论城市扶贫与制度创新——浙江省城镇贫困层问题浅析，本文主要内容关键词为：浙江省论文,城镇论文,制度创新论文,贫困论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，由于党和政府的高度重视和不懈努力，农村扶贫脱贫工作取得了巨大成绩。仅在过去的五年中，全国农村贫困人口就减少了3200万人。然而，从九十年代以来，随着我国经济体制改革的逐步深入，城镇贫困问题也日益突出，一个由城镇“新贫困人口”构成的城镇贫困层也随之出现，高的估计有3480万人，低的估计有1200万人。如何认识和解决城镇贫困问题，如何尽快地消除城镇贫困层，已经成为当前我国社会不容回避的一个现实问题。
一、浙江省城镇贫困层现状
1.我省城镇贫困层的构成
所谓贫困是指人们缺乏满足最起码的生活需求的手段的状况，也指缺乏达到最低生活水平的能力。它有绝对与相对之分。绝对贫困就是指个人或家庭依靠劳动所得和其它合法收入不能维持其基本的生存需求。而相对贫困则是指在某一特定的时空条件下，人们的生活水平处于基本一指定标准线以下的生活状态。这条标准线也就是贫困线。它是对最起码的生存条件或社会中等生活水平的差距所作的定量化的界定。我们所说的城镇贫困层，并不是一个与阶级相联系的特殊阶层，而是指那些生活水平低于当地平均水平，处于贫困线以下的所有城镇贫困人群。它既包括那些家庭人均收入低于最低生活保障线，享受政府救助的绝对贫困人口，也包括那些低收入的相对贫困人口。就浙江省来说，目前城镇贫困层主要包括以下三类人群。即：
第一，以老弱病残和“三无”人员为主体的城镇脆弱者群体。这是目前城镇居民中最困难的群体。这类人员在以前的计划经济体制下也是存在的，但在当时，由于城市建立了以高就业、高补贴、高福利为特征的社会保障体系，这部分城镇居民人数极小，也不成其为一个社会问题。然而，随着我国经济体制的转轨和市场竞争的逐步加剧，他们就日益成为社会竞争中的脆弱群体，处境也最为艰难。我省城镇脆弱群体成份复杂，主要有：（1）“三无”人员群体，即：无固定职业， 无固定收入，无固定生活来源的城镇居民；（2）特困家庭人员， 包括老弱病残孤等无劳动能力，无法定扶养或赡养人的城镇居民；（3 ）退休人员群体；（4）“三不管”人员群体，即：“政府管不上，企业靠不上， 家庭顾不上”的城镇居民，包括失业期满而无法重新就业者，已领失业保险而不能保障其家庭基本需求者，没有参加失业保险或不够失业保险条件而生活困难者。这些人员是目前我省推行城镇最低生活保障制度的主要救助对象。据省民政部门不完全统计，至1997年3月，全省已有9个市（地）所在城市，28个县（市），24个区正式实施最低生活保障制度，保障人数达62851人，投入资金2700多万元。
第二，下岗、失业人员群体。这是目前城镇贫困层中贫困人口最集中，最引人注目的群体。据省劳动部门统计，九十年代以来，我省城镇失业率持续上升，失业人数不断增加。截止1996年底，全省共有失业人员16.22万人，其中7.2万属特困职工。这还不包括那些企业下岗人员和隐性失业人员。根据省劳动厅1996年7月对部分国有企业的抽样调查， 我省企业富余人员约占职工总数的16.57%； 下岗职工约占职工总数的4.37%。依此推算，全省约有企业富余人员56.85万人， 其中困难职工约15万人。〔1〕
第三，城镇“打工仔”群体。改革开放以来，由于农村家庭联产承包制的普遍推行和实际存在的大量隐性失业人口的逐步分离，由于地区间经济发展的不平衡和城乡差别的利益驱动，省内外大量农村劳动力不断涌入我省城镇，并由此形成了规模庞大的外来“打工仔”群体。因现行户籍制度及其它相关制度的限制，外来劳动力在城镇很难受到平等对待。他们在入户、入学、购房、就业等许多问题上往往受到各种人为的限制。无论他们在城镇从事什么职业，也无论他们在城镇生活多久，始终属于“边缘人口”。因此，除极少数幸运者外，多数人居无定所，生活权益无保障，属于事实上的城镇贫困人口。据我省就业管理部门不完全统计，这几年，每年在我省城镇办理就业证卡的外来劳动力有100 多万人，而未办理有关证卡的，或临时性使用的外来劳动力更难以统计。
2.我省城镇贫困层的几个特征
城镇贫困层的出现是近年来全国各地比较普遍的现象。与其他地区相比，我省城镇贫困层具有以下几个基本特征：
第一、我省城镇贫困层包括了城镇的绝对和相对贫困人口，但与全国贫困人口的平均生活水平相比，均属于相对贫困，或可称之为“小康中的贫困”。〔2〕据《中国信息报》1997年8月1日报道，1996 年全国城镇居民贫困线为1671元，贫困人口为1176万人。而我省的统计资料表明，我省10%的最低收入户的年人均生活费收入：1992年为1407.52 元，1993年为1793.11元，1994年为2366.73元，1995年为2886.19元。 由此可知，1996年全国城镇居民贫困线仅仅为我省10 %的最低收入户1993年人均生活费收入的93%，〔3〕事实上，依据省统计局城调队对全省21个市（县）的抽样调查显示，1995年，我省城镇居民人均生活费收入达5718元，人均消费支出为5263元，达到了国家统计局制定的城市小康标准。〔4〕因此，目前我省部分城镇居民中存在的贫困现象， 从性质上说只能是“小康中的贫困”。这是我省城镇贫困层的一个最显著的特点。
第二，从总体上说，目前处于我省城镇贫困层的贫困人口，无论是其绝对量还是相对量都还不大；但是，从今后的发展态势看，在一个较长的时期里，城镇贫困人口仍有扩大的可能。据统计，1995年，我省贫困人口有近100万，其中城镇约20万，仅占全省城镇非农人口数的2.63%。〔5〕应当说，总体规模不大，比例也不算高。但是， 随着国有企业改革的进一步深入，目前仍滞留在我省城镇国有、 集体企业中的近60万富余人员和农村700万剩余劳动力将被陆续地分流出来，下岗、失业人员也将随之增加。因此，在一个较长时期里，城镇贫困人口仍将有扩大的趋势。
第三，随着我省城镇居民总体生活水平和生活质量的提高，城镇贫困人口的人均收入水平将逐步提高，绝对贫困人口将趋于消失；而相对贫困人口则将不断增加，两极分化现象日益明显。据统计，“八五”时期，我省城镇居民人均生活费收入持续增长，年递增9.6%， 均快于“七五”期间的4.0%和“六五”期间的9%的增幅。在这期间，城镇居民中无论是低收入户，还是高收入户，其物质生活和精神生活都得到了较快改善。具体地说，从1991年到1995年，10%的最低收入户的年人均生活费收入，从1178.26元提高到2886.19元，增幅达1.4倍；而10 %的最高收入户则从3194.55元提高到10810.79元，增幅达2.4倍。然而，这期间，高、低收入户的收入差距明显拉大，其收入之比已从1991年的2.71∶1，上升到1995年的3.75∶1。同时，10%的低收入户与城镇居民平均收入水平之比逐年下降，从1991年的60.41%下降到1995年的50.47%。〔6〕应当说，在社会主义初级阶段， 在发展社会主义市场经济的过程中，居民收入出现不平衡现象是完全正常的；但是收入差距过于悬殊，将减弱城镇低收入居民和各类贫困群体的心理承受能力，并影响社会政治的稳定。
第四，与全国其他城市不同的是，我省城镇贫困层的诱因主要不是因为生产力水平低下、经济发展缓慢、就业不足，而是由于政策调整、体制变革滞后所致。有的学者认为，就业不足是导致目前部分城镇居民生活贫困的主要原因。〔7〕但从我省实际情况看， 一方面是全省城镇居民提前步入小康，另一方面又是一些居民家庭因缺乏最基本的生活保障而陷于困境；一方面是大量城镇职工失业、下岗，另一方面又是大量外来劳动力在城镇就业。如，我省杭州市1996年企业富余人员及下岗职工约有12万人，而全市的外来工人数却超过20万人。〔8 〕这充分说明，我省城镇部分居民的贫困问题既不同于某些农村地区因地理环境、自然资源、生产力水平等因素引起的贫穷，也不同于一些城市因社会提供的就业岗位太少而受困。它是由于体制转轨过程中制度调整滞后，制度创新不足等引起的。
二、城镇贫困层问题产生的主要根源
城镇贫困层问题与城镇个别居民的贫困问题有所不同。城镇个别居民的贫困问题往往与其自身的素质、家庭负担、职业特点及特殊的生活境况有关；而城镇贫困层的形成则必然与某种社会环境的变迁相关。如产业政策的调整可引起某些行业的衰败，并进而影响其从业人员的生活；经济发展的停滞或严重的通货膨胀，更会导致部分居民生活水平的下降。但从我省情况来看，现阶段城镇贫困层问题产生的最主要原因，我们认为有两个：一是政府能力不足；二是制度创新滞后。具体地说：
1.所有的发展中国家政府（包括地方政府）在推进社会现代化的过程中，普遍面临着能力短缺和发展不均衡的问题。这是导致我省城镇贫困层问题产生的深层根源。
我省的城镇贫困层问题并不是一个地区所特有的社会现象，它与我国现阶段整个宏观社会环境密切相关。当前，我国正处在一个从传统的农业、半农业社会向现代的工业社会、信息社会转变，一个从长期实行的计划经济体制、计划与市场并存的双轨体制向统一的社会主义市场经济体制转变的特殊的历史时期。在这样一个双重转型期间，当代中国政府在推进国家现代化的进程中，面临着巨大的压力。这种压力一方面来自与发达国家间历史形成的巨大差距，另一方面来自尽快改变本民族落后面貌的强烈愿望。在这里，如同其他发展中国家一样，经济发展、政治稳定、科技文化的繁荣进步、社会福利的改善等等，各种社会目标并不是依次出现的，而是同时摆在政府的面前。稍有不慎，就会陷于顾此失彼的难堪境地。虽然，我国在实行分权化改革后，地方政府在经济社会发展中自主权有所增强，但也同时承担了相应的压力和责任。可以说，目前我省城镇出现的贫困层问题，正是社会转型时期地方政府能力不足的反映，也是社会发展不均衡的表现。
2.经济体制转轨时期政府管理制度不健全和制度创新不足，是导致我省城镇贫困层问题的现实根源。
第一，社会保障制度建设相对滞后已成为我省经济社会发展的“瓶颈”，它是导致现阶段城镇贫困层问题的重要根源。社会保障制度是工业革命和社会化大生产的产物。建立社会保障制度是推进国有企业改革，发展社会主义市场经济的客观要求。从总体上说，我省的社会经济比较发达，城镇社会保障水平也比较高。特别是近年来，在城镇失业保险、养老保险、社区服务建设方面的发展很快。据统计，截止1995年底，我省城镇已有3.3万个单位，333万多职工实行了失业保险；有5.17万家企业、358.5万职工参加了社会养老统筹，城镇企业的工伤保险， 女职工的生育保险等也有了一定发展。〔9〕但是， 我省的社会保障制度建设仍然滞后于社会经济的发展。主要表现在两方面：其一，社会保障能力滞后。目前，我省的社会养老和失业保险还主要集中在城镇的全民、集体企业中实行，并没有覆盖所有城镇从业人员，如县以下小集体企业、三资企业、股份制企业、个体私营企业及众多的乡镇企业职工；行政事业单位的干部职工基本上还没有参加社会养老，失业保险、医疗保险制度改革也举步维艰；农村养老保险仍处在低水平的试点阶段。现阶段的社会保障不仅覆盖面小，而且对社会困难群体的救助能力十分薄弱。据有关部门统计，我省城镇贫困户救助率仅为50%，农村贫困户救助率不及40%，仍有大量城乡贫困人口得不到应有的社会救助，生活极为艰难，这与我省的经济实力反差很大。〔10〕其二，社会保障体制改革滞后。与全国许多地区一样，我省现有的城镇社会保障管理体制也是一种多部门交叉分管、企业自管、条块分割的分散管理体制。劳动、人事、财政、卫生、保险、工会等部门及一些行业主管部门都参与管理，却没有一个权威的综合协调部门来统一组织、领导，导致执行过程中形成多头经办、多家经营、权责不清、相互扯皮的现象。这种“数龙治水”的局面极大地减弱了社会保障体系的救助功能。尤其是随着我省非公有制经济的迅猛发展，城镇非公有制企业职工权益尚无有力保障，亟待建立相应的制度加以规范。
第二，国有企业改革进展迟缓，现代企业制度建设困难重重，大量的下岗、失业职工难以安置，也是我省城镇贫困层问题产生的重要原因。目前，我省国有企业亏损严重，企业制度创新动力不足，各种配套改革也难以进行。据统计，全省国有、集体企业中，亏损停产、半停产和破产的企业约占50.93%。在纺织丝绸、 二轻等行业及部分特困企业中，失业、下岗问题相当突出。如轻纺行业比较集中的嘉兴市区和桐乡市、平湖市，就有困难企业928家，下岗职工8900多名，占当地国有、 集体企业职工总数的11.98%。〔11〕同时，我省城镇部分国有、 集体企业在转换经营机制，或实施资产重组、推动企业兼并与破产的过程中，也分流了大量的富余职工。在现有条件下，我省下岗、失业人员的再就业率不及50%，多数职工将流入社会。一些人就因此陷于城镇贫困层，成为城镇新贫困人口。
第三，城镇户籍制度和劳动就业制度改革严重滞后，人口乡城迁移缓慢，城市化水平低，不能有效地吸纳、消化、分解外来劳动力，是我省现阶段产生城镇贫困层的又一个重要根源。人口的乡城迁移是国家工业化的必然结果。各国的经验表明，农村劳动力逐步转化为城镇工业劳动力是工业化的一个重要标志。不少国家经济增长最快的年代往往也是农村劳动力向城市大批转移的年代。然而，在我国，由于建国以来实行高度集中的计划经济体制，城乡之间处于封闭、隔绝的状态，人口的乡城迁移受到传统户籍制度和劳动就业制度的严格限制。在整个八十年代以前，城市政策一直不允许农民进城务工经商。在劳动力配置上实行的是“城市统包统配，农村就地消化”的政策，大量的农村劳动力长期被禁锢在土地上。其结果不仅大大地阻滞了我国城市化的进程，而且造就了农村大量的隐性失业人口。而当这些农村劳动力纷纷涌入城镇，却又不能为城镇所吸收时，就为城镇贫困层的形成提供了土壤与条件。目前，我省除个别小城镇正在进行户籍制度改革试点外，城镇户籍和劳动就业制度并无实质变革；城市化进程虽有所加快，但仍处于较低水平。 1994年，我省城市化水平为31.3%，竟低于全国平均水平达0.44 个百分点。〔12〕可见，城镇管理制度改革的滞后和城市化水平的低下，是我省城镇贫困层问题形成的重要原因。
三、解决城镇贫困层问题的对策思考
鉴于我省城镇贫困层的实际情况，我们认为，解决这一问题必须标本兼治，立足于制度创新。目前，最主要的就是推进我省城镇社会保障制度、劳动就业制度和户籍管理制度的改革和创新，并辅之以相应的政策调整，以期逐步消除我省城镇的贫困层。具体地说：
1.大力实施城镇最低生活保障线制度，建立健全城镇新的社会救助体系。
所谓城镇最低生活保障线制度就是确定城镇社会中，一个人、一个家庭的衣、食、住、行、教、医所必须支付的最低开支费用标准，并依此给予相应救济救助的制度。建立这一制度是构筑我国整个社会保障体系的重要基础，它对于促进社会主义市场经济体系的建立与完善，对于推动企业改革具有重要的意义。截止1996年底，全国已有116 个城市建立了最低生活保障制度。浙江省也在省委、省政府的领导下，从1996年开始实施这一制度。目前，除杭州、宁波外，其它市地所在城市，33个小康县及省政府确定的3个民政保障试验区都将逐步推开。〔13 〕然而，最低生活保障线制度只是城镇社会保障中最低层次的保障，是政府为社会设立的最后一道“安全网”。要想从根本上解决城镇贫困层问题，光有这道“网”还是远远不够的，而必须建立一套新的适应社会主义市场经济要求的完善的社会保障体系。就我省实际情况来看，现阶段社会保障制度建设应以养老保险制度改革为重点，以失业保险和医疗保险制度改革为补充，以建立一个城乡一体的，跨所有制、跨行业的比较完备的社会保障网络为目标。因为：
第一，我省是国内经济比较发达的省份，同时也是国内最先迈入人口老龄化高峰的省份，将于2017年达到高峰。如何平稳地度过这个危机，使社会养老保险保持适度水平，将是我省社会保障制度建设的一个关键问题。据有关部门1995年1%人口抽样调查，我省65 岁及以上老年人口占总人口的比重达8.65%，0—14岁少儿人口比重为21.74%，老少比为39.77%。按国际通用的标准，1995 年我省已进入了典型的老年型人口行列。〔14〕随着人口的老龄化和低生育率阶段的到来（1995年1 %人口抽样调查数据表明，育龄妇女总和生育率仅1.3左右）， 我省劳动年龄人口将相应老化，劳动力供给将减少，而未来家庭的养老负担将加重，从而使旧的家庭养老方式和旧的资金积累方式面临严峻挑战。要解决这一棘手难题，目前唯一现实的选择就是改变家庭养老的旧模式，建立面向21世纪的社会统筹和个人帐户相结合的新的养老保险体系。
第二，目前我省实行的养老保险制度是与计划经济体制下的城乡二元结构相适应的，覆盖面仅及于占人口总数20%左右的城镇职工，大量的乡镇企业、私营企业、三资企业职工和农村人口还没有被纳入到现有的社会保险网中。这就违背了社会保障制度面向全体公民的平等、公正原则，也不符合社会主义市场经济条件下养老保险体系的一体化、社会化的发展方向。因此，我们认为，为了适应现阶段经济社会发展的客观需要，我省的社会保障制度改革必须彻底打破现行保障体制中的城乡界限、所有制界限和劳动者的身份界限，建立起分层次、分类别，覆盖全社会的新的社会养老保险体系，并进一步开展城镇失业保险和医疗保险制度的改革与创新。这是保证我省社会经济实现可持续发展的关键举措。
2.切实加强城镇职工再就业工程建设，大力推进劳动就业制度的改革与创新。
就业问题是个关系到经济发展和社会稳定的重大问题。大量职工的失业和下岗，是目前形成城镇贫困层的重要原因之一。虽然，“八五”期间，经过多方努力，全省城镇登记失业率被控制在2.8%以内， 但是，就业形势依然比较严峻。
我们认为，解决失业、下岗职工再就业问题，必须转变观念，立足于劳动就业制度的改革与创新。具体地说：
第一，目前我省失业、下岗职工的就业安置一般采取“内部消化法”，即以本单位、本系统内通过发展第三产业和劳动服务企业，或成立再就业服务中心等来处理这一问题。这种做法作为一种过渡性措施有一定的合理性、有效性，但从长远看，并不利于失业、下岗职工的“大就业”观的形成，不利于摆脱依赖心理，真正面对市场，实现自主择业。根本上解决这一问题，只能是鼓励失业、下岗职工跨行业、跨系统就业，并建立相应的就业培训与引导机制。特别应鼓励失业、下岗职工去非公有制就业，以达到劳动力资源的优势互补和自由流动。据统计，我省国有企业在工业总产值中的比重已从1985年的31.21%，下降到1995 年的13.86%；而城乡非公有制企业的比重则从1985年的2.38%， 上升到1995年的32.45%。但从我省劳动力资源的分布看，1995 年国有企业的从业人员占全部从业人员的50.63%， 而所有的非公有制企业从业人员则仅占全部从业人员的24.32%。〔16〕这说明， 我省就业人员的分布结构不能适应经济发展的需要。为此，政府有关部门应对吸收一定数量的下岗、失业职工的个体、私营企业要给予一定的鼓励和表彰；同时，对这些下岗、失业职工在原有单位曾享有的权益，在一定时期里应给予保障，以消除其后顾之忧。只有这样，才能使再就业由单纯的政府安置，变为职工的自主选择和自求发展，从而最终解决其生活贫困问题。
第二，目前，为了加强对农村和外来劳动力的宏观调控与管理，安置城镇的下岗、失业职工，我省实行了使用农村和外地劳动力审批制度。有关管理部门严格按照“三先三后”的原则，即：“先城镇，后农村；先本地，后外地；先省内，后省外”，对招用农村劳动力进行总量控制，分类管理，凭证就业。还规定有下岗职工的企业一般不得使用农村外来劳动力。这一政策，对于暂时缓解目前城镇的就业压力，缓解部分下岗、失业职工的生活贫困有一定的作用，但是，我们认为，用行政手段限制外地农村劳动力的流入，从长期看是不利于我省经济发展的，实际上也难以奏效。原因是，外来劳动力的流入与我省的就业压力虽有一定的联系，但不是主要的。企业的失业、下岗问题及城镇部分职工的贫困问题主要是经济结构调整和管理制度落后所致。1997年上半年，省市有关部门曾多次组织过针对下岗、失业工人的劳动力交流大会，但是每次的结果却是“空岗虚位多于求职人员，而下岗职工仍觉重新择业困难重重”。〔17〕究其原因固然很复杂，但有一点值得注意：那就是解决城镇下岗、失业问题和城镇贫困问题，切不可采取急功近利的做法，而应当致力于完善劳动力市场，促进城乡劳动力资源的合理流动和优化配置；应当鼓励竞争，加强职业培训，提高失业、下岗人员的择业观念和竞争上岗的能力。
3.加速我省城市化步伐，逐步推进城镇户籍制度的改革与创新。
应当说，“打工仔”群体是改革开放以后产生的“新生事物”。经过十几年的变化发展，他们已经成为城镇社会的重要组成部分，城镇推行的任何重大的改革都不能漠视这一群体的存在与影响。同样，解决我省城镇贫困层问题也不应该，更不可能把他们排除在外。因为，“打工仔”群体中大量贫困人口的存在，不仅恶化了城镇的治安环境，而且也不利于城镇社会经济的持久发展。而要解决这个问题则必须打破城乡壁垒，进行户籍制度的改革，逐步提高我省的城市化水平。在现有条件下，我们认为，第一要加快我省小城镇户籍制度改革的步伐，逐步消除人口乡城迁移的壁垒。同时，要改变以往单纯用行政手段来控制人口迁移的旧模式，而采取行政与经济、法律等手段相结合，以经济手段为主来解决人口的乡城迁移问题，实现以居住地来区分城镇户口和农村户口，以职业来区分农业人口和非农业人口。外来劳动力只要在城镇拥有稳定的住所与职业，并付出规定的城市建设费用后，就可以享受城镇居民平等的权利和义务，在务工、经商、入学等问题上不应受到歧视。我们认为，只有小城镇发展了，吸收了大量的劳动力，才会减轻大城市的人口压力，减少盲目流动的外来人口的流量，并进而逐步根除“打工仔”群体的贫困问题。第二，大中城市本身也应进行户籍制度的改革，改变以城市永久性居民为轴心的户籍管理旧模式，对暂住人口、外来劳动力实行分类管理，建立优存劣汰机制，使其中的部分高素质的劳动力资源能够城市化，而让一般的劳动力人口自动地退出大中城市。这就可以提高整个大中城市的人口素质和就业人口档次，优化人口结构，最终减少并消除城镇贫困层的问题。
注释：
〔1〕〔11〕〔15 〕浙江省劳动厅：《浙江省实施再就业工程情况汇报材料》，第3～5页。
〔2〕《杭州研究》，1996年第2期，第12页。
〔3〕〔6〕〔16〕《浙江省统计年鉴（1996年）》，第151～153、226页。
〔4〕《浙江城市调查》（1996年2月7日）。
〔5〕〔9〕〔12〕〔14〕谷迎春、杨建华、杨张乔主编：《走向均衡—1995—1996浙江社会发展蓝皮书》，杭州出版社，1996年12月版，第166～167、60～64、88、111～112页。
〔7〕《经济学动态》，1997年第1期，第26页。
〔8〕《钱江晚报》，1997年1月19日。
〔10〕〔13〕浙江省民政厅：《建立城乡最低生活保障制度工作资料汇编》，1996年6月，第35、35～36页。
〔17〕《杭州日报》，1997年4月15日。
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