我国公益类科研机构改革方向研究，本文主要内容关键词为：机构改革论文,公益论文,科研论文,方向论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G916 文献标识码：A
1 我国公益类科研机构的现状与面临的问题
公益类科研机构是对从事“社会公益事业、技术基础、农业科学研究类型”科研机构的统称。1986年3月原国家科委颁布的《单位分类的暂行规定》中，对此类科研机构做出了外延列举式的定义，“凡专门从事以下三方面工作之一的单位，即属此种类型，(1)社会公益事业，如医药卫生、劳动保护、计划生育、灾害防治、环境科学等；(2)技术基础工作，如情报、标准、计量、观测等；(3)农业科学研究工作。此后科技部和国务院颁布的一系列文献或文告中，基本上都将国务院部门所属的此类科研机构简称为“社会公益类”或“社会公益性”科研机构。
目前，国务院部门所属的公益类科研机构有260家左右，在职职工人数近5万[1]。这些公益类科研机构比较集中地分布再在农业部、国土资源部、水利部、卫生部、环保局、林业局、技监局、地震局、气象局、测绘局、中医药局等部门。由于我国目前正处于由计划经济向市场经济转型的过渡时期，科技体制改革滞后于经济体制改革，导致这些公益类科研院所普遍存在这样或那样的问题，部分科研院所已到了举步维艰的境地，概括起来，这些问题主要包括以下几个方面：
1.1 公益类科研机构双重目标的冲突
我国政府所属公益类科研机构目标具有十分明显的双重特征，一方面它们必须通过提供政府所需的公共物品，从而体现其公益性特征；另一方面，我国的科技体制改革又要求它们与其他的科研机构一样，最大限度地使自己的科研成果实现转化。而正是公益性目标和科技体制改革目标这一双重职能目标，使政府所属公益类科研机构的改革更为复杂。
首先，政府所属的公益类科研机构长期以来一直是作为政府机构的附属物而存在，其职能也与所属的相应政府机构的职能相对应。目前政府所属的大多数公益类科研机构承担着相当份量的政府职能目标所要求的科研任务。作为政府所属的科研机构，院所的资产所有权属于国家，其运营费用的大头是由公共财政支出保障的，那么，最大限度地满足政府职能的需求，对这些机构则是天经地义的[2]。从这个意义上说，公益类科研机构的改革目标问题首先是政府职能定位问题，或者更明确地说，政府到底想要向社会提供哪些公共物品？但是，目前大多数公益类科研机构普遍感到难以把握政府对本领域的目标定位。
其次，自80年代中期开始的科技体制改革，一直将解决科技与经济的脱节问题作为最重要的目标之一。从这个意义上来说，公益类科研机构的改革似乎也必须解决其与经济发展脱节的问题，最大限度地寻求其科研成果的尽快转化。但是，对于公益类科研机构来说，在何为成果转化问题上存在误区。从简单的逻辑来判断，假如由政府（公共财政）出资形成的某一公益性科研成果，政府放弃对其扩散、推广、实现其公益性的责任，却反而鼓励该科研机构努力运用这一成果实现商品化，满足本机构或个人的私益性目标，显然这种做法本身就使这一科研成果丧失了公益性或公共性的特征。更为危险的是，这种做法本身就是违背国家公共财政的公平原则的。在一个完善的市场经济国家中，这恰恰是应当避免由企业去做的事情。
公益性科研成果转化的最主要形式应当是最大限度地实现科研成果的公益性或公共性的特征，使尽可能多的社会成员从中免费获益。只有如此，也才能避免政府所属公益类科研机构的公益性目标和科技体制改革目标之间的冲突。但是，现实是政府所属公益类科研机构不得不在两种完全不同的职能要求之间寻求定位。
1.2 商业化对公益性目标的侵蚀
公益类科研机构由于它们业务范围的限制，面临着政府财政科研经费不足的强大压力，因此，他们也与大多数其他类型的科研机构一样，需要通过各种形式的创收活动，弥补科研经费的不足。科研机构中普遍存在的创收行为取向和政府对院所创收的鼓励性政策对于实现其公益性特征所产生的影响主要体现在以下四个方面。
第一，公益类科研机构的“经费不足，开发（创收）来补”的政策取向，严重地模糊了这些院所的公益性目标与商业化目标之间的界限，进而导致院所所承担的国家目标或公众利益目标弱化。例如，针对农作物病虫害问题，存在着两种不同的技术路线，一种是通过生态学方法治理的路线，一种是研制具有商业价值的农药治理的技术路线。在鼓励和要求院所创收的政策驱使下，科研院所往往更倾向于选择后一种可以带来商业价值的方法，而生态保护、农民负担等具有国家目标意义的问题则成了科研人员道德良心范畴的约束。在这种情况下，显然难以切实保障国家或公众利益的实现。
第二，公益类科研机构中普遍存在的谋求商业价值的创收行为违背了公益性的本质规定性。据调查，目前几乎所有的政府所属公益类科研机构都存在或多或少的开发和创收行为，成立了各种各样的开发公司或经济实体。允许科研机构在从事公益性科研活动的同时，从事具有商业价值的开发活动，并鼓励其实现所开发产品的市场商业价值，这尽管可以在一定程度上缓解科研经费的不足问题，但是却绝不能用“科研成果转化”和“科技与经济相结合”来肯定，因为公益类科研机构与开发性科研机构的最大不同之处就在于，开发性科研机构的产品可以具有专属性或私益性，而公益类科研机构的成果是不应具有专属性或私益性的。
第三，公益类科研机构的创收取向对这些机构和科研人员的行为具有不可低估的导向作用。由于在大多数院所中的创收行为都被视为院所生存与发展的基础，因此，创收行为不仅在公益类院所中导致产生了以创收为目的的经济实体，而且更使得科研人员中形成了创收为荣，不创收为耻的价值取向。而与此同时，政府部门委托的科研课题的经费规模往往无法与横向课题相比，因此科研人员可以理直气壮地舍弃政府任务，而去从事经费更多的课题，这实际上是公益类科研机构和研究人员行为的很大扭曲。人们在总结我国科研事业单位目前存在的问题时，经常用“效率低下”来描述，由于鼓励科研机构人员创收的政策导向和政府科研经费的相对不足，导致科研机构无法集中人力财力完成国家纵向任务。可以说这是商业化活动对公益性科研活动的直接侵蚀。
第四，政府为了支持公益类科研机构的科研活动，用公共财政拨款购置了大量的科研、检测和实验设备或仪器，如果鼓励公益类科研机构自行创收，那么就难以避免这些机构运用这些仪器设备进行商业化的服务和营利行为，如果由此获得的收益再用于本科研机构内部分配以增加科研人员的收入，这在实际上会严重侵蚀公益类科研机构所应有的公益目标。
2 公益类科研机构的目标定位
在市场经济条件下，政府有责任向社会提供那些厂商不愿提供或不能很好提供的公共物品。但并不意味着只要能够通过市场化的方式提供的物品政府就可以放弃责任，完全由市场来提供。政府在做出是否提供某种物品的决策时，更为关键的判断指标不应根据市场化方式的可能性，而必须全面考虑市场化方式对于国家目标的影响，以及必须付出的社会成本。
公益类科研机构的科研成果正是属于政府应当慎重对待其提供和产出方式的公共物品。据调查，目前有相当一部分公益类科研机构凭借其握有的科技资源和机构无形资产优势，通过积极的创收活动，能够维持机构的基本生存。机构所获得的事业费财政拨款占机构总收入的比例呈明显下降趋势，纵向课题与事业费拨款的总和在部分机构中的比例只有50%左右[2]。显然，如果说公益类科研院所改革的目的之一是将这些院所简单地推向市场，那么这一目的是不难达到的。
假如说在政府之外存在着公益性科研的民间或企业的科技力量，或者说从事公益性科研活动的机构可以不依赖政府存活和发展，当然政府可以选择最为经济的途径，直接购买公益性科研成果。但目前的现状是我国尚未建立起这种通过民间公益性科研活动提供公共物品的能力，如果没有政府直接兴办的公益类科研机构，则难以保证政府与国家目标的实现。在我国目前的科研体制条件下，政府对重要的公益性科研活动通过直接兴办科研机构来保障，是一种必然的选择。
2.1 扩大外部性
由于公共物品的外部性和非排他性，决定了公益性科研成果的最主要的购买者是政府，而非私人。但是纵观世界各国的历史发展经验可以发现，在不同发展阶段和不同类型的国家之间，政府购买和向社会提供公益性科研成果的范围和强度有很大的不同[3,4]，在这个方面，其他国家，尤其是发达国家目前的做法是不应简单照搬的。其基本理由是，一方面，中国作为一个发展中国家，民间财力对科技创新的支持能力尚处于幼稚阶段，对具有较强外部性的公益类科研活动更是缺乏支持的冲动和能力；另一方面，中国作为一个发展中大国的特殊地位，决定了其自主的科技创新在其国家目标中应当具有核心的位置，保持国家创新体系的完整性和持续性，提高自主创新体系的活力和效率，以推进科学技术的跨越式发展和国际竞争力，促进国民经济的高质量发展，是国家科技发展的主要目标。
基于此，政府的强有力支持是中国公益性科研事业发展的重要保障，是政府承担国家责任的主要体现。国家承担着向社会最大限度推广和扩散公益性科技公共物品的责任，因此，国家有必要高度动员有限的财政能力，通过加强政府对科研公共产品的购买行为，增强科技成果的外部性与非排他性。这是公益类科研机构改革的基本定位。
2.2 打破公益性科研成果的机构垄断
公益性科研成果的机构垄断性问题主要是由以下两个方面造成的。一方面我国社会组织体系中存在着越来越严重的“单位所有制”倾向，对国有资产的所有权、处置权和管理权之间权限的界定不够明晰，“单位所有”经常成为国有的代名词，这种倾向当然在政府所属的公益类科研机构中也存在着；另一方面，科技政策中鼓励公益类科研机构进行商业化创收活动的政策，也在客观上为科研成果的机构性垄断（单位所有）提供了可能性。例如，从事植物遗传学基础研究的机构，同时被鼓励将自己的研究成果进行商业化转化，当他们运用自己的基础科研成果找到一种开发新种子品种的方法时，为了保证研究成果的内部性，需将自己的研究成果封闭在研究机构内部，然后自己在进一步开发新的种子品种，卖给农民创收；而同时，从事作物种子研究工作的科研机构，承担着开发新种子品种任务，却往往需要从植物遗传学这一基础研究做起，无权使用已有的基础研究成果。
政府所属公益类科研机构的资源浪费问题，既有科研成果的机构垄断所带来的问题，也有政府机构部门分割所导致的后果。这笔帐不应当完全算到公益类科研机构头上，而应通过政府机构改革来解决。
3 我国公益类科研机构的改革方向——非营利科研机构
政府可以通过两种途径来获得公益性的科研成果，一种是通过政府出资兴办科研机构来满足需求的方式，即所谓的“养机构”的方式，另一种则是通过民间项目招标和政府采购等方式获得公益性科研成果的方式，即所谓的“直接购买”方式。国外目前的趋势是政府倾向于逐步减少、甚至取消前一种方式，越来越多地采取后一种方式，亦即倾向于发展民间非营利科研机构来获得公益性科研成果[5]。政府通过出台一系列的法律法规和政策措施，实现我国公益类科研机构的非营利方式运作，不仅能帮助解决公益类科研机构当前面临的问题，而且有利于实现公益类科研机构的目标定位。具体地说，公益类科研机构按非营利方式运作具有以下优点：
(1)有利于确保公益性科研目标的顺利实现，避免商业化侵蚀。
(2)主管部门由直接领导变为间接领导，有助于消除部门条块分割的影响，打破公益性科研成果的垄断。
(3)使公益类科研机构的运作既适应市场经济发展规律，又适应科技自身的发展规律。防止重要公益性科研资源的流失。
(4)为政府购买公益性科研成果提供了多元化方式。既有利于民间科研能力的培育，又有利于重要国立公益类科研机构的维持和发展。
在我国民间资本幼稚和市场经济体制尚不完善的情况下，公益类科研机构由事业单位向非营利科研机构转制必将是一个复杂、漫长和渐进的过程，其间，政府将承担公益类科研机构改革和提供公益性科研成果的主要责任。2001年8月30日，科技部在北京召开了社会公益类科研机构改革工作座谈会，提出将对按非营利性科研机构运行和管理的公益类院所加大支持强度，人均事业费从目前不到2万元增加到5万元[6]。这将极大地加快我国公益类科研机构向非营利科研机构转制的步伐。