具体的是以城市化政绩为目标的政府官员)与城市土地使用权人之间的利益冲突；③土地开发商与公众之间的利益冲突；④土地开发商与政府之间的利益冲突；⑤城市建设与公众的环境利益之间的冲突；⑥现代化建设与历史文化传承和保护之间的冲突，等等。城市空间是公众的生活空间，公众对城市规划的最终诉求是期待它能够更好地满足生存和发展要求。当然，在坚持生态化、法治化、系统化、经济化、人性化及国际化的前提下，政府的城市规划可以在合理的范围内限制公众或个人的个体利益。但由于公共利益的内涵和外延具有较强的抽象性、不确定性和持续扩张性，在城市规划中不宜对公共利益进行随意解释，以公共利益之名行侵害私权之实。
三、我国城市规划的现实困境及其制度逻辑
(一)城市规划的困境及其现实表征
近年来，全国各地大量涌现的高新产业园区建设、主题公园建设、文化保护单位的强制拆除①、城市地下空间规划不合理造成的城市内涝②、房地产开发过程中的强制拆迁等规划乱象不断挑战公众的神经，城市规划逐渐偏离了公共性轨道，加剧了城市社会中的不公正问题。
1.城市规划形成的领导意志化
在我国，城市规划由政府机构主导并受到政府领导者的极大影响。政府领导者不当的政绩观和晋升诉求往往对城市规划产生许多负面影响，逐渐偏离了规划应有的价值取向。一直以来，地方官员之间围绕GDP增长而进行的“晋升锦标赛③”，使得官员有强大动力推动经济增长。但“为增长而竞争[5]”的官员驱动模式却会使“官员的目标与政府职能的合理设计之间存在严重冲突的问题，导致了许多扭曲性后果，成为当前经济面临的各种重大问题的主要根源[6]”。在城市规划领域中，这种晋升机制常常使地方官员的注意力集中在公路、机场、商业圈等显而易见的硬公共产品上来，却对公共住房、医疗机构、教育机构等与地方官员晋升指标相关性较弱的软性公共产品缺乏兴趣，形成“换一届政府换一张规划图”的过度规划，进而形成产业同质竞争、项目重复建设、空间批量生产的乱象。
2.城市规划目标的经济化和效率化
城市规划的目的是通过社会资源的配置并提供公共物品服务以保障城市社会的有序发展。城市规划固然对城市建设的效率具有重要意义，但在公正和效率两者之间，城市规划的终极目标是公正而非效率。著名学者弗里德曼曾指出，公共领域的规划与市场理性观念无关，而主要对应于社会理性的概念[7]。也就是说，城市规划最终目的不是为了市场效率，而是在对市场效率的盲目追求进行制约[8]。但是，长期以来我国许多城市的城市规划却产生了目标替代，城市规划的工具化倾向过重，许多城市规划是以“规划跟着项目走”和“根据投资需要调整和修编”为思路形成的。城市规划为经济发展服务突出了对效率和技术的追求，忽视了整体社会效益的提高。在国家推动工业化和城镇化的发展过程中，不少城市过于重视经济增长的速度和数量，偏重经济价值的产出而忽视城市空间资源的科学配置，城市规划被当作追求财富增长和招商引资的工具。政府对于经济增速和增量的追捧，市场主体的利益取向，很多时候通过变通的途径，转化为城市规划的技术语言[9]。不切实际的城市人口与规模的扩张，开发区热、高新区热、房地产热、CBD热，以及旧城改造对于城市历史文化的破坏，城市规划在其中都扮演了技术工具角色，通过具有市场取向的技术话语来为经济增长的速度和数量服务。这不仅背离了城市规划的公共性，同时也增加了政府权力“设租”、“寻租”的腐败机会。仔细研究美国在不同的发展阶段城市规划所关注的目标与重点及演进过程(表1)，可以发现，城市规划终极价值意义在于摒弃市场理性的失灵及不当指引，彰显社会理性，实现社会资源、机会、财富及人的生存权利的公平公正。
3.城市规划结果的公平性缺失
一方面，城市规划中的公平性缺失表现在缺乏对弱势群体的关怀。城市规划的公共服务的重要内容是能为各种社会群体提供必需住房、医疗、交通、教育等公共空间，保障和提高社会个体的生存和发展能力。但现实的情况是，大多的城市规划都以高端的CBD、一流的文化艺术中心、高精尖的技术示范基地等国家化城市指标的建设为核心，而对与一般公众日常生活相关的社区公共设施和氛围营建缺乏热情。以公共住房为例，政府权力以城市规划为媒介不断分配城市空间并造就了新的不平等，形成了住房阶层化现象。公共住房的空间不断地被商品住房压缩，无法满足庞大的低收入群体的需求，并且由于地方政府的土地财政策略使城市中心地价居高不下，普通民众的生活空间被迫与城市边缘置换，资本、权力通过拆迁的方式将城市弱势群体向城市边缘聚集，形成了新的基于城市空间的阶层区隔和不平等。
另一方面，城市规划中的公平性缺失表现在城市发展成本的不公正分配。城市规划通常能够将城市发展中的成本转嫁到公众身上并通过城市化的外部特征和总体效益掩盖群体之间的成本分配不公，形成负外部性。如城市规划造成的拆迁往往需要相关民众以丧失传统生活空间、重建社会网络和生存方式为代价，同时也会为土地利益的获得者埋单。再如城市规划常常会造成环境污染和生态破坏，这也需要公众无条件承受。可以说，城市规划成本的外溢将会进一步加剧贫富分化，增大弱势群体的相对剥夺感⑤，进而激发社会矛盾。
4.城市规划主体的单极化和利益错置
城市规划主体以政府为主，专家和公众的参与仅具有形式意义，缺少公众监督。在城市规划的实际操作中，地方政府及官员由于受到土地财政和权钱交易等利益驱动，规划控制指标易成为讨价还价的筹码，规划缺乏应有的控制性和强制性。旧的城市规划的修订受到一系列规程规范的制约，审批程序复杂，而新任职的领导往往以非法定的形式变更原规划，例如城市概念规划、新区发展规划等等，对原规划做出重大变动以体现新任领导班子的意图。而这类规划由于没有按法定程序编制，在规划内容和规范性上无法达到公共利益的深度和应然要求，与城市规划追求的社会公正相去甚远[10]。
从应然层面上看，城市规划从酝酿、论证、起草及执行等全过程，不但要保障相关利益主体的参与权利，而且要采取多种措施调动各方利益主体的积极性，使之主动参与规划制定，通过公众监督政府和官员等强权主体，防止规划利益偏置。我国《城乡规划法》尽管规定了“组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由，并规定采取听证会、论证会和其他方式听取公众意见作为规划的必要程序”，但这种制度安排将公众参与后置，实则是一种信息传递机制而非参与机制。这种关于公众听证及征求意见的相关规定也不具有实际可操作性，对于公众参与缺少强制性和程序性规定，听证和专家意见易受利益和权力操控。其结果是，城市规划中的公共利益常常被政府及官员“看得见的利益”取代，出现利益错置(图1)。
5.城市规划实施后的行政问责机制缺位
相对于社会公众，政府必须承担起广泛体察社会公众的公共利益需求且主动回应的责任，对危及公共利益的行为与事件保持高度警惕。一方面要积极创造条件，提供高品质的城市设施公共产品；另一方面要准备承担与城市建设有关的义务性规划职责与消极性规划管理责任。这也是现代政府理念中责任政府作为一种政府属性和特征存在的逻辑基础。但近年来频发的城市内涝、圈地经济、土地财政以及政绩盲动在内的诸多问题，暴露出政府规划责任缺失下行政问责机制的虚弱，致使部分政府官员滥用手中权力而得不到相应的责任惩处。
以近年来屡屡发生的城市内涝为例，尽管来自媒体的报道以及政府的新闻发布揭示了内涝的原因主要是城市市区内包含排水系统在内的地下基础设施规划和建设亟待完善，该领域的规划建设远远落后于城市表面发展的步伐，但政府及官员应对其不作为而造成的财产和人身损失承担相应责任。
(二)资本与权力：城市规划现实困境的制度逻辑
公众对城市空间的消费和资本基于这种消费对城市空间的渗透是造成城市规划现实困境的一个制度逻辑。城市化过程中形成的交通拥堵、住宅拥挤、污染严重等问题在很大程度是由于城市空间消费(尤其是土地消费)与资本之间的联系越来越紧密。当前中国土地市场的资本化，使城市的空间生产和消费成为城市化进程中的最大买卖。社会分化、商业发展、旧城改造、人口流动等多种变量对不同城市空间的需要使城市土地成为极为稀缺的资源，成为资本争夺的战场。城市土地资源的稀缺使资本逐渐聚集，而资本的聚集反过来使城市空间更为拥挤。城市空间被条块分割，按价出售，它被规划的速度远远超前于对人口布局、价值转移的规划。“人们住得越拥挤，房地产主的受益就越大，而房地产主的收益越大，土地的资本价值也越高，如此恶性循环下去”，这种城市规划的最终目的是“满足不断扩张中的那种经济的利益[11]”。而城市规划中资本运作的现实获益者则是土地开发商和依赖土地财政的地方政府。资本通过各种形态深入到城市空间布局和再生产的领域，把它视为资本流动的制高点，并将城市生活空间建构是为获取利益的主要方式，这是当前城市规划问题的一个根源。
图1 规划角色分化与利益错置
造成城市规划现实困境的另一个制度逻辑是权力的运行。前已述及，地方政府在城市规划中占据绝对主导地位，与政府作为公共利益的维护者的职能时常发生矛盾。同时，权力将公共、专家、政府机构中的不同意见者排除出城市规划的编制和执行过程，公众对城市规划没有发言权或仅有形式上的参与权。在权力的运行逻辑下，支配、服从和秩序高于自由、同意和参与的价值。公众参与沦落为政府权力筛选下的合作模式，公众参与的机会和能力受到政府的限制，合作的对象、领域、方式都由政府确定。这样一来，城市规划也就异化为权力的单方产品。同时，城市规划中的权力主宰和资本主导两种动力要素之间有着天然的关联性。地方政府的企业化、市场化倾向和官员的政绩观进一步为合理的城市规划的形成和运行设置了障碍。获取土地出让收益、追求政绩、官员“寻租”等城市规划中权力要素引发了公众对政府权威的质疑，引发了诸如拆迁血案、大规模环境事件之类的安定危机。
还需注意的是，城市规划中的权力逻辑还有另外一个重要功能，就是通过塑造城市空间结构、形成城市文化和社会认同、促进城市群体的有机团结，进而实现城市治理的目标。城市社会的复杂性和流动性使原本的“单位制”社会模式日益式微，形成了更具分散性和多元性的治理结构。城市社会的模式转变决定了城市社会治理模式的调整，传统上国家权力直接调整个体生活的治理方式与市场化社会中的权利凸显和意识勃兴之间存在一定程度的冲突。以单位为载体建制的组织型城市社会治理模式转向了以“权力-权利”对话为根基的话语型治理模式。在话语型治理模式下，权力需要塑造新型的社会个体和话语空间，而这就需要以社区为单位形成不同种类的对话共同体。权力在城市规划中占据主导地位的重大意义就在它可以藉此分布社会阶层，强化相关群体对新社区的认同感，以此来支配社会日常生活秩序，保持政治结构的稳定性。
四、城市空间公共治理的应然价值回归
笔者认为，城市规划的命题之下包含这样几个需要破解的关键问题：规划的现代化、城乡统筹和社会公正、民生优先和社区建构、城市社会治理和公众参与、内生发展和权利保障、生态安全和防灾减灾。这些问题通过城市规划的技术性处理转变为多元价值和利益的调试、社会资源的分配、社会公正的维持和公共政策的方向等社会性问题。城市规划不仅是城市土地的利用和空间开发，它更是城市治理模式及其相关制度设计的规划。
(一)关于城市规划中具体问题的若干对策建议
1.完善城市规划决策体制和规划内容
首先，完善城市规划决策事项的前期调查制度。多渠道、全方位获取公众的利益需求，使规划充分体现公共利益。其次，完善城市规划委员会制度，扩大城市规划专家的数量，使其不至于成为市长办公会的翻版，保证集体决策的科学性和民主性。第三，完善城市规划内容，将城市安全方面的内容纳入城市总体规划，增强城市防灾抗灾能力。除了考虑诸如民防、消防、医疗救护、气象灾害、疏散避难等传统安全因素外，建议将城市内涝、能源资源紧缺、城市人口结构失衡、建筑工程结构和管线老化、化学品事故潜在危险、通信信息灾害等致灾因素纳入城市安全规划编制之中。除了将城市安全方面的内容和要求纳入城市总体规划外，还应在控制性详细规划之中予以深化和细化。
2.健全城市规划中的政府绩效考核机制
一方面，将公众确立为政府规划绩效的评估主体，实现政府自身评估、专家评估和社会评估并重，形成上级自上而下的监督和公民自下而上的监督相结合的绩效推动机制，强化政府的服务意识[12]。通过民间渠道进行的考核评估，可以采用民意测验、社会调查等方法，定期采集征求广大市民对城市规划的满意程度。另一方面，将改善民生纳入政府绩效指标体系的建立，将关系到市民切身利益的内容纳入指标体系中，特别是应将消防、医疗救护、气象灾害、城市内涝、能源资源紧缺、城市人口结构失衡、管线老化、化学品事故潜在危险、通信信息灾害等城市安全因素及其公共服务水平纳入到政府绩效评估指标体系之中。
3.明确城市规划中“公共利益”的范畴
我国的《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《城乡规划法》等相关法律均未对公共利益做出明确界定，这给行政权力的自由裁量和任意解释留下了空间。为防止对公共利益的范围进行扩张解释：第一，应在《城乡规划法》中设置“公共利益”条款并通过正当法律程序保障公共利益条款发挥有效制约作用。具体而言，城市规划行为应当遵循如下步骤：①城市规划的预先通告；②规划目标确定与方案情况通报；③方案的制订与比较；④方案征求意见；⑤执行方案的细节设计；⑥出台城市规划中的利益纠纷救济方案；⑦城市规划的监督机制设计。第二，应将政府机构利益与社会群体普适性利益紧密联系起来，政府及其组织机构的利益是否为社会群体普适性利益的另一个侧面，为政府权力合法性的判断标准。第三，应将公共利益与自利性私益、局部利益、垄断性利益进行区别分析。第四，应将公共利益与社会的公平正义紧密联系。第五，应当在《城乡规划法》中采取“罗列+限缩解释”的方式框定公共利益的范围，形成更具可操作性的公共利益标准。
4.完善城市规划修改程序及制度
第一，将城市规划修改的原因严格化。《城乡规划法》在城市规划的修改条款中有“城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形”的兜底条款，应当予以删除，对规划修改的原因必须以法律明示的类型为标准。第二，将城市规划修改的程序严格化。城市规划的修改应当公示评估材料、更改事由和预期目标成效，征求公众意见(尤其是利害关系人的意见)，详细规划应当举行听证会，接受质询和监督，并承担因规划更改给利害关系人造成的损失。城市规划的评估、维护和修改建议可按照图2所示的框架逻辑进行设计。
图2 城市规划中的评估、维护与修改的框架逻辑
5.限制权力部门的自由裁量权，强化问责机制
城市规划中权力部门的自由裁量权过大是造成不公正的主要因由。为防范自由裁量权缺乏约束导致的相关机构对城市规划恣意更改，为在规划实施过程中受损害的相对人提供充分救济的前提下，建立责任追究制度遏制违反法律规定制定规划方案或随意实施规划的权力行为。滥用自由裁量权侵害公共利益或个体利益的，在依法撤销相关行政行为的基础上，赔偿当事人的损失并对作出违法规划行为的相关人员予以追责。同时应发挥人大的监督作用，例如，人大有权要求同级政府提交城市地下基础设施建设的专题报告，报告内容应包括城市排水管网设计标准、排水能力以及内涝防治的具体情况。对于重大的城市规划事项的制定和实施，人大还可以要求政府首长或主要负责人接受专门质询或调查，并且有权以专门委员会报告的形式对政府的决策做出评价，并有权对政府城市规划进行否决。人大也可以针对城市规划重大事项、城市安全问题事件组织专门的调查委员会，对事件中政府机构的执法情况、相关官员的渎职、腐败等行为进行独立全面的调查，并依据调查结果审议决定提起对相关行政官员的罢免案或撤职案。
(二)如何实现公共治理：公众参与机制的具体安排
1977年一些城市规划师提出的《马丘比丘宪章》就曾明确指出“城市规划必须建立在各专业设计人、城市居民、公众和政治领导人之间的系统的不断的互相协作配合的基础上”。城市规划的公共性属性与应然的公共利益取向要求必须将城市社会的权利主体纳入到规划编制、监督和改善的全过程中去，实现公共治理。城市空间公共治理彰显的是基于公共利益的包容性的共同体法治逻辑，它强调城市规划不再是权力意志的集结，而是城市共同体成员协商一致达成的集体共识；不再是源于抽象的约束命令，而是公共利益的表达。这意味着必须对城市规划中的公众参与做出详尽的制度安排。
第一，参与主体包括公众(利害关系人)和专家。在规划过程中，专家应在城市规划前期的信息收集、规划准则和标准、规划方案和执行细节、规划中的利益处理方案等方面充当主要角色。公众除了在规划前期的信息收集、规划准则和标准方面充当主导角色外还应在规划目标确定、规划方案的筛选、规划方案本身和贯彻落实后的评价环节掌握足够话语权。
图3 参与主体与基础
第二，由于组织化的参与比个体参与更能体现公共利益，更具影响力，因而，构建基于普遍互惠的规范、伙伴式的信任的类型不同而又相互交叉的组织化参与机制，对城市空间的共同治理意义重大。可选择的方案有：①通过居委会的组织化参与。居委会在性质上既是政府在邻里社区中的代理人，也是公众与政府互动沟通的基层代表。这种参与模式一种基于“生活政治”和社区公民身份的自主参与；②通过各类公民团体的组织化参与。这些公民团体包括业主委员会、社区公民委员会、城市社会事务理事会等，公众或利益相关者通过这些组织积极有效地参与规划，将城市规划带入日常生活政治，将公众带入城市规划议程；③通过NGOs的组织化参与。尽管NGOs不能改变城市规划中的权力机构，但是它蕴含着纠正错误或失当的城市规划中的能力，通过为公众或利益相关者提供宣传、法律援助、知识普及、与规划部门的非正式接触等手段拓展其参与空间，唤醒公众对关乎切身现实利益的城市规划和相关政策采取切实行动，为公众实践行自己的公民权利和责任提供组织化媒介；④通过民间非专业的规划机构的组织化参与。这种制度在美国已经成型且发挥重大影响。尽管这种机构不具有正式的规划权力，但应赋予其提出自己的规划方案供政府规划机构选择和参考的权利和资格。这样，公众可以以社会公共利益代言人的身份成为该结构的成员。这几种组织化参与中，第一类属于自上而下的组织化参与，是官方型组织参与；后三者属于自下而上的组织化参与，有自组织型和成员授权型两种来源模式。
第三，要在不同的阶段和层级上丰富参与的形式和方法。我国《城乡规划法》中提到的公众参与方式有论证会、听证会、公告、公布、公示、村民会议或村民代表会议，以及其他方式。参与的方法则主要是以参观、咨询、调查等手段为主。我们认为，应在城市规划的目标确认、方案选择和实施的不同阶段适用不同的方法。城市规划的目标确认阶段的主要参与方法有：公众意愿调查、参与规划论证会、向政府规划部门陈述公众意愿和利益诉求。方案选择阶段的参与方法有：形成公众方案并利用媒体宣传、官方方案的公众表决和宣传、不同版本的方案对比分析。方案实施阶段的参与方法有：通过诉讼救济因规划导致的利益损失、规划方案的效果调查和反馈、方案运行细节监督、情况通报和破解方法研究。这样就可以在城市规划的不同阶段搭建多样性和差异化的参与网络和方法系统。
注释：
①近年，引起争议的大型城市规划项目有：(1)建设方面：2010年，成都投资40亿的新非物质文化遗产公园使原建于2007年的老园仅仅三年就弃之不用；西安投资预计400亿的大明宫遗址公园，尚未开园就面临着要被拆除的命运；南宁投资巨大的“南宁水城”可能对现在的邕江沿岸生态造成严重影响；2008年，鄂尔多斯规划建成的康巴什-东胜“双核城市”沦为“鬼城”，缺乏人文关怀；2007年，浙江金华投资3000万新建的建筑艺术公园，由于交通区位相对偏远和超前的建筑理念等多种原因，建筑艺术耗资8亿兴建的沈阳市绿岛体育中心，占地45.5万平方米，可容纳3万多人，曾是亚洲最大的室内体育场，于2012年6月被拆除。(2)拆除方面：2012年重庆对国民政府军事委员会重庆行营“保护性拆除”；2011年，北京对梁思成故居“维修性拆除”，等等。
②2012年7月21日，北京的强降雨造成了严重的城市内涝、人员伤亡与财产损失，南京、武汉、长沙、成都、重庆、天津、广州等多座城市也先后遭遇城市内涝之苦。根据住房和城乡建设部在2010年对全国351个城市所进行的专项调研结果显示，仅在2008年至2010年间，全国就有62％的城市发生过不同程度的内涝，其中内涝灾害超过3次以上的城市有137个，甚至包括了干旱少雨的西安、沈阳等城市；在发生过内涝的城市中，积水时间超过半小时的城市占78.9％，其中有57个城市的最大积水时间超过了12小时。详情可参见：王炜，《城市如何不再“逢雨必涝”》，人民日报，2011-07-23，02版。
③周黎安将晋升锦标赛理论引入地方政府以GDP增长为核心的相关行为的研究之中，他认为，晋升锦标赛“作为一种行政治理的模式，是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其它可度量的指标”。参见：周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007(3)。笔者认为，晋升竞标赛能在很大程度上激活地方官员的经纪人理性，进而将城市规划个人意志化。
④部分数据参见：曹传新.美国现代城市规划思维理念体系及借鉴与启示[J].人文地理，2003(3).
⑤相对剥夺感的概念被用来指称群体性事件中公众在权利遭受侵占时的普遍心态，具体可参见：Smelser N J.Theory of Collective Behavior[M].Free Press,1962和Turner Killian.Collective behavior[M].Prentice Hall,1987.