美国高等教育绩效拨款政策的形成过程及政策网络分析——以田纳西州为个案，本文主要内容关键词为：田纳西州论文,政策论文,高等教育论文,美国论文,个案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国分类号：G40-054 文献标识码：A 文章编号：1671-9468(2015)01-0148-18 一、研究背景与问题的提出 大学与政府的关系一直是政策制定者和学者关注的问题。芬兰学者齐维斯托(J.
)认为，政府与大学之间构成一种委托代理关系，为了解决道德风险问题，政府会与大学达成某种形式的契约。一种是以行为为导向的契约，以投入为基础的传统财政拨款方式就属于此类，这种拨款方式更关注投入性要素，如招生数、基建费用、学生培养成本等。另一种是以结果为导向的契约，一般而言，绩效拨款属于此类契约，它通常更关注学生毕业率等产出性指标。[1] 在过去的二三十年中，美国的高等教育治理模式发生了巨大的变化，由原来的以规制为主、重视投入性因素的行为导向型治理模式，转变为重视绩效和产出因素的结果导向型治理模式。这种转变被称为美国公立高等教育领域的“新问责运动”。相比以往的治理模式，“新问责运动”更加关注效率、选择、分权化和绩效等方面的因素。[2] 不少学者认为，“新问责运动”实际上是“新公共管理”思潮在教育领域的体现。[3]“新公共管理”又称为“新管理主义”、“后官僚体制模式”，是20世纪70年代以来西方社会兴起的一股政府改革浪潮。[4]美国学者胡德(C.Hood)认为，新公共管理区别于韦伯式官僚管理模式的主要特点在于，它采取商业部门的理论和技术，以产出和绩效为导向，强调竞争机制和分权化。[5] 绩效拨款政策正是在这样的背景下产生并发展起来的。按照伯克(J.C.Burke)的定义，绩效拨款是指根据大学在某些绩效指标上的表现来分配相应资源的财政拨款方式。它是三种绩效问责方式——绩效汇报、绩效预算和绩效拨款中最重要的部分。[6] 绩效拨款政策最早于1979年产生于田纳西州，90年代开始得到广泛扩散。1991-2000年的10年间，有22个州采纳了该制度。[7]2000年之后的几年，由于政府对高等教育财政拨款的萎缩、缺乏支持者等多种原因，绩效拨款政策曾一度出现衰落的趋势。然而最近几年，该政策又出现了复兴的态势。这一方面与社会发展需求等因素有关，另一方面也跟一些全国性组织(如盖茨·梅琳达基金会、鲁米娜基金会)的大力推动有关。[8]图1显示了近年来绩效拨款制度采纳率的变化情况。
图1 绩效拨款制度采纳率的变化情况 数据来源：Gorbunov,A.V.(2013)Performance funding in public higher education:Determinants of policy shifts.Doctoral dissertation.University of Vanderbilt，138-140.作者根据以上文献整理所得。 虽然有关绩效拨款政策的研究很多，但有关政策过程的研究还比较少。目前有一些研究从政策行动者的角度对绩效拨款政策过程进行了分析。比如，博格(E.G.Bogue)对田纳西绩效拨款政策的分析发现，政策指标的变化主要反映了大学、系统和协调委员会价值和兴趣的变化，而较少受到政治兴趣和外部压力的影响。[9]多尔蒂(K.J.Dougherty)等人的研究则从政策企业家的角度分析了绩效拨款政策采纳的原因，发现在田纳西州、俄亥俄州和印第安纳州绩效拨款政策采纳的过程中，外部基金会扮演了重要的政策企业家角色。他们对州长和立法人员进行游说，还全程参与整个政策制定过程，对于推动绩效拨款政策的采纳起到了巨大的作用。[10] 然而，政策行动者并不是一个个原子式的个体，在政策过程中的作用不光是单个政策行动者的特征和意愿，不同政策行动者之间的关系结构也会对政策的制定产生重要影响。那么，州一级绩效拨款政策制定的政策网络结构如何？它对该政策的制定过程产生了怎样的影响？这正是本文期望回答的问题。 二、研究方法与理论视角 (一)研究方法 本文采用的是个案研究法，选取的研究对象为田纳西州。田纳西州的高等教育治理结构分为三个层级。州一级的高等教育管理机构为田纳西高等教育委员会(Tennessee Higher Education Commission，简称THEC)。THEC创建于1967年，是一个规制性的协调委员会①。在THEC之下有两个系统，分别为田纳西评议委员会和田纳西大学系统。这两个大学系统对所属的大学具有包括财务、人事、管理在内的完全管理权。其中，田纳西评议委员会管理6所大学、13所社区学院和27所应用技术学院，而田纳西大学系统主管田纳西大学的3个校区和4个研究中心。图2对田纳西州高等教育治理结构进行了总结。 之所以选择田纳西州为研究对象，主要出于以下两个方面的考虑：第一，田纳西州是第一个采纳绩效拨款政策的州，执行该政策已经有30多年，也成为该政策最有代表性的研究对象。第二，田纳西州先后有两个不同的绩效拨款政策，一个名为表现拨款政策(Performance Based Funding，简称PBF政策)，另一个名为成果拨款政策(Outcome Based Funding，简称OBF政策)。这使得我们可以比较同一个州的两种不同类别的政策的政策过程与政策网络。
图2 田纳西州高等教育治理结构 资料来源：田纳西高等教育委员会官方网站http://www.tn.gov/thec/Divisions/Commission/governance.html。 本文的资料收集方式主要为深度访谈和档案资料收集。笔者于2014年6—7月赴田纳西州进行了田野调查，先后访谈了THEC主管绩效拨款政策的工作人员2人、田纳西州公立大学的财务部长或主管财政的副校长4人、其他咨询顾问/代表2人。此外，笔者还从田纳西州立图书馆和档案馆、田纳西大学和田纳西州立大学档案馆收集了与绩效拨款政策相关的法律文本、政策文本、数据、报告和往来邮件等，本研究所使用的材料主要从这些访谈资料和档案资料中获得。 (二)理论视角 本文将从“政策网络”视角进行分析。“政策网络”一词最早于1978年由卡赞斯坦(P.J.Katzenstein)提出，他认为政策网络包含了不同形式的利益关系与治理结构，它是在政策制定过程中形成的不同行动者相互依赖的政治整合性结构。[11] 根据行动者、行动者关系、资源和结构等维度，一些研究者对现有的政策网络进行了分类。罗兹(R.A.W.Rhodes)和马什(D.Marsh)最早提出了一个政策网络的分类模型。他们按照成员、资源、整合程度等将政策网络划分为5种类型：政策社群、专业网络、政府间网络、生产者网络和议题网络。其中政策社群是最紧密的网络，成员高度稳定，成员之间形成垂直关系和有限的水平关系。而议题网络是最松散的网络，成员人数多但不稳定，相互之间是有限的垂直关系。[12]萨巴蒂尔(P.A.Sabatier)区分了三种不同的行动者关系结构：冲突/竞争型、协商议价型以及合作型。他根据政策网络的权力分布(权力集中还是权力分散)以及上述三种行动者关系结构，提出了六种类型的政策网络：控制型、竞争型、不对称协商型、对称协商型、垂直合作型和水平合作型。比如控制型政策网络权力集中且行动者存在冲突竞争，而水平合作型政策网络则为权力分散的合作型网络。[13] 总的来说，政策网络可被视为相互依赖的行动者在政策过程中建立起来的相对稳定的关系形态，它有四个主要的特征：一是主体多元化，各个行动者都有自己的资源和目标，在政策过程中运用不同的行动策略来实现自身利益；二是行动者之间相互依赖，包括资源、利益、政策合法性等方面的依赖；三是持续性，参与者之间的互动关系具有持续性和相对稳定性；四是关系联结的复杂性，关系联结的强弱程度及时间长短各异。[14] 政策网络通常有两个分析维度：(1)行动者及其特征。行动者是具有自己目标和战略的政策过程参与者。行动者特征是指行动者与其他行动者互动时可以运用的资源，有两个重要的衡量指标：一是权力结构形式，比如权力是集中在某一个行动者手中还是分散在不同的政策行动者或者政策行动者联盟手中，是否存在政策垄断。二是行动者类型，例如除了政府，是否存在一些利益协调者(不同党派、利益集团和非政府组织等)。(2)行动者之间的关系。行动者之间的关系既有正式关系，又有非正式关系。行动者之间的关系存在方向性，其强度也各有不同。除此之外，“中心性”、“集中趋势”、“桥”和“小团体”等社会网络分析中的概念也经常被用于政策网络的分析中。[15] 三、美国高等教育绩效拨款政策的两种模式 在美国绩效拨款政策发展的过程中，根据政策动力中心的不同，产生了两种不同的政策过程模式——内部主导型政策模式和外部主导型政策模式。前者的动力中心在高等教育内部，反映了高等教育自身发展的需求和逻辑。在绩效指标的设置方面，侧重于教学质量、专业资质认证、研究经费等因素。而后者的动力中心在高等教育外部，如政府、议会、商业界等，反映了高等教育外部利益相关者对高等教育发展的需求。在绩效指标的设置方面，该模式侧重于毕业率、就业率、保持率等因素。[16] 在绩效拨款政策产生之初，出现的主要政策模式是内部主导型政策模式，如田纳西州的PBF政策(1979)就是这种类型的一个范例。田纳西州的PBF政策以“提高教学质量”为政策目标，注重专业人员在绩效评估中的作用，在绩效指标的设置上主要考虑主修专业质量、通识教育质量、专业鉴定、校友满意度等因素。 20世纪90年代开始，受各种政治经济因素的影响，绩效拨款政策开始大规模扩散。在这个时期，政策模式开始分化，出现了两种不同的政策模式：内部主导型模式有密苏里州的成果拨款政策(Funding For Result，简称FFR政策)(1991)、伊利诺伊州针对社区学院的绩效激励系统(Performance-Based Incentive System，简称PBIS政策)(1998)等，外部主导型模式主要有佛罗里达州的绩效预算政策(Performance Based Budgeting，简称PBB政策)(1994)、南卡莱罗纳州的绩效拨款政策(1996)等。但是，在这个时期，两种政策模式有相互交融的特点，不管是政策目标还是评价指标，都同时反映了外部利益相关者和高校自身的需求，只是侧重点有所不同。 2000年之后，随着绩效拨款政策的进一步扩散以及制度化，外部主导型政策模式开始占据主流地位，近几年出现的绩效拨款政策大部分是这种外部主导型政策模式。比如田纳西州的成果拨款政策(2010)、伊利诺伊州(2010)、俄亥俄州(2009)、印第安纳州(2009)的绩效拨款政策等。这些政策多数由外部利益相关者主导，绩效评估指标以毕业率、保持率等量化的外部指标为主。 以上两种政策模式的出现与绩效拨款政策扩散过程中制度环境的变化有密切关系。在绩效拨款政策产生和发展之初，美国高等教育治理模式是以规制为主、重视投入性因素的行为导向型治理模式，对产出性指标相对关注较少。这个时期公众对于高等教育的关注也主要集中在教育质量等高等教育自身的发展问题上。另外，由于政策形成早期采纳该政策的州还比较少，外部政策环境中也并不存在合法性压力。因此，由内而外产生的、以高等教育自身发展逻辑为基础的内部主导型政策模式占据了重要地位。 然而20世纪90年代之后，政策制定者面对的制度环境发生了重要的变化。首先，在“新公共管理”和“政府再造运动”的影响下，高等教育领域出现了“新问责运动”。“新问责运动”强调以绩效和产出对高等教育进行评估和问责，重视分权化、竞争等因素。“问责”已经被高等教育外部利益相关者乃至公众广泛接受，成为一个具有合法性的概念，外部逻辑开始成为高等教育政策制定的主导逻辑。其次，这个时期出现了一些政策企业家，他们通过直接拨款、游说政策相关者、提供咨询服务等方式参与了整个政策制定过程，并且影响了政策的主要目标制定。政府和立法委员等权威性权力开始关注绩效拨款政策，并开始主导整个政策过程，与这些政策企业家的游说有很重要的关系。最后，到了90年代中后期，绩效拨款政策已经得到广泛传播，其他州进行的绩效拨款改革也对政策参与者产生了某种合法性压力。因此，当合法性机制成为政策发展的内在动力、“问责”等外部逻辑开始成为政策的主导力量时，外部主导型政策模式开始逐步出现并占据主要地位。 四、内部主导型政策：田纳西州PBF政策的形成过程及政策网络分析 (一)田纳西州PBF政策的形成过程 1.THEC的建立和PBF政策的缘起 二战之后，由于退伍军人法案的颁布和婴儿潮等原因，公立高等教育的规模迅速扩张。原有的州高等教育治理方式已不能有效满足环境的要求，因此需要新的机构来行使大学的协调管理职责。在这种背景下，州高等教育治理机构开始不断涌现。虽然根据各州经济、社会、历史情况的不同，这些治理机构的权限、管理范围都有所不同，但其目的都是协调管理各高校的行为，使资源使用效率最大化。[17]在1950年，48个州中仅有17个州有这种协调或者治理委员会，然而到1974年，50个州中有47个州都有了类似的机构。[18] THEC创建于1967年，是一个规制性的协调委员会，对州内所有公立大学具有专业审批和年度预算审批的权力。此外，它还有制定州内高等教育发展规划、协调各大学事务等功能。制定财政拨款方案是其主要工作内容之一②，田纳西州的PBF政策的雏形就产生于THEC内部。 绩效拨款概念最早于1974年由时任THEC主席的福尔杰(J.Folger)和另一位工作人员博格(E.G.Bogue)提出。他们提出了一个名为“高等教育改进基金”的方案，目的是通过专门的基金鼓励大学提升教育质量。这个提案并非受州长或立法委员委托，而是由THEC内部自发产生。[19] 方案提出之后，THEC成立了两个咨询委员会：一个是全国咨询委员会，主要成员是其他州的教育专家和一些中介组织人员；另一个为州内委员会，成员均来自本州的大学及其他组织。[20]这两个咨询委员会的职责为对绩效拨款方案提供咨询和建议，并沟通所在机构、其他利益相关者和THEC。 2.PBF政策前期试运行阶段 由于大学的目标是模糊的，因此用什么指标来评价大学质量，看法莫衷一是。THEC的一位工作人员表示，“平衡”各政策相关者的利益和意见，成为THEC及其他政策行动者在制定相关政策指标时考虑的主要因素。绩效拨款方案一方面要易于被立法委员和政府官员理解和接受，另一方面也要注意问责与大学自治的平衡，除此之外还要协调不同办学目标的学校的利益。正如THEC一位被访者所说： 绩效拨款实际上是一个很政治化的过程。在这个过程中，既要协调大学与政府的关系，也要协调各个学校之间的关系。要做到各方的平衡是很难的，因此这个政策不可能做到完美，只能做到各方都可以接受。(访谈材料：TN-THEC-2) 审慎起见，从1976年开始，田纳西州开始为期两年的PBF政策试运行阶段。21所公立高校提交了参与试点的计划书，最后有11所高校以及田纳西大学系统获得了参与试点的机会。该试点受到了福特基金会、凯洛格基金会和一个匿名基金会的资金支持。[21]田纳西州两个大学系统——田纳西大学董事会和田纳西评议委员会——在试运行过程中也结成了联络关系。这两个系统各选出一名代表与THEC密切合作，并成为联络各大学与THEC的重要节点。[22] 3.政策正式实施阶段 经过前期的试运行，项目团队收集了各高校的绩效评估数据，并进一步优化了测试指标，形成了最后的拨款方案。1979年PBF政策方案在议会通过。 从田纳西州PBF政策的指标来看，“质量”是绩效评估的核心价值。该政策通过引入外部标准化测试、同行评议、毕业生满意度调查等方式来衡量大学的教育质量。同时，因为不同的大学有不同的办学目标，该指标体系还允许多样化的评估方式的存在。[23] PBF政策实施之后，THEC还组织了一个评议委员会，每五年一次，对该项目进行评估，对绩效评价指标进行调整。评估组成员包括THEC绩效拨款项目的管理人员、系统和各高校的行政管理人员。 (二)田纳西州PBF政策的政策网络分析 1.政策行动者及其特征分析 通过上述政策过程的分析可以发现，田纳西州PBF政策的政策网络形成是一个以THEC为中心不断向外围扩大的过程。根据行动者在政策制定和变迁中的参与程度，可以划分为核心政策行动者和次级政策行动者。 (1)核心政策行动者 A.THEC THEC在整个政策过程中居于政策网络中心的地位。它在政策过程中的作用主要体现在：第一，政策初始方案的提出者。绩效拨款政策的最初想法产生于THEC内部，再逐渐扩散到高等教育机构和其他利益相关者。第二，政策的组织和推动者。不管是申请外部经费、寻求外部专家的咨询，还是组织政策的试运行、全国性会议的召开，主要的组织者都是THEC。第三，其他政策行动者的黏合剂。虽然THEC与各大学及其他政策行动者并不存在直接、垂直的领导关系，但因其本身的组织功能与特征而成为沟通各个政策行动者的桥梁。正如田纳西州某大学主管财务的副校长所言： 我们(各大学)之间对于这个问题的沟通还是小范围的。对于PBF政策，尤其是绩效指标的想法，主要还是直接通过邮件或其他方式提交给THEC，THEC再协调各方意见，拿出一个政策方案来。(访谈资料：TNUNI-6) THEC的主要诉求是通过PBF政策增强其合法性和权威性。事实上，美国州级高等教育治理结构受政治、经济、社会发展等多种因素的影响，一直处于变化之中，而协调委员会作为州高等教育治理结构中最重要的一环，其权限也时常发生变化。例如20世纪70年代，有12个州的高等教育协调委员会的权限或者结构发生了变化。[24]马库斯(L.R.Marcus)认为，除了被赋予的正式权限，协调委员会的权威主要受以下因素的影响：委员会成员的声誉和信用、委员会在政策制定中的协调能力、聚焦于主要政策议题的能力。[25]因此，在一个变动不居的环境中，寻求合法性地位和权威性就成为THEC的主要动力。 在田纳西州PBF政策的政策网络中，大学并非一个单一的政策行动者。各大学之间存在着既合作又竞争的关系，在PBF政策中，他们的主要诉求有两点：第一，增加财政收入。绝大部分大学对于PBF政策持支持态度，这主要是因为绩效拨款使用的不是现有的财政拨款，而是额外的财政拨款，所以该政策实际上增加了大学的财政收入；第二，由于绩效评分最后会向公众公布，因此绩效评分也可以作为大学提高其自身声誉的一种手段。[26]但是，另一方面，由于各大学的质量水平、所处环境和发展目标不同，为了使政策向自己倾斜以获得更多的拨款，在具体的绩效拨款指标上各大学又存在冲突。因此，最后的绩效拨款方案需要兼顾各种类型大学的利益，取得行动者之间的平衡。 如前所述，田纳西州的两个系统——田纳西评议委员会和田纳西大学系统在整个政策过程中也扮演了重要的角色：首先，作为州绩效拨款咨询委员会的成员，他们参与了整个政策制定过程，并提出了自己的政策建议；其次，他们协助THEC承担了一部分院校间协调的工作。对于系统来说，帮助所属大学争取最大化的利益并增强自己的权威性是其主要目标。 THEC、系统和大学构成了田纳西州PBF政策的核心行动者，他们不但参与了该政策的整个制定过程，同时也是政策执行环节的主要参与者，并对整个政策目标的确定和政策的变迁产生了重要影响。 (2)次级政策行动者 除上述主要政策行动者之外，政府部门、立法委员、教育咨询专家、中介评估机构及全国性教育NGO组织、基金会虽然在参与程度上低于核心政策行动者，但仍然对政策产生了重要影响。 A.政府部门和立法委员 在田纳西州PBF政策制定过程中，政府与立法机关虽有参与，但并未像核心政策行动者一样干预绩效指标的制定。对于政府部门和立法委员来说，获得选票与政治上的合法性是延续其政治生命最关键的因素。因此，他们更关心能否达成“高等教育问责”这一形式。正如THEC的一位被访者所说： 他们(州长和立法委员)最关注的问题是加强对高等教育的问责。所以你要把故事按照他们喜欢的方式告诉他们。他们觉得绩效拨款能加强对大学质量的监控，因此对这个政策表示支持。(访谈资料：TN-THEC-2) 由于田纳西州是第一个采纳绩效拨款政策的州，政府部门和立法委员此时并未受到外界合法性压力的影响，对该政策虽然支持但并未起主导作用，这与OBF政策的情况有很大不同。 B.教育咨询专家 教育咨询专家以其专业知识在政策制定过程中扮演了智囊的角色。他们中不光有田纳西本州的专家，还包括美国其他州的专家。他们不仅在政策制定过程中提供意见和建议，还协助THEC承担了一些报告撰写和总结的工作。 C.中介机构及全国性教育组织 一些中介机构和NGO组织也作为政策咨询委员会的成员参与了政策制定过程。例如教育标准化测评类组织美国教育考试服务中心(ETS)和美国大学测评项目(ACT)。还有一些全国性的教育组织，如州教育委员会协会(ECS)，也加入到政策制定的过程中，该组织是一个教育政策类的全国性组织，其主要目标是跟踪教育政策趋势，为教育政策制定者提供咨询以及交流的平台。③ D.基金会 福特基金会、盖茨基金会以及一个匿名的基金会为政策的试运行和前期调研提供了经费支持。但是，这些基金会并未过多参与政策制定过程。 2.政策网络结构的特点 通过上述对PBF政策行动者的梳理可以发现，该政策网络在结构和互动关系上存在着如下特点： (1)政策动力来自高等教育内部，其主要诉求是提高高等教育质量，增加高等教育政府拨款。政策核心网络群由专业人员主导。 (2)高中心度。所有政策行动者的活动都是围绕THEC展开的。大学之间以及系统之间的沟通相对较少，主要的沟通方式是THEC组织的各种会议。但是，THEC与大学以及系统有着频繁的沟通，而政府、立法委员、教育咨询专家、中介组织以及基金会是由THEC邀请加入该政策网络。 (3)高整合度。虽然政策行动者的诉求各有差异，但是对于PBF政策都基本持支持态度，网络的整合度较高。 (4)政策制定网络与政策执行网络有较大的重合度。全部的政策执行者都参与到了政策制定的过程中。
图3 田纳西州PBF政策网络图 (5)非权威性权力(THEC)主导了整个政策过程，而权威性权力(州长、立法委员)反而居于次要位置。 五、外部主导型政策：田纳西州OBF政策的形成过程及政策网络分析 经过三十年的发展，田纳西州PBF政策已经比较成熟，这个经验扩散到了其他州，成为全国性的政策潮流。然而，在政策的扩散中，由于高等教育治理模式和理念的变化，绩效拨款政策也出现了一些新的变化。与政策发展初期相比，后期的绩效拨款政策更加关注毕业率、保持率、学分完成率等外部指标。与以往的增量拨款不同，这一时期的绩效拨款是在原有财政拨款基础上进行重新分配。田纳西州OBF政策正是在这样新的背景下产生的。 2010年，田纳西州通过了一项有关高等教育的新法案《田纳西完成大学教育法案》(Tennessee Complete College Act)，对高等教育的财政分配方式进行了一个大的改革，百分之百的高等教育财政拨款将按照毕业率及相关指标来进行分配。这对全美国而言，也是一个比较激进的绩效拨款改革方案。田纳西州将2010年的这个绩效拨款项目称为OBF政策，但同时也保留了PBF项目，仍然有5%的增量拨款用于PBF政策。与激进的OBF政策相比，拨款份额较小的PBF政策逐渐失去了影响力。 (一)田纳西州OBF政策的缘起与政策网络的形成过程 田纳西州OBF政策的产生有两个直接的原因。一是时任田纳西州州长的民主党人布里德森(P.Bredsen)任期即将结束，希望在离职前进行一个大的教育改革。他专门会见了THEC的主席及工作人员，委托他们提出一些重大的高等教育改革方案。二是受两个全国性的教育改革项目“完成美国大学教育”(Complete College America)项目和“教育机会可负担”(Making Opportunity Affordable)项目的影响。 THEC曾在申请“力争上游计划”④(Race To The Top)经费时提出过一个教育改革方案，当时提出要提高田纳西高等教育PBF政策的拨款金额，从原来的5%提高到20%。[27]在这个方案的基础上，THEC形成了一个教育改革计划书，提交给州长。据THEC工作人员回忆，州长对这个方案非常感兴趣。之后不久，由州长亲自组建了一个临时性的工作组，修改该方案。这个工作组的成员主要包括州长及其工作人员、THEC工作人员和几名立法委员。这个封闭的小规模工作组虽然没有涉及太多政策操作化细节问题，但确定了三个主要的原则：第一，在原有的PBF政策之外增加一个新的拨款政策；第二，将THEC之前提出的20%的拨款比例提高到100%；第三，主要按照毕业率来对高等教育进行财政拨款。 上述政策目标的制定受到一个全国性的项目——“完成美国大学教育”的重要影响。“完成美国大学教育”项目由鲁米娜基金会和盖茨·梅琳达基金会共同发起，以增加合格的大学毕业生数量、提高大学毕业率为目标。可以说，OBF政策确认将毕业率作为政策的主要目标与该项目工作人员的游说有很大关系。正如THEC一位工作人员提到： “完成美国大学教育”的工作人员在田纳西州待了挺长时间，参与了前期政策讨论的过程，提供了一些专业意见，他们对最终提交的政策产生了很大影响。(访谈资料：TN-THEC-1) 另外一个全国性教育项目——“教育机会可负担”项目也对上述政策过程产生了一定的影响。“教育机会可负担”项目是由鲁米娜基金会发起的一项旨在降低大学学费、提高大学毕业率的非营利性项目，鲁米娜基金会通过两种方式对该项目进行推广：一是直接提供拨款，二是影响各州的政策制定过程。2009年，田纳西州获得了鲁米娜基金会的一笔拨款，承诺要提高田纳西州的高校学生毕业率，并计划使用这笔经费对田纳西的高等教育拨款政策进行改革。 在此之前，主要由高等教育外部的力量主导着政策过程，他们确立了大的政策目标，而大学和系统一直没有参与到政策制定过程中来。在以上目标确定之后，THEC开始组建一个咨询委员会来讨论政策的操作化方案。这个咨询委员会成员主要包括THEC工作人员、系统财务主管、大学财务总监代表、州政府代表、外部基金会的咨询专家、教师代表等。THEC征求了上述咨询委员会的意见，并多次对具体的绩效评估指标进行了调整，形成了最终的绩效拨款指标。 (二)田纳西州OBF政策的网络分析 1.政策行动者及其特征分析 相比PBF政策，更多高等教育外部的力量加入了OBF政策的政策网络。下文将对该政策的政策行动者及特征进行分析。 (1)核心政策行动者 A.州长与立法委员 州长是政策目标设置的主导者，也是整个政策的推动者。以州长为中心，建立起了包括THEC工作人员、立法委员在内的临时工作小组，这个小组确立了整个OBF政策的政策目标和大的主导原则。虽然州长未参与政策工具细节的讨论，但却是政策发展最核心的推动力。正如田纳西州一位大学副校长所说： 州长在整个政策过程中起到了非常非常大的作用，如果不是州长的推动，这个政策不会这么快出台。(访谈资料，TN-UNI-6) 当时州长的任期快要结束，为了增加任期内的政绩，他选择将教育放在首要地位。这个“机会之窗”开启了教育改革的大门。由于政策发展的原动力主要来自政治方面的需要，因此州长需要一个显著的有影响力的教育改革计划，而OBF政策方案正满足了他这方面的需求，后来拨款比例从20%上升到100%也与州长的支持密切相关。 立法委员虽然不是政策目标网络的中心，但也作为核心小组成员参与了政策目标确定的工作，对于政策在议会的通过起到了重要作用。 B.THEC 与PBF政策不同，THEC在OBF政策过程中扮演了一个不同的角色。在PBF政策中，THEC是整个政策网络的中心和主要推动者，其主要诉求是寻求合法性地位，增加权威。而在OBF政策中，政策制定网络的主导者是州长，THEC是被领导者与协助者。虽然THEC不直接受州长管辖，是一个中介性质的机构，但是其经费由州政府拨款，其领导由州长任命，因此它与州长的关系还是一个以正式权威为基础的垂直型关系。在这个过程中，THEC扮演的是一个州政府代理人的角色。 另一方面，州长虽然是政策制定网络的中心，主导了政策目标的选择，但并未干预政策工具设置以及政策执行的过程。在OBF政策网络中，政策目标网络与政策内容网络、政策执行网络是高度分离的，THEC则起到了沟通二者的桥梁作用。 在绩效指标的制定过程中，THEC尽了很大努力来协调大学之间的利益关系，比如除了最终的毕业率数据，还增加了一些过程性的指标(如完成24学时的学生数量)。与研究型大学相比，不少州立大学入学门槛低，提供了不少入学机会，但毕业率低。为了平衡二者的利益，最终方案设定了一个40%的附加分，用以奖励招收低收入学生和成人学生，并对指标赋予了不同的权重。因此，最终的拨款方案实际上是各方利益协调的结果，就实际拨款数额来看，新方法与老方法并无太大区别。 虽然没有公开反对，但还是有部分大学对该政策持质疑态度。主要的原因是大学担心该政策会减少其财政收入。正如伊利诺伊州高等教育委员会的一位被访者评论的那样： 据我所知，田纳西州有部分学校是反对OBF政策的。之前几年，田纳西州高等教育财政拨款金额比较充足，因此那些在分配方案中处于劣势的学校也能获得足够的甚至比以前还多的财政拨款，但最近两年，田纳西州的财政拨款在减少，如果持续减少的话，大学之间的矛盾就会更加突出。(访谈资料：IL-IBHE-3) D.外部基金会 在整个OBF政策的制定过程中，外部基金会——鲁米娜基金会和盖茨·梅琳达基金会及其发起的两个项目——“完成美国大学”项目和“教育机会可负担”项目起到了重要的作用。在政策制定之初，鲁米娜基金会就建议THEC聘请国家高等教育管理系统中心(National Higher Education Management System，简称NHEMS)⑤提供一份政策咨询报告。NHEMS在报告中曾建议THEC采取新的绩效拨款政策，这些建议对THEC最终政策的制定有一定影响。此外，鲁米娜基金会的下属机构和盖茨·梅琳达基金会的咨询专家作为THEC咨询委员会的外聘人员，参与了政策细节制定的全过程。[28]有被访者认为，田纳西之所以最终采纳了100%之大的拨款比例，“完成美国大学”项目起到了非常重要的推动作用。 (2)次要政策行动者 田纳西州的两个系统在政策制定过程中正经历人事变动，因此系统未在政策制定过程中担任重要角色。 B.商业界 OBF政策受到了商业界的支持。“田纳西商业圆桌会议”(Tennessee Business Roundtable，简称TBR)是企业CEO组成的一个协会，目标是集合企业的力量来影响公共政策，促进经济发展。TBR一直与THEC有合作关系，在THEC申请“教育机会可负担”项目的拨款时，TBR就提供过一些咨询意见。出于商业领域的人才需求考虑，他们一直关注田纳西州受过高等教育的劳动力的数量，因此提高毕业率、增加田纳西州受高等教育的人数成为他们的主要诉求。在OBF政策制定的过程中，TBR虽未直接参与政策制定过程，但是对THEC的意见有一定的影响。[29]
图4 OBF政策政策网络图 2.政策网络的互动模式与结构特征 通过上述对OBF政策行动者的梳理可以发现，该政策网络在结构和互动关系上存在着如下特点： (1)以外部力量为主导。州长和外部基金会在政策目标确定、政策内容制定等方面都起到了巨大的作用，政策目标更为强调“效率”和“问责”。 (2)以正式权威为基础的垂直互动关系在政策网络中占据了重要位置。 (3)政策网络的整合度略低。政策目标制定者和政策执行者存在着一些观念和利益的矛盾。 (4)政策目标网络与政策内容/执行网络分离。THEC成为沟通两个不同网络的桥梁，成为信息和权威的通道。 六、两种政策网络机制的比较和对政策过程的影响 (一)两种政策网络机制比较 田纳西州PBF政策和OBF政策均属于绩效拨款，但是其政策网络与政策内容却存在较大差异。主要表现在： 第一，政策发生的动力不同。PBF政策提出时并没有受到外部环境因素的影响，政策动力主要来源于高等教育系统内部提高质量和政府财政拨款的需求；OBF政策发展的动力则主要来自外部。 第二，政策核心行动者不同，尤其在政策目标网络中。PBF政策以中介机构THEC为中心，核心政策行动者包括THEC、大学和系统；OBF政策则以州长为中心，核心政策行动者包括州长、立法委员、THEC和大学。 第三，政策行动者互动关系不同。在PBF政策网络中，行动者使用更多的是非权威性权力；而在OBF政策中，行动者使用更多的是权威性权力。 第四，政策网络结构不同。在PBF政策网络中，政策目标网络与内容网络高度重合；而在OBF政策中，二者相对分离，THEC成为沟通两个网络的桥梁。
(二)不同政策网络机制对政策制定和执行的影响 传统的政策执行被认为是一个自上而下的线性模式，而从政策网络的视角来看，政策执行是一个多中心的过程。政策网络的紧密程度会对政策效果产生重要影响，整合程度高、关系结构紧密、互动频繁的政策网络有利于相关政策的制定，而松散互动性弱的政策网络则相反。网络结构会影响政策工具的选择，网络结构呈现出来的闭合状态，也往往会影响到政策的变化。如果网络结构较为封闭，政策会存在比较明显的渐进主义特点；相反，开放的网络结构下，政策出现重大转变的可能性增大。[30]田纳西州的两个绩效拨款政策呈现出了不同的特征。PBF政策更多体现了渐进式政策变迁的特点，而OBF政策则更多体现了激进政策变迁的特点。 首先看PBF政策。回顾田纳西PBF政策三十余年的发展历史可以发现，该政策呈现了明显的渐进式政策变迁的特点：该政策的总体目标一直保持不变，仍以“质量”为主要的政策目标和价值诉求。而绩效评估指标根据经验和现实情况有一些小的调整，但是变化的幅度也较小。主要的绩效指标——比如专业鉴定、通识教育、主修课程、校友满意度调查——一直居于比较重要的位置。而绩效拨款金额占全部财政拨款金额的比例也一直保持在5%以下。 田纳西PBF政策渐进式的政策变迁过程与政策网络的特点有着重要关系。首先，该政策的政策制定网络与执行网络高度重合，政策执行过程中的一些问题早在政策制定过程中就得到了充分的讨论，因此，因政策执行困难而需要进行政策改革的可能性降低。其次，该政策网络集中度较高，相对封闭，因此因新的利益集团加入而导致政策变迁的可能性较低。最后，该政策网络有较高的整合度，各个政策行动者的利益和价值诉求较为一致，这也降低了因利益冲突和次级系统震荡而引起政策变迁的可能性。 OBF政策更多体现了激进政策变迁的特点，例如PBF政策拨款比例经过30年的发展仍仅占5%，而OBF政策的拨款比例则从最初的20%急速上升至100%，这是外力强制改变所致，而不是自然发展的结果。这样激进的政策变迁与其网络结构有一定关系。该政策网络以权威性权力为基础，更多体现的是一种垂直性的互动关系模式，学校、系统在政策目标制定中未参与到决策过程中，使得它们的意见难以对州长和立法委员进行牵制，因此，在外部合法性压力下，他们就有足够的权力和动力去采取更为激进的政策方式。 致谢：感谢国家留学基金委为作者在美国的学习和研究提供的经费支持。感谢北京大学教育学院阎凤桥教授、华中科技大学教育学院蔺亚琼博士以及匿名评阅人对本文提出的修改意见，文责由作者自负。 ①美国州级高等教育治理机构大体可分为四种：计划/服务机构、咨询型协调委员会、规制型协调委员会和统一治理委员会。协调委员会是介于州政府与院校(或系统)董事会之间的一种专门机构，具有协调大学事务、政策制定等功能，部分协调委员会具有财政预算和学术项目的批准权。对于美国高等教育治理机构的介绍详见McGuiness，A.(1997).State Postsecondary Education Structures Sourcebook:1997.Education Commission of the States.Book 5,10-14.http://diginole.lib.fsu.edu/ecs/5。 ②见THEC官网:http://www.tn.gov/thec/Divisions/Commission/historyandmission.html。 ③见ECS官网:http://www.ecs.org/html/aboutECS/home_aboutECS.htm。 ④“力争上游计划”是美国教育部于2009年提出的一项教育改革计划，目的是支持各州的教育政策创新和改革，尤其鼓励绩效拨款、信息系统搭建等政策。田纳西州打败诸多对手，获得5亿美元的奖励。该政策虽主要针对基础教育，但田纳西州的教育改革方案也包含了高等教育绩效拨款的内容。 ⑤NHEMS成立于1969年，是一个私立非营利性组织，目标是提高大学与州的决策水平。
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美国高等教育绩效分配政策的形成过程与政策网络分析&以田纳西州为例_绩效指标论文
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