城市基层政府管理与社区居民自治的良性互动_居民自治论文

城市基层政府管理与社区居民自治的良性互动，本文主要内容关键词为：互动论文,基层论文,居民论文,政府论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      中图分类号：D638 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-1942.2014.03.005

      文章编号：1672-1942(2014)03-0023-05

      党的十八大报告指出“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制……实现政府管理和基层民主有机结合”。这就要求城市政府尤其是城市基层政府在对其辖区公共事务进行管理的过程中，注重推进社区居民自治的发展，实现城市基层政府管理与社区居民自治的良性互动。

      从我国现行地方政府的层级设置来看，城市基层政府主要是指：直辖市、省会城市、地级市、县级市等各种不同等级的城市政府下辖的区级政府以及不设区的县级市政府，如北京市的朝阳区政府、广州市的天河区政府、惠州市的惠阳区政府、江苏省的江阴市政府等。城市基层政府与中央政府或其上级政府的最大区别在于，它与管理客体——城市居民之间不存在任何中间环节，直接面对的对象就是城市居民，为居民服务并接受居民监督，是最为贴近城市居民的一级政府。[1]

      “社区”一词最早源于社会学范畴，本文将其引申为自治体和特定地域概念，即居民委员会辖区。城市社区居民自治是指城市居民委员会辖区的居民通过民主协商、增进信任、整合资源、采取合作的行为共同参与社区公共事务治理，并逐步进入“自我维系”状态的过程。[2]目前，我国城市社区居民自治存在三种模式：行政主导型模式、半行政半自治模式和自治型模式。上述三种模式实际上代表着不同的价值取向：前两种模式是要在重新进行社会整合和社会再造时，强化城市基层政府的功能，主要运用政府及其所控制的资源进行自上而下的社会整合，并形成“新政府社会”；而后一种模式则是强化城市基层社区的功能，主要通过政府下放权力，建立社区自治组织，并通过这一组织动员社会参与、进行社会整合，形成“社区型社会”。[3]作为我们努力追求的城市社区居民自治模式，第三种模式的成功建构，需要将城市基层政府对社区居民自治的介入定位于对社区居民自治的运行进行服务、协调、保障之上，在城市基层政府管理与社区居民自治之间建立起协商与合作的双向互动机制。

      一、城市基层政府管理与社区居民自治良性互动的现实必要

      (一)城市基层政府管理与社区居民自治的良性互动，是社会稳定转型的必然要求

      20世纪80年代以来，随着我国经济体制改革的逐步深入，引发了城市社会领域的深刻变迁：“单位制”的解体带来了过去单位包揽的大量事务向城市社会释放、城市化进程的加速使得大量的非户籍人口向城市聚集。面对社会转型所增加的大量公共事务，城市基层政府可以下放部分管理权限，让社区居民自治组织来共同参与社区公共事务管理和公共服务供给，这样不仅有助于减轻城市基层政府的管理压力、提高行政效能，而且有助于推进城市基层政府管理与社区居民自治的相互配合、互相补充和相互促进，进而确保城市社会转型的顺利推进。

      (二)城市基层政府管理与社区居民自治的良性互动，是社会和谐发展的必然要求

      在传统的社区管理模式下，城市基层政府倾向于采取直接强制命令的手段和方式对社区居民进行管理，社区居民往往处于消极被动的地位。与此同时，社区居民利益诉求的表达渠道也呈现出单一、狭窄、不通畅的特征，这往往会造成社区居民的意愿无法全面传递给政府，政府也无法准确把握民意的状态，进而导致社区居民采用非正常的、有时甚至是极端的方式来引起政府对自身利益的关注。

      近年来，我国因各种因素引发的城市群体性事件数量呈多发态势就是一个例证。1993年至2011年间，我国城市群体性事件数量猛增20倍。

      

      图1 1993-2011年我国城市群体性事件数量增长趋势[4]

      其中以城市环境群体性事件数量增长最为明显。自1996年以来，我国城市环境群体性事件保持年均29%的增速。[5]2011年城市环境群体性重大事件同比增长120%。仅2012的短短四个月，接连爆发了三起环境群体性事件——什邡市反对钼铜项目事件、启东市反对达标水排海基础工程、宁波市反对引进PX项目事件。城市环境群体性事件的集中爆发，其诱发因素可能是多方面的，但笔者认为更为根本的原因是城市基层政府管理与社区居民自治之间缺乏良性的互动，其具体的表现就是城市基层政府在可能造成环境污染的项目的前期论证中，没有充分尊重社区居民自治组织的作用和功能，更缺乏与其良好的协商与沟通，在调查研究和作出决策时一味迷信领导经验、专家意见，不愿意建立与社区居民自治组织沟通、协调的平台，社区居民参与本社区公共事务合法权益得不到保障。这也不难理解“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”成为目前中国城市居民解决环境问题的主要途径和方式。

      (三)城市基层政府管理与社区居民自治的良性互动，是发展基层民主的必然要求

      我国宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”社会主义民主的实质是人民群众在享有对生产资料的所有权和支配权的基础上，成为国家和社会的真正主人，享有管理国家及其他社会事务的权利。[6]真正的社区居民自治，就是要让广大的社区居民直接参与公共事务和公益事业的管理，充分反映他们的利益诉求，保护自己的权益不受侵犯。但由于我国城市社区产生和发展的特殊性决定了目前社区获取资源能力相对较弱，社区居民自治的积极性不足和自治水平较低，因此，需要通过城市基层政府的有效管理，推进城市社区构建起居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治体制，进而实现社区居民自治与城市基层政府管理的有效互动，确保城市基层民主建设目标的顺利达成。

      二、当前我国城市基层政府管理与社区居民自治互动中存在的问题

      (一)城市基层政府与社区居民自治组织之间关系未理顺，影响二者良性互动的实现

      长期以来，我国城市基层政府在社区管理中存在着严重的行政化倾向：将社区和行政区混为一谈，社区规划时强调与行政区的整齐划一，社区管理时采用简单的行政命令手段，忽视了社区居民的社区认同感和自治参与意识。[7]这种行政色彩过于强烈的行政模式，造成了城市基层政府与社区居民自治组织双方地位的不平等，习惯将社区居民自治组织当作行政下级或派出机构，将原本是政府指导社区居民自治组织的关系变为领导关系，粗暴地介入社区居民自治组织的工作和社区居民自治的事项。这种介入体现在社区的民主选举、民主决策、民主监督等各个环节之中，干扰了社区居民自治组织的正常运行。此外，社区居民自治组织也主动承担起城市基层政府代言人的角色，在具体事务的操作中，不是站在社区居民的立场，而是为城市基层政府管理决策的顺利推行服务，导致自治的结果与社区居民的利益诉求背道而驰，基层政府管理与社区居民自治良性互动的实现，更是无从谈起。

      (二)城市基层政府的“越位”、“缺位”，影响着社区居民自治组织参与互动的积极性

      城市基层政府的“越位”主要表现在：对社区居委会职权范围内的事项强制性地干预，不仅直接任命居委会成员，而且布置大量超越社区居委会职能范围的工作。广东省一位政协委员曾这样描述广州市某区政府职能越位的情形：“区政府各职能部门下放委托交办给居委会的项目报表有7页，里面总共有120多项，除了应依法协助的人口统计、服兵役、劳教人员社区矫正外，有些摊派项目令人匪夷所思，例如帮助税务局卖印花税、协税护税、协助商品质量监督、物价通报管理、市场违法违规检查、医疗卫生机构监督、食品安全管理工作、协助文物日常管理、牲畜屠宰售卖管理等等”。[8]另一方面，城市基层政府在推进社区居民自治制度的建设方面又未能扮演好自己应有的角色，未能履行好自己应尽的职责，主要表现在：对社区居民自治制度建立的政策指导不到位；对社区居民自治活动支持保障措施不到位；对社区居民自治组织的培育不到位。

      (三)社区居民自治组织对城市基层政府的严重依赖，影响着二者良性互动的运行

      当前，我国城市社区居民自治组织在日常运行中存在一系列问题，如，自身发育不成熟、管理体制不健全、资金资源严重匮乏等。这些问题的存在，导致了居民自治组织参与社会治理的能力与空间被严重压缩，同时，为了自身的生存和发展而不得不对政府产生强烈的依赖，以期获取政府在经费、资源方面的支持和权力的让渡。[9]虽然当前我国城市基层政府在推进社会建设中，已经开始了从“权力本位”向“权利本位”、从“政府本位”向“社会本位”的转向，但在具体的实践过程中却无处不在地显现出政府行政权力对居民自治权利的侵蚀。因而，城市社区居民自治组织与基层政府的关系过于紧密、缺乏独立性，对社区事务的管理与服务呈现出不同程度的行政化倾向，也就不难理解了。

      三、当前我国城市基层政府管理与社区居民自治互动存在问题的根源

      城市基层政府管理与社区居民自治组织之间的互动问题，究其实质是政府权威治理模式与社会非权威治理模式之间的协同与配合问题。而这两种模式在内在驱动、价值取向、自主权限等方面存在的差异，与政府职能扩张和城市社区居民自治意识薄弱等因素融合，形成了城市基层政府管理与社区居民自治之间良性互动的巨大阻碍。

      (一)城市基层政府管理与社区居民自治在内在驱动、价值取向和行为方式上的差异

      城市基层政府管理的内在驱动是公共权力，价值取向是公共利益；社区居民自治的内在驱动是公民权利，其价值取向相对于公共利益来说是“利己”的私益。同时，由于城市基层政府对辖区公共事务的管理、对辖区社会资源的分配都是依靠其掌握的公共权力而展开的，而公共权力的强制性和权威性可能压制和侵犯公民权利的平等性和自愿性，导致公共权力与公民权利之间的冲突，继而造成城市基层政府管理与社区居民自治在互动的过程中产生协调的困难。

      此外，城市基层政府的管理行为必须以国家的法律和相关行政法规为依据，其行为(包括自由裁量行为)的范围、边界和程序都有法律和法规的明确规定，因此从某种意义上讲，城市基层政府的管理行为是一种法定行为，行为主体在行为实施中自由选择的空间有限。与此相对照，社区居民自治组织行为的实施，尽管也受到相关法律制度约束，但在实践中如何通过具体行为的实施来行使自治权利，则具有很大的自由发挥的空间。不难想象，在社区公共事务管理中，当法定的行政行为与具有较大灵活性的社区居民自治组织的行为相遇时，其矛盾和冲突就极有可能发生。

      (二)城市基层政府职能的模糊性与扩张性压缩了社区居民自治组织的行动空间

      十一届三中全会以来，我国开始了从传统计划经济体制向现代市场经济体制的转轨，经济体制的变迁要求城市政府尤其是城市基层政府的职能也随之进行调整。但时至今日，我国城市基层政府的职能边界依然处于较为模糊的状态，传统计划经济体制下全能政府的思维惯性依然没有完全消失，城市基层政府管了许多“管不了”、“管不好”、“不该管”的事，其向社区权力让渡的范围和程度都还不够。随着我国城市公民社会不断发育成长，城市社会的多元治理格局已渐露端倪，但由于城市政府基层政府的职能尚未得到根本的转变，使其在与社区居民自治组织互动的过程中，常常以公权治理代替民权自治，在一定程度上压抑了城市居民参与社区公共事务管理的热情和积极性，社区居民自治组织与城市基层政府的互动程度较低。

      (三)社区居民自治组织的自治意识薄弱，利益诉求有效回应的程度不高

      长期以来，由于我国城市社区居民自治组织在运行中存在着对政府严重的心理依赖，表现出“有事找政府”的行为惯性，导致其对社区公共事务自我管理的意识薄弱，对社区居民利益诉求的回应存在着迟缓、盲目、低效等一系列问题。这就为城市基层政府重新介入已经放开的居民自治领域提供了可能，使得城市基层政府与社区居民自治组织之间理应建立起来的指导与被指导关系重又回到了领导与被领导的关系循环之中。于是，一个怪圈形成了：迫于行政系统内外的压力，城市基层政府作出了一定的职能收缩，寄希望于社区居民实现真正的自治，而社区居民自治组织却没有充分运用好政府释放的权力，于是，城市基层政府又不得不重新介入社区事务，进而又进一步削弱了社区居民自治组织的自治功能。[10]

      (四)相应法律法规制度的不健全，使城市基层政府管理与社区居民自治的良性互动缺乏依据和保障

      虽然我国关于城市居民委员会的组织性质和组织保障的相关规定，在《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中都有所体现，但有关规定仍然存在着尚须完善之处。例如，现行《宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。这项对居委会性质的描述，其本身是没有问题的。但在我国《宪法》中，这项关于居民自治的规定是与关于地方各级人民代表大会和地方各级人民政府有关的规定放在同一节中加以表述的，这就难免会混淆居民自治的性质，很容易让人认为居民自治亦是政权执行的一环。另一方面，《宪法》第111条亦规定，“居民委员会的主要成员，即主任、副主任和委员由居民选举产生”，其目的是为了避免基层政府对于居民委员会组成人员任免的过度干涉，为社区自治和社区组织的独立工作创造了根本条件。但是，即便赋予了居民选举居委会主要成员的权利，由此产生的居委会在现实情境中，如果不得到基层政府的认可，仍然难以有效履行其相关职能，[11]使得社区居民自治组织很容易出现“附属行政化”现象。因此，法律应对居委会的选举权力和组织保障作出进一步细化的规定。[12]

      四、未来我国城市基层政府管理与社区居民自治良性互动的路径

      (一)理清城市基层政府与社区居民自治组织之间的关系

      我国《城市居民委员会组织法》第2条规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助”。这就清晰地表明了城市基层政府与社区居民自治组织之间的关系是指导与被指导、支持与被支持、帮助与被帮助的关系，而不是上级与下级、领导与被领导的行政隶属关系，社区居民自治组织有权自行处理自治范围内的事务，不对政府负责。城市基层政府管理与社区居民自治组织之间的这种关系定位是二者良性互动得以实现的基础，只有在清晰明确的关系定位中，二者才能在社区事务的管理中有效配合，相互促进。

      (二)进一步规范和完善城市基层政府的行为

      城市基层政府管理与社区居民自治之间互动的过程，实际上也是服务型政府建设的过程。为此，城市基层政府要在全面落实《城市居民委员会组织法》的前提下，根据社区居民自治组织的实际需要，指导和帮助社区居民自治组织的工作与实践，竭力保障基层民众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的各项权利。同时，政府不得以“越位”、“错位”的方式，干涉社区居民自治组织内部事务，不得将自身的工作强行分配给自治组织来完成。

      (三)推进社区居民有序的自治参与，提高自治组织利益聚合与表达的能力

      城市基层政府应通过特定的政策引导和制度激励，进一步提高社区居民及其自治组织有序参与社区事务积极性。如，可以鼓励社区居民及其自治组织通过微博、电子邮箱、政府热线、官方网站等各类平台与政府就社区公共事务展开交流，政府也应予以及时的反馈，加大基层政府与社区居民沟通交流的力度和范围，促进城市基层政府管理与社区居民自治的良性互动。

      此外，在提高自治组织利益聚合和表达能力方面，城市基层政府不仅要加大放权于社区的力度，同时要保障资金资源等要素的投入，让社区居民自治组织有能力支付社区利益聚合与表达过程中的各种耗费，真正独立承担起社区公共事务自我管理的责任；另一方面，要着力优化社区居民自治组织的人力资源结构，通过引进、培养等渠道，不断提高自治组织内部工作人员的素质，使社区居民自治组织利益聚合与表达的功能得以有效发挥。

      (四)着力推动相关法律法规的修订与调整

      我国应加快修订和完善《城市居民委员会组织法》，在法律上对城市社区的性质、地位、任务、组织结构与政府部门的关系等进行重新定位。尤其是在城市社区协助完成政府及其派出机构的各项工作这一问题上作出具体规定，即在政府及其派出机构委托城市社区完成与居民利益有关的工作时，两者之间应建立起委托代理关系。[13]此外，《城市居民委员会组织法》迫切需要完善社区居民自治权利的救济渠道与方式，这是实现政府管理与社区居民自治互动的重要保障。我国的《民事诉讼法》《行政诉讼法》《行政复议法》等都没有把社区居民自治权利纳入其调整范围，当社区居民在自治过程中权利受到侵害时，没有相应的救济途径，将会带来诸多问题。虽然在自治权利受到侵害时，民众有举报、上访等渠道可以选择，但司法途径才是最为有效的维护自己正当权利的渠道。

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