重点项目财务总监派驻制的发展历程与转型路径探究，本文主要内容关键词为：重点项目论文,发展历程论文,路径论文,财务总监论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、重点项目财务总监派驻制的由来和理论依据
(一)财务总监制度的由来
财务总监制度源于西方国家企业发展中所有权与经营权“两权”分离和信息不对称条件下产生的“委托—代理”关系，以及由此带来的“内部人控制”问题。由于企业所有者与经营者在终极目标、对待风险和收益的态度上存在差异，当信息不完全时，不可避免会出现经营权瓦解所有权的“公司病”，所有者权益无法得到现实的保障。为了克服“道德风险”、“逆向选择”和“内部人控制”现象，财务总监这一代表所有者利益的制度安排便出现在公司治理架构中。
20世纪90年代以来，我国一些地方开始陆续实行财务总监派驻制度，最初是政府用于对国有企业的运营及国有资产实施监督。随着公共财政制度改革的纵深推进和财政管理职能的不断完善，财务总监制度的适用范围随之逐步扩大，并越来越多地出现在不同层级政府投资的重点项目建设过程中。
应当讲，重点项目财务总监派驻制本质上是财政监督管理在政府性投资领域的体现和延伸，是一种财政监督授权行为。而所谓“财务总监”，显然是指政府委托财政主管部门派驻建设项目、履行财务监督职责的专门人员。
(二)重点项目财务总监派驻制的理论依据
重点项目财务总监派驻制的理论依据主要包括：“委托—代理”理论、信息不对称、交易成本理论、管理链条等。
1.“委托—代理”理论与政府重点项目建设中的信息不对称。“委托—代理”理论是研究如何设计出委托人与代理人之间的最优契约关系，减少信息不对称，将代理成本控制为最佳水平。而信息不对称，是代理成本发生的最基本原因。
在政府重点项目管理中，存在多级“委托—代理”关系：纳税人—政府，政府机构—项目管理代理人。而重点项目建设中的信息不对称，突出表现为项目“委托—代理”过程中的“逆向选择”和项目实施过程中的“道德风险”：一方面，政府机构作为项目委托人在缺乏了解管理者信息的情况下，或者受托方通过隐瞒偏好和真实信息，使得能力素质低的管理者被选为项目管理代理人。另一方面，在契约的执行过程中，代理人在寻求自身效用最大化的动机驱动下，可能会产生偏离委托人目标的行为且不被察觉，从而损害公众利益，导致契约执行的低效率。
2、交易成本理论与重点项目预算执行中的“机会主义”。按照交易成本理论，部门预算编制过程中的交易成本通常属于事前交易成本，而预算执行过程中由于各参与主体行为目标的差异及信息不对称，同样也会导致交易成本的产生。
在重点项目建设预算执行中，往往存在较大的自主性、随意性，因此在尚未解决政府系统代理人问题，而出资者“产权约束”弱化使得建设单位和项目管理者存在“机会主义”倾向(即费用控制的主动性不强，并有增大投资倾向，常常出现工程变更、虚报工程量等问题)的情形下，只有加强财政监督，实施有效的派驻监督授权机制，最大限度地缓解委托人与代理人之间的信息不对称、减少交易成本，才能充分实现政府性投资支出绩效管理水平的最大化。
3、管理链条与派驻制度“就地监管”的优势发挥。从管理链条的角度看，财政监督的链条越短，其监督的成本越低，监督的效率则越高。反之，则反是。
因此，通过派驻制度的构建和完善，能够发挥财务总监“全程监督，就地监督”的优势，从而降低交易成本，达到提高财政监督效率与财政支出绩效的双重目的。
二、重点项目财务总监派驻制的阶段性成效与主要问题
(一)取得的阶段性成效
从上世纪的1997年开始，我国上海、江苏、云南、广西和广东等地相继出现了财务总监的岗位设置。经过十六年的探索，财务总监派驻制积累了丰富的经验，取得了阶段性的成效。
在此过程中，财务总监扮演着监督员、参谋员、联络员、检查员的角色，在把好资金审核关，协助配合项目单位共同建章立制，完善财务管理，规避经营和财务风险；建立财务总监定期报告制度，定期向政府反映派驻重点项目财务管理和经营运作情况等方面，发挥了不可或缺的重要作用。
派驻财务总监，除了提高会计信息的可靠性外，更重要的是财务总监同时具备了内部审计的职能，对于内部人的“道德风险”能够及时掌握并报告，从而为采取相应纠偏措施、尽可能降低损失提供了支撑。一言以蔽之，重点项目工程建设中实行财务总监派驻制，不仅使得财务总监代表所有者利益把好监督关，有效降低了监督成本，而且使工程建设在项目决策和财务收支活动方面体现了所有者的利益。
(二)存在的主要问题
由于分散施行、各自为政，所以目前各地在财务总监的角色定位与职责划分等方面，尚存在一些亟待廓清的问题。
1、财务总监职务定位模糊，权责划分不清、极易混淆。财务总监应当是代表投资者利益，对重点项目资金运行与财务活动进行监督与管理的高层人员，但在实践中财务总监的名称具有多样性，时常与财务经理、会计主管、总会计师以及首席财务官(CFO)等岗位混为一谈、等同处理。
职务定位不清混淆了财务总监的工作性质，也降低了财务总监的财政监督地位，权力和职责在实际运行中往往出现偏差，无法确保其在工作中的权威性和独立性。
2、重点项目财务监管中的预算绩效管理缺失。由于职能定位模糊、权责划分不清，政府投资重点项目财务监管难以适应当前我国预算绩效管理的要求：监管工作还不到位，资金使用情况把握不清；资金浪费严重，工程超预算、超规模；项目财务管理不规范，工程造价概算不准确；项目监督管理存在较多漏洞，腐败现象频出，蚕食公众利益。
需要指出的是，现阶段我国财务总监派驻制对重点项目缺少完备的绩效评价指标体系与客观的评价标准，存在较为明显的预算绩效管理缺失问题。
3、财务总监的选派方式不尽合理。财务总监岗位的重要性决定了胜任财务总监并非易事，对财务总监自身素质也提出了更高的要求。但目前财务总监的委派方式，事实上是一种行政性授权行为，而非一般市场中的选拔性授权。因此，这种授权行为存在难以避免的制约因素就是，被授权方无法形成有效竞争。
实际工作中，一些财务总监自身能力欠缺，影响了财务总监队伍的总体形象和职责发挥。
4、财务总监制度建设亟待跟进。时至今日，我国尚未出台有关财务总监的地位、职责、任职资格等的统一法规条例、制度文件，而各地在委派财务总监的认识和操作上互不一致、大相径庭，对财务总监的规范管理处于真空地带。因此，财务总监的制度建设、法律支持尚需完善，亟待跟进。
三、重点项目财务总监的职能定位：财政监督与绩效管理的结合点
政府投资的重点项目既是政府行使资源配置职能的重要内容，又是政府财政支出的重要构成。因此，政府投资重点项目的财务监管不仅只是一般项目管理，更是财政监督的重要内容组成。
从我国公共财政改革与财政监督管理的发展动向来看，今后财务总监派驻制应当将公共财政监督寓于重点项目的预算绩效管理之中，充分体现市场经济条件下公共财政监督管理的新特征：现阶段政府财力的相对有限与社会对政府公共支出需求无限的矛盾，使得政府公共支出的效益要求更为明显，作为一级政府投资的重点项目建设的资金效益就成为公共支出效益高低的样本。选派财务总监参与重点项目建设，无疑要以“提高政府公共支出效益”为职责，将公共财政监督与预算绩效管理有机结合起来。
基于此，应当进一步明确未来重点项目财务总监的角色扮演与职能定位：向重点项目派驻财务总监是公共财政监督的拓展延伸；向重点项目派驻财务总监是预算绩效管理的必然要求；向重点项目派驻财务总监是确保政府性投资工程质量和廉政建设的重要举措。
(一)向重点项目派驻财务总监是公共财政监督的拓展延伸
向重点项目派驻财务总监，是对项目财政资金运行全过程实行监测、分析和矫正功能的新型公共财政监督运行方式，是财政积极参与政府性投资项目管理的一项重要内容、财政监督机构义不容辞的责任；是将财政监督工作的关口前移，防止重点项目政府投资超计划、超进度拨付资金以及超范围、超标准使用政府投入项目资金等违法违纪问题发生的重要举措。
(二)向重点项目派驻财务总监是预算绩效管理的必然要求
长期以来，我国工程建设预算制度的缺失，导致政府重点项目工程建设实施具有较大的随意性、风险性和低效性：通常根据官员个人的主观意志决定项目的实施与否，项目具体的成本收益或社会效益缺乏精细的核算与评价，对工程建设的风险分析不足，直接导致项目建设完工后形成的经济效益或社会效益低下、建设过程中出现拖欠农民工工资等现象。
预算绩效管理则要求预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，使财政资金处于全过程监控之下。而财务总监对重点项目的规划、目标以及项目资金运行等财务状况了如指掌，参与了“财政资金运行监控的全过程”，在“预算支出绩效评价”这一预算绩效管理的核心问题上具有获取相关指标数据信息的优势。因此，向重点项目派驻财务总监是预算绩效管理的必然要求。相应地，构建项目支出绩效评价指标与评价标准、实施预算绩效管理便成为重点项目派驻财务总监“水到渠成”的落脚点。
(三)向重点项目派驻财务总监是确保政府性投资工程质量和廉政建设的重要举措
由于我国对工程建设的整个过程，包括项目实施前的核算筹划、项目实施中的资金使用、项目完成后的成果鉴定与绩效评价等尚缺乏成套的、动态的监督管理机制，导致愈演愈烈的“豆腐渣工程”和“工程上马干部下马”现象的出现，这在很大程度上是监管不力的结果。
财务总监的派驻，有助于解决“内部人控制”问题，通过对重点项目建设全过程进行监管，确保政府性投资工程质量，遏制腐败现象的滋生蔓延。
四、重点项目财务总监派驻制的转型：从“财务总监”到“财政督察”
如果说，过往各地的财务总监派驻制的施行，仅限于重点项目建设的财务运行监控的话，那么当财政监督管理已然步入“财政资金全程监控与实施以结果为导向的预算绩效管理”阶段时，财务总监派驻制则要因势而变、亟须转型，而“财务总监”的名称也应适时更新。
(一)以“财政督察制度”取代“财务总监派驻制”
财政督察制度是公共财政监督和预算绩效管理在重点项目建设中的拓展与延伸，财政督察则由财政部门择优选拔。代表政府对重点项目资金与财务运行状况进行事前、事中、事后监督，不受项目管理机构负责人领导，站在投资者立场上为维护投资者利益实行财政监督和绩效管理，定期向财政部门和人大提交财政督察报告。
财政督察的监督管理对象主要是重点项目资金的运行全过程，财务账同的真实性和完整性，强化对重点项目的“预算执行监督和过程控制”，规范财政资金使用，提高资金使用效益，确保投资者权益不受侵害，同时对项目资金的安全性、规范性、有效性负责。
(二)加快财政督察制度建设
加强基础性制度构建，出台有关财政督察的地位、职责等的统一法规条例、文件规定，对财政督察进行规范管理，健全、完善不同层级政府的财政监督派驻机制。
(三)财政督察的选拔采用“考试”与“考核”相结合的市场化机制
对财政督察的选拔，应当采用“考试”与“考核”相结合的市场化机制：可考虑设立“财政督察执业资格考试制度”，考试科目涵盖公共财政理论、财政监督与管理、会计理论与财务管理等相关专业知识。取得“财政督察执业资格”并考核通过，方能准入和持证上岗。不仅如此，还要健全激励约束机制，建立“执业与道德监管记录”，通过定期考核和行业协会加强对财政督察的监管，规范其行为，进而维护公共利益。
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