中国经济转型时期的政府改革，本文主要内容关键词为：中国论文,时期论文,经济转型论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从70年代末，我国政府实行改革开放政策以来，逐步实行了以市场化为取向的一系列改革探索，90年代初又明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，使市场对资源配置发挥基础作用。中国的改革开放之所以取得举世瞩目的成绩，一个重要原因是政府的积极推动。中国经济改革到了今天，许多深层次矛盾和问题都与政府改革越来越密切地交织在一起。随着市场化进程的不断推进，政府改革成了我国经济转型时期最具有全局性、长远性、深刻性的关键问题。对宏观经济进行有效的调控，需要政府改革；市场秩序的形成和市场环境的优化，也需要政府改革；国有企业的战略性改组，更需要政府改革。可以说，加快推进政府改革，是中国下一步经济改革的迫切要求和重大课题。经济体制的市场化变迁要求与之相适应的政府职能转变及符合市场原则的制度性安排，从而更有效地履行政府职能。
一、如何适应社会主义市场经济体制的需要，政府更好地履行公共管理职能
传统体制下政府职能包罗万象，什么都管。建立社会主义市场经济体制，需要政府做到不该管的退出来，该管的管好。其中不该管的是企业、生产、流通等，该管的是社会公共管理。公共管理职能是市场经济中政府最基本的职能。社会经济关系决定着政府职能。要使政府职能得到根本的转变，必须按照市场经济的要求调整政府同企业的经济关系，政府一般不再充当企业的所有者，而更好、更有效地履行公共管理者的职能。
1、政府的国有资产所有者职能与社会经济管理职能不分是政企难以分离的现实矛盾，因而企业改革离不开政府改革，政府改革与国有企业改革应当同步进行。
应当承认，到目前为止，国有资产管理体制并没有得到根本的改变，计划经济下的一些弊端依然严重存在。政企分开的口号喊了多年，但收效甚微，政企难分是由国有经济关系本身决定的，是国有企业难以摆脱困境的重要因素。因为国有企业中的资产所有权属于国家，国家通过自己的政府机构来实现这种所有权职能。政府是国有企业的所有者、实际支配者，国有企业仅仅是国有资产的使用者、经营者，没有独立支配国有资产的权利，国有企业缺乏所有权约束机制。政府一直履行着双重职能：国有资产所有者职能和社会经济管理职能。其结果是，顾此失彼，政府难以很好地履行其在市场经济中应该履行的公共管理者职能。
我国建立社会主义市场经济体制，也应当按照市场经济的原则，使政府在市场化的改革进程中主要扮演公共管理者的角色。为此，应当充分发挥以公有制为主导的优势，把一部分国有资产作为政府履行公共管理职能的重要基础，增强政府履行公共管理的能力，而大部分国有资产应当尽快实行市场化运作，与政府的管理严格分开。这个分离，对于调整政府与企业的经济关系十分重要。因此，可以作出的判断是：政府改革已成为深化国有企业改革的大问题，只有在大胆并加快推进政府改革的同时，才有可能加速国有企业改革及相关配套改革。
2、当务之急是按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径，建立国有资产的科学管理体系，通过经济关系的变革实现政企分离。
（1）重新构建国有资产的管理体系和结构，把国家需要控制的基础产业的资产与一般竞争性行业的资产分类管理。
——建立国有资产统一归属和管理的体系。现行企业国有资产由政府行业主管部门和职能部门多头管理，国有资产的产权代表模糊不清。应当建立统一的管理机构，代表国家行使国有资产所有权管理职能。可以在国务院设立国有资产管理委员会，由有关经济管理职能部门负责人和国有资产管理的专门人员组成，委员会归口管理所有经营性国有资产，负责制定和协调国有资产管理和经营的方针、政策和法规，并监督其实施。国有资产管理委员会下设国有资产管理局为日常办公机构，并统一管理一般经济领域的国有企业。国有资产管理委员会成立后，政府专业管理部门不再直接管理国有资产，并应精简合并，其行政管理职能相对集中，或逐步合并到综合性经济管理部门。
——国有资产的管理实行分类管理，统分结合。（1）属于国家垄断和控制的行业和产业，如邮电、铁路、银行、兵器、重点矿产资源以及公用事业等，作为公共管理的重要条件由国务院各主管部门具体管理，接受国有资产管理委员会的政策协调；（2）一般性竞争行业和产业不宜政出多门、分散管理，应由国有资产管理委员会下设的国有资产管理局实行统一管理。现有的一般行业主管部门不再直接领导国有企业，只负责制定行业政策，以后逐步以行业协会取代其职能。
（2）重新构建国有资产的运营体系，从而有效地保证国有资产的营运效益。
与国有资产的宏观管理体制改革相适应，国有资产应当形成一个独立的运营体系，这个运营体系应当由独立的国有资产投资中介机构来建立。国有资产投资中介机构专门负责国有资产的营运，它不是国有资产行政管理机构，而是经济实体，是独立的企业法人。国有资产管理部门与国有资产投资中介机构之间是一种平等的授权委托关系（财产信托关系），国有资产部门不直接从事资产经营，只委派代表进入投资中介机构的董事会或管理委员会，参与经营决策和实施监督。同时，要加强企业监事会的权力。
实行国有资产的资本运营与生产经营相分离结构。国有资产投资中介机构只负责国有资产（资本）的运营，负责投资和收益，不直接从事具体的业务经营，以保证资本运营的专门化和高效率。
国有资产投资中介机构包括投资公司、控股公司、企业集团公司、保险公司、商业银行、各种基金会等。
（3）重新构建国有企业的宏观管理体制，政府由直接管理转向间接管理。
传统体制下，国有企业宏观管理体制的主要特征是：国有企业直接隶属于政府部门，政府各有关部门直接管理企业，多头管理。
在市场经济条件下，随着国有资产管理体制和运营体系的重建，国有企业的宏观管理体制将发生根本性变化：
——政府对企业的管理职能发生分离，即政府作为国有资产所有权代表的管理职能，与一般社会经济管理职能严格分离开来。
——作为社会经济管理者，政府各职能部门不能直接干预企业，只能对企业进行政策引导和指导。
——政府作为国有资产所有权的代表者，只与国有资产中介运营机构发生直接的投资关系，进行国有资产的管理监督。它与中介运营机构下属的业务经营企业不发生直接的联系，不具有直接管理关系。
——业务经营企业只与国有资产中介运营机构发生直接的投资和监督关系，不受国有资产管理部门的直接管理。
3、从效益最优化的原则出发，国有资产主要应在提供公共物品的领域发挥作用。在竞争性领域，应鼓励混合所有制的发展，积极探索公有制资产的多种经营方式和实现形式，使政府和民间在各自领域更好地发挥作用。
（1）市场经济条件下，政府应承担公共物品提供者的责任，在交通、邮电通讯、环保等公共设施和公共服务领域进行投资，从而发挥国有资产的基础性效益、主导性效益和公共服务性效益。
国民经济发展中的基础性效益，主要体现在国有资产发展基础设施和基础产业的安排上。从全局和长远效益考虑，国有资产应当大量集中投资于基础设施和基础产业，为整个国民经济的发展奠定坚实的基础。
国有资产应当也必须在某些行业和领域，如金融保险业、邮电通讯业、航天航空业等方面占主体地位，起主导作用，发挥关键经济领域中的主导性效益。
社会公共服务方面的服务性效益。社会公用事业和社会文化事业，虽然也有经济效益的问题，但更多的要考虑其社会效益。从社会整体利益出发，国有资产应当义不容辞地在这些领域发挥重要作用。国有资产在这些方面应当逐步有更多的投入。
（2）充分利用市场机制优化国有资产配置，强化国有资产配置的导向性，推动混合所有制企业的发展。
为了提供充分和优良的社会公共物品，使社会资产配置合理优化，并为非国有资产的投入创造良好的投资环境和竞争环境，我国国有资产应当从一般竞争性行业向基础产业和非竞争性行业转移和集中。
国有资产的战略调整和结构优化应通过市场机制来进行，从而加大混合所有制的比重：
——国有资产市场化。国有资产必须在资本市场和产权市场上进行交易流动，实现产权的转让和重新组合。为此，要大力发展资本市场，建立健全股票市场和产权市场，鼓励产权交易。
——建立国有企业破产淘汰机制。国有企业面对市场竞争，应当与其他企业一样优胜劣汰。对于资不抵债、亏损无望的国有企业，应当坚决依法宣告破产，并以此优化国有资产和国有企业结构。
——国有民营和民有民营。在国有资产结构调整中，可以把一般竞争性行业的企业，特别是中小型企业，转为国有民营和民有民营。这可以通过企业产权的转让、拍卖，企业经营权的公开招标等方式进行。当前，尤其应鼓励中小企业通过职工持股实行产权变革和机制转换。
二、如何有效地发挥政府作用，积极促进市场中介组织的发展
日本著名经济学家青木昌彦认为：政府政策并非旨在直接引入一种解决市场失灵的替代机制，而是应以增强民间部门解决市场失灵的能力为目标。在转轨经济国家，政府应该增进市场中的中介机构的作用。这个观点是很有道理的。在市场经济条件下，政府发挥宏观调控职能，维护市场秩序，需要在政府与市场之间存在一个完善的媒介性的“中介组织”。中介组织的发育程度是市场经济成熟与否的重要标志。目前，我国市场中介组织才刚起步，发展中还存在许多问题，例如“准政府现象”。因此，经济转轨时期的政府改革，面临着一个突出问题，就是如何尽快培育市场中介组织，沟通政府与市场的联系，从而有效地发挥政府作用，规范与优化市场秩序，实现政府宏观调控的目的。
1、政府与市场中介组织的角色关系理不清、定位不准确是亟待解决的问题。行业协会不应成为“准政府”。
市场中介组织，特别是咨询服务、联络沟通性质的市场组织本应是社会服务机构，却办成了政府审批机关或“半政府机关”，这就违背了建立市场中介组织的本意，不利于政府的简政放权。一方面，政府把经济活动中某些该由市场中介组织来完成的事情揽在自己身上，不想也不愿放权；另一方面，现有市场中介组织相当部分属于官办，政府色彩极其浓厚，造成市场中介组织作用难以发挥，妨碍市场中介组织公平竞争秩序的形成。比如会计师、审计师事务所等公证机构，按国际惯例只是监督企业按照国家会计法律、法规建立帐户，通过审核，在确认其所提供的财务状况是真实的、准确的、完备的、无欺诈行为之后，出具有关证明，本质上讲这是一种为企业资信度提供佐证的服务。在发达的市场经济国家，像一年一度的财务大年检，基本上都是由市场中介组织做就行了，而我国的财务大检查，浪费了很多人力、物力，效果却不好。长此以往，企业依赖政府，政府难以改变职能的情况会一直持续下去，这不利于建立社会主义市场经济新体制。
要改变中介组织成为政府附属物的状况，使其具有独立性。我国行业协会基本上是一些官办的组织，并非同行业企业自愿的联合。行业协会的负责人大都是一些党、政官员，一些企业协会或行业总会，至今仍然是企业的主管单位，有的行业协会仍然往企业派董事长、总经理，行业协会实际上成为政府主管部门的替代物。这显然与中介组织的性质、与政府职能转变的要求不相符合。为此，要加快政府机构改革步伐，促使政府与中介组织逐步脱钩，使市场中介组织成为政府指导下的自主执业、自立信誉、自负盈亏、自我发展的社会组织。
2、将行业协会的功能作用纳入到行业管理体制和政府机构改革的整体框架中，充分发挥其中介作用。
在传统计划经济向市场经济的转型阶段，政府职能正在由部门管理、微观管理、直接管理转向行业管理、宏观管理和间接管理。政府有关部门在经济体制和政府机构改革方案中，应该把行业协会作为政府职能分解的对象之一，通盘考虑、统筹安排，使之既成为协助政府进行行业管理、实施间接调控的重要纽带，又成为政府机构改革中分流人员的一个安置渠道。行业协会，一方面应代表本行业企业利益，向政府反映本行业的情况，问题和要求；另一方面，要向本行业传递国家的产业政策，发展规划，使本行业的发展服从并有利于整个国家经济的发展。
三、如何科学分析我国政府人员的素质结构及其对实现政府职能的影响
计划经济体制和市场经济体制对政府工作人员的素质要求是有很大不同的，在我国经济转型时期，人力资源的配置在所有资源的配置中起着主导性的作用。尤其是政府人员素质结构直接影响社会主义市场经济体制能否高效运行。
1、要通过竞争形成良好的人员进出机制，把最优秀的人才吸引到政府中来，从而使政府更强更好地履行其职责。
任何政府都是由人组成的，期望政府廉洁、高效，吸收的人才必须精干、优秀。建立廉洁政府，有无吸收优秀人才的客观正常通道至为关键。国外一些经济发达国家通过严格的考核，把优秀的执行型人才吸收到业务类公务员队伍中来，通过广泛的竞选把优秀的决策型人才吸收到政务类公务员队伍中来。正是这些经过严格筛选的优秀人才源源不断地被吸收进政权机构，其能力同其权力相匹配，其才智得以充分发挥，其政权才得以巩固，其经济才得以繁荣。
我国一直缺乏通过规范、具体、制度化的措施，开辟一条吸收优秀人才进入政权机构的客观正常通道。方法多是主观的挑选，而非客观的考核。由于方法陈旧，客观标准少，主观随意性大，许多优秀人才难以脱颖而出，用人的不正之风难以避免，并日益严重地成为侵蚀我们政府机构的病毒。建立廉洁政府，首先要消除用人制度上的腐败，当务之急是如何尽快建立并扩大吸收优秀人才的客观通道。这种客观通道对优秀人才的吸收，应当主要是考而不是选。因为既然管理是门专业和科学，就应该有考核其水平的客观标准。尽管制订这种标准会有相当的困难，但不管是为当前还是为将来着想，能拟定出一个客观标准本身就是一种进步。唯其如此，才能从制度上保证优秀人才得以脱颖而出，才能使用人上的不正之风得以有效遏制。一些省份已进行的通过干部考试竞争上岗的探索，实践证明是比较成功的。
当然，廉洁的政府不等于廉价的政府，建立廉洁的政府还要有适当合理的待遇把优秀人才吸引到政府机构中来。要逐步提高公务员待遇，使公务员成为最具吸引力、最具竞争力的岗位，从而使政府聚集一批最优秀的人才。
2、政府规模过大反而会削政府功能，应当尽快地把一些不必要的机构和人员从政府中分离出去，从而提高政府运行效率。
多年来，由于政府把权力集中得太多太杂了，因而政府机构越来越庞杂。据有关方面粗略统计，自1979年改革以来，各级政府机构大约扩大了一倍多，国家公职人员由改革前的500万增加到大约1000万，有些估计认为各级政府官员有2000万，加上事业单位，全国吃“皇粮”的高达4000万。有人经过历史比较后提出，中国不仅拥有世界上最庞大的公务员队伍，而且也创造了中国历史之最，汉朝时7943人养一个“吃皇粮的”，唐朝是3927人，清朝是910人，新中国成立时是294人，现在却是270人就要负担一个“吃皇粮”的政府人员。（转引自《管理与企业家》1996年第3期）
因此，压缩政府规模是政府改革的前提，要痛下决心，把一切不必要的机构和人员，从政府中分离出来，精兵简政，理顺关系，增强机构的活力，提高办事效率。要将行业协调服务职能转向行业服务组织承担，一些专业部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改组为国家授权经营国有资产的单位，或改组为自律性行业管理组织；将技术性、服务性、操作性很强的机构，从政府中分离出来，转化成生产型的事业组织；把政府庞大的后勤福利机构从政府中分离出来，转变成为面向市场的第三产业组织。尤其迫切的是通过编制立法，用法律手段保证一个廉洁、高效、精干的政府。
四、如何确保在中央统一领导和宏观调控下，合理划分中央与地方经济管理权限，充分发挥地方政府在推动市场化改革进程中的作用
1、在规范地方政府行为和建立健全中央对地方的有效控制体系的基础上，更有效地调动地方政府在经济发展中的作用是必要的政策选择。
首先，如何在确保增加中央财政能力的前提下，使地方政府更充分地发挥其积极性。分税制是市场经济条件下规范中央与地方经济关系的一项基本制度。分税制的实行，为理顺中央与地方经济关系提供了一个契机，起到了一定积极作用。但是，由于其本身具有的内在不完善性和中国经济转轨的特殊性，也带来了许多具体的问题。其中，一个现实的突出的矛盾就是实行分税制后，在有利于加强中央的财力、强化中央宏观调控的同时，怎样更充分地调动地方的积极性。
其次，调动地方积极性，其关键性的决定因素是市场经济制度建设中地方政府的制度创新。制度创新的一大难题是：政府对经济的计划管理必须弱化，但市场化的顺利推进又必须有一个能有效地使市场经济体制强制实现的政府作用。在中国目前的国情下，这一难题的解决在很大程度上取决于地方政府在中央与地方政府、地方政府与企业之间的制度创新。
再次，在推进全国统一市场形成的过程中，大力促进区域性市场的培育和迅速发展，有效协调中央政府与地方政府、地方政府与地方政府间的经济关系，促进均衡发展。
中国市场化改革的目标之一就是在全国范围内形成一个统一的大市场，生产要素在统一市场内自由流动、优化配置。但是，在非均衡发展的中国，市场化的改革不可能同步，市场经济必定在部分地区首先突破，完善的市场经济体制必定在部分地区首先建立，这就决定了中国市场经济的区域化推进成为不可避免。因此，一个突出的矛盾是如何处理全国统一大市场与区域性市场协调发展问题。我们认为，现实的选择是：以全国统一大市场的形成为目标，大力促进区域性市场的培育和迅速发展，形成区域间的市场协调，优势互补，积极创造条件建立全国一体化的市场体系，最终推动全国统一市场的形成。
2、调动地方积极性，核心的问题是赋予地方经济管理自主权。应当在重新确定政府经济职能和划分事权的前提下，赋予地方政府相应的经济调节自主权、有限投资自主权、国有资产行政管理自主权。
分税制是以明确划分中央和地方的事权为前提的，中央政府主要管全国性的重大建设，而地方的发展、基础建设、公共事业，主要由地方政府负责。与此相适应，地方政府必须享有与其责任一致的经济管理权限，必须建立相应的制度来发挥地方发展经济的积极性。
调动地方积极性的关键问题，是赋予地方经济管理自主权，使其权利与所承担的职能、责任相一致。赋予地方经济管理自主权，不是过去的那种传统行政性分权，不是行政权与所有权混合不清的分权，而是在政府行政权与国有资产所有权分离、政企职责分开条件下的行政和经济分权。
在市场经济条件下，政府的职能与计划经济下的政府职能有很大的区别，即政府不直接干预企业，凡属市场竞争性的行业和产业，均由企业独立经营，企业不再是行政隶属物。政府需要直接参与的是不宜开展竞争的或企业不愿经营的行业和产业，主要是基础设施建设和社会公共事业。实行政企分开、转变政府职能后，政府的经济职责主要有四个方面：一是公共服务和基础设施建设；二是收入再分配，如社会保障、教育培训、平衡地区收入差距等；三是调整和稳定经济，实施宏观调控；四是国有资产间接管理。政府职能重新确定后，中央与地方经济事权的划分则较为容易：中央主要负责宏观经济调控、国有资产监管、全国性或跨地区的重大基础设施建设和公共事业、收入再分配等。地方主要负责本地区的公共服务基础设施建设，发展地方的社会保障、教育培训、一定的经济调节权、国有资产分级监管等。
在社会主义市场经济体制下，应当在中央统一领导和宏观调控下，依法赋予地方政府经济管理的自主权。主要是：
——经济调节自主权。应当在中央政府的宏观调控下，赋予地方政府一定的调节自主权。主要包括：地方经济发展计划的制订权；分税制下的地方财政收支自主权；金融调节自主权等。
——有限投资自主权。这里的有限投资是指地方政府不再直接管理一般竞争行业，只对基础设施、公用事业等有限的行业和产业进行直接投资。应当允许地方有一定的投资自主权，通过地方投融资体系，吸引、调动社会资本（如向社会招商、发行债券、股票等）以及吸引国外资本（外商投资、适度举借外债）等，进行地方基本建设。
——国有资产行政管理自主权。在现阶段，应当在中央的宏观管理和监督下赋予地方政府对国有资产管理的自主权，以积极推进国有资产管理和产权制度的改革。地方政府部门可以依法帮助建立国有资产的独立营运系统，组织独立的投资公司、控股公司，实行授权经营等，以促进政企分离；地方可以对本地区的国有企业依法实行公司制改组；建立地方产权市场，促进国有资产的流动，调整国有资产存量；依法监管国有资产，使国有资产不致流失和人为贬值。
3、通过先进地区带动落后地区，在中央统一调控下，在区域不平衡发展中实现相对均衡发展。
（1）目前中国正处在区域经济发展不平衡向区域经济均衡发展过渡的起步阶段，不平衡发展仍是一个客观现实，一个不容忽视和回避的问题。我们认为，解决问题的关键不是“劫富济贫”，人为拉平差距，而是积极地探索建立一种“富裕带动落后”的运行机制，求得共同发展。
（2）权威、发展和平衡是所有国家处理中央与地方关系的三个依据和支点。因此，在解决这一问题上，我们必须积极寻求维护中央权威和促进经济发展，维持中央和地方以及地方之间平衡与保护地方积极性的结合点，在中央统一调控下，建立新的财政转移支付制度，赋予地方更大的灵活度，既给地方以充分的发展空间，又保持平稳以维护稳定和统一。
（3）必须按市场经济原则促进区域经济均衡发展。经济发展的区域差异是历史和现实的多因素作用的结果，是在发展中产生的问题。问题的最终解决仍要坚持效率优先、兼顾公平的市场经济原则，在不影响富裕地区发展势头的同时，创造公平竞争的宏观环境，带动落后地区加快起步，在发展中求得共同发展的平衡。
4、在中央统一立法的前提下，赋予并加大地方经济立法权。
一切经济方面的问题的最终解决要靠法律手段，中央与地方经济权限划分、经济关系的界定，必须以法律的形式加以规范。应该在中央统一立法的前提下，加大地方的经济立法权，重点是下放经济立法权，可以从两方面着手：一是各地方可进行一些涉及全局性经济问题尤其是经济体制改革方面的探索性立法，为国家立法创造条件和积累经验。二是要有步骤地加大经济特区和一些地区制定地方法规的权限。这是转轨时期政府改革的需要，也是建立社会主义市场经济体制的需要。
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