“长三角”地区“行政推动”招商引资的经济学分析，本文主要内容关键词为：招商引资论文,经济学论文,行政论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、何为“行政推动”招商引资？
1、含义：所谓“行政推动”招商引资，就是实施招商引资的“一把手”工程，把各级党政（本文主要论及地级市范围。就某一地级市来说，就是指市级、县区、乡镇）主要领导的精力集中到招商引资上来，明确各县区和乡镇党政“一把手”抓招商引资的目标任务，给市级机关和有关产业主管部门下达具体的招商引资工作任务，在一个地方形成由市级主要领导（市长或市委书记）亲自抓，上下参与一起抓，责任到位、考核严格、各方协作的招商引资领导和工作体系。同时配合一系列重大活动和举措，如：由市委、市政府有关领导带队组织有关部门深入县区并赴周边城市开展调研和考察；党政主要领导带头参与各类招商活动，亲临现场，亲自谈判；隆重推出“招商引资年活动”，开展多种形式的招商活动，如：南京的金秋国际招商月、国际梅花节，湖州的国际湖笔文化节、福州招商月等；出台一系列“招商引资的优惠和鼓励措施，如：每引进实到外资100万美元，奖励县区主要领导5000元人民币；凡新办外资企业实到外资额在200万美元以下的，返还实到部分50%增值税一年，凡新办外资企业实到外资额在200美元以上的，返还实到部分50%增值税3年；财政拨付招商引资经费；选拔有经验、有能力的公职人员常驻先进地区（包括广东的东莞、深圳；福建的福州、厦门；上海、台湾等地）招商引资。
2、特征：(1)招商引资的主体是政府。是政府通过“下指标、定任务、给经费”的办法（即通过行政指令的办法），促使下级政府及各部门搞运动式的招商引资。形成所谓的“全民招商”。与此同时，企业对招商引资态度冷漠，不感兴趣。(2)见效快，社会效应大。由于“行政推动”招商引资几乎动用了全部的政府资源，包括政府财政资源、人力资源、时间资源、信息资源、政策资源等，因而能在短期内取得较好的效应。如：湖州市在2001年实施招商引资“一把手”工程后，当年引进外资总量占到全市改革开放以来累计利用外资的三分之一，创下了利用外资的新纪录。招商引资的质量和数量都上了一个新台阶。这也是“行政推动”招商引资之所以被很多地方政府重视和推广的最主要原因。(3)“行政推动”招商引资也难以避免各地区互相政策争抢项目、争抢外商，甚至互相拆台的现象。实践中开发区与工业园区互相争抢，县与县之间互相争抢，乡镇与乡镇之间争抢时有发生。有时一个项目有几个地方同时争抢。(4)地方各级政府及部门为了完成上级下达的指标任务很少考虑引进的项目是否能带动当地产业结构的升级，是否能挖掘当地的资源优势等可持续发展问题，因而短期内见效快，长期看难免有弊端。
3、实践效果。“行政推动”招商引资在“长三角”地区被作为招商引资取得佳绩的重要经验已有多年。所不同的是，苏南地区的苏锡常早在20世纪90年代中期就已经将这种做法实践得轰轰烈烈，进入新世纪后，一方面继续加大“行政推动”招商引资的力度；另一方面政府已开始注重对外资进行“引导”和为外商投资“营造良好环境”。而浙北地区的杭嘉湖在整个20世纪90年代，对这种做法似乎是“想介入又不敢介入”、“介入了又力度不大”。到了最近两年，才真正大胆的加大政府招商引资的力度。特别是浙北地区，因为与近邻的苏南地区相比，差距比较明显，因而“行政推动”招商引资的力度也特别大。从“行政推动”招商引资的实践效果来看，无论在苏锡常地区还是杭嘉湖地区都取得了明显的成效。如：2001年湖州市新批外商直接投资项目256个，同比增加141个，合同利用外资4.72亿美元，同比增长284.5%，实际利用外资2.1亿美元，同比增长155.6%，三项增幅均列当年浙江省第一。2002年1-11月，湖州市新批外商投资企业255家，合同利用外资9.62亿美元，同比增长290.6%，增幅继续领先于全省其它地市（资料来源：湖州市政府网站）。2001年1-11月，嘉兴市新批外商投资项目231个，同比增加77个；合同利用外资6.68亿美元，同比增长196%，实际利用外资2.16亿美元，同比增长73%，合同利用外资和实到外资稳居浙江省各地市级中第三位。2002年嘉兴市新批外商投资项目456个，同比增加52个，合同利用外资20.89亿美元，同比增长132%，实际利用外资4.81亿美元，同比增长77.7%（资料来源：嘉兴市政府网站）。
二、“行政推动”招商引资的合理性和成本分析
1、应该承认“行政推动”招商引资的合理性，因为我国目前还处在转型期社会。转型期社会的最大特点：一是政府职能具有多重性，即政府一方面要承担培育与发展市场的职能；另一方面要承担部分替代市场的职能；再一方面还要承担弥补市场缺陷的职能。“行政推动”招商引资就是政府承担起了“部分替代市场的职能”。二是转型期社会的市场制度还没有真正建立起来。如市场发育不完善、市场功能不健全、市场运行不规范等现象比较普遍。三是转型期社会“市民社会能力”还比较低即整个社会的自我管理能力和自我发展能力还比较低。“长期的计划体制，使人们养成了对政府的过分依赖思想，一切靠政府已经成为人们普遍的思维习惯和生活习惯，政府万能的观念仍然根深蒂固”（孙荣、许洁，2001），这种观念在很大程度上阻碍了企业和个人成为招商引资的主体。
2、在承认“行政推动”招商引资合理性的同时，还必须看到其成本增加具有无限性。一般招商引资的成本有这样几部分组成，一是为引进外资而实施的各种优惠措施（姑且称它为“显性成本”，类似于西方经济学中提到的显性成本即各种生产要素的价格支出以及科研、管理费用等），本文主要指所得税减免、土地使用费减免等，这部分成本最直接，最便于计算，占比最大，所以最容易引起政府部门的重视。由于国际资本市场上，资本的供不应求，要想在今后继续获得较多的资本落户本地，不支付这部分成本恐怕难与周边国家竞争。二是“显性成本”为引进某个外资项目，中方人员与外方投资者进行的接触、联系和谈判所支付的费用。这在新制度经济学中，被称为交易费用或交易成本，即“人与人之间打交通的费用”（P166陈惠雄，1999）。这部分成本是必须支付的，因为任何一个外资项目落户本地，都离不开与外商投资者的接触、联系和谈判。三是“人生成本或者叫生命成本”，就是指人们从事经济活动中的生命付出。体力、脑力、时间三者构成人生成本的三个基本要素。人做任何一件工作，都有一定的生命代价，即要付出一定的体力、脑力和生命时间”（P168同上）。但是人生是短暂的，人的生命是极其有限的。由于人力资源的这种有限性，人们做每一项工作都包含着稀缺的生命成本，包含着占用有限的体力、脑力和生命时间，如果人生安排不科学、生命资源配置不合理和无效使用，那就是最大的浪费。招商引资的主体无论是政府公职人员还是企业管理人员都需要付出大量的体力、脑力和生命时间，这部分成本又怎么能忽略不计呢？但是实践中因为这部分成本难以计算，也因为其极大的隐蔽性，长期被人们所忽视。
“行政推动”招商引资的成本还不能这样简单的计算。首先，它一共由五部分成本组成，除了一般招商引资必须支付的上述三部分成本外，行政推动招商引资还有二部分最容易被人们忽视的成本即政府公职人员的机会成本和隐性成本。
所谓“机会成本”是指由于使用一定资源与某种产品生产而必须同时放弃这些资源用于其它的用途，这些资源在其它用途中所能获得的最大收益便是使用该项资源于该生产的机会成本。因而机会成本实际上是一种替换成本，是现在得益与放弃的其它机会的得益之间的一种关系（P165同上）。机会成本和人生成本的最大区别也在这里，即机会成本强调的是“所放弃的那些具有最好的其它选择的机会”，而人生成本强调的则是已经选择的机会所要支付的生命代价。两者相同的是都涉及到个人的人生安排、生命资源的合理配置和有效运用问题。“行政推动”招商引资的实践操作者都是政府公职人员（包括政府官员和一般公务员），如某乡镇政府组成了以镇长挂帅的招商引资领导小组，小组成员6名，都是镇政府公务员。某县政府组成了以县委书记担任组长的招商引资领导小组，小组成员18名，都是县委、县政府领导。这些政府公职人员为了完成上级下达的招商引资任务，不得不把大量的时间、精力化在他并不熟悉、又不擅长的招商引资上，据笔者了解有些政府公职人员为了完成招商引资的任务，长期驻扎在外地进行“定点招商”，同时不得不放弃他原本相当熟悉也应该完成的本职公务。政府公职人员作为社会中的一种重要的人力资源，作这样的配置，其机会成本必然会大大增加。同时也难以实现“人生成本最小化与效用最大化”的经济学基本原则。
所谓“隐性成本”是指难以直接计入招商引资成本，但实际上必将会发生的费用。如引进污染比较严重的项目对自然环境造成严重的危害；引进低层次、低技术含量的项目造成严重的重复建设或者在同一个地级市引进多个相同的项目，如在一个人口不到300万的地级市引进三个“高尔夫项目”等等。而在今后治理环境污染和重复建设问题时，必然会支付更多的费用。这部分隐性成本的增加主要是因为招商引资主体过多的考虑“考核指标、任务”的完成而造成的。
其次，“行政推动”招商引资还会加大一般招商引资中第一部分和第二部分的成本支出（即加大显性成本和交易成本的支出）。一般招商引资中往往只有中方一方和外商投资者一方进行一对一的联系、洽谈，此时10%的所得税优惠和每亩4万元的土地使用费优惠就很容易被中外双方共同接受。但如果同样的项目，中方有甲、乙、丙、丁四方同时联系、洽谈外商投资者，那么外商投资者就必然会对所得税和土地使用提出更高的优惠要求。而中方的甲、乙、丙、丁为了争取外商投资到本地落户，都会自觉地、争先恐后地提出更优惠的条件，显然这印证了中国的一句古话叫“鹬蚌相争，渔翁得利”。最后的结果可能就是外商报资者获得五年所得税免税和无偿使用中方土地的优惠条件。这样，中方招商引资中第一部分成本增加便属必然之事。同样的，由于互相之间争抢项目、争抢外商，就必然会提高单个项目招商引资的交易成本。假设甲地政府公职人员与某个项目的外商投资者进行洽谈职系直至项目成功落户甲地所需要的交易成本为100，（这是一种一对一的联络）。但是如果中方有甲地、乙地、丙地、丁地四个地方政府同时加入到争夺该项目的竞争中，那么各个地方政府的交易成本就有可能增加到120、150、180、200。因为要想把项目争取到本辖区内落户，就必须化更多的时间和精力和该项目的外商投资者进行接触、联系，甚至包括请吃、请玩、请游，以尽“地主之谊”，体现“亲商、爱商”之情。在这种相互“博弈”中交易成本就会无限增加。
为此笔者要提醒各地方政府，在不得不实施“行政推动”招商引资的同时，还必须正确估量其成本支出，尽可能地降低“行政推动”招商引资成本支出。当然要从根本上解决因为“行政推动”导致招商引资成本增加的问题，就必须逐步淡出政府直接介入招商引资的实践工作，使政府公职人员把主要精力用在营造“亲商、安商、富商”的良好环境上，同时致力于发挥企业招商引资的主体作用。根据西方公共选择和政策分析学者的观点：政府机构及官员是缺乏追求利润、降低成本的激励机制和动机的。这跟企业不同，企业的目标是追求利润最大化，而“官僚机构的目标是追求机构及人员规模的最大化，为此增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围”（孙荣、许洁，2001）。所以，只要“行政推动”招商引资的方法不改变，招商引资过程中“政府机构低效率”的问题就难以避免；招商引资成本无限增加的问题也不能得到根本的解决。只有当招商引资的主体由政府让渡给企业或个人或中介机构的时候，才有可能出现低成本的招商引资。在目前难以调动企业或个人或中介机构招商引资积极性的情况下，“长三角”地区各地方政府应加强对话、合作和协调，既利用“长三角”城市群联合优势，又发挥各自地方特色，站在整体利益的高度上，营造更有魅力的引资环境（徐重远，2003）这也是“长三角”地区经济互动和一体化发展的必然要求。