公安机关在极端天气类自然灾害临战处置中的职责——美国圣路易斯市应急预案给我们的启示，本文主要内容关键词为：给我们论文,自然灾害论文,美国论文,公安机关论文,应急预案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D631 【文献标识码】A 【文章编号】1673-2391(2008)02-0045-05
2008年春节，一场罕见的雨雪冰冻灾害，造成129人死亡，4人失踪，紧急转移安置166万人，直接经济损失1516.5亿元。[1]面对五十年不遇的低温雨雪冰冻灾害，“受灾地区的公安机关全警动员，全力以赴，第一时间赶赴灾区，奋战在抗击雪灾的最前沿，每天约有50万人民警察和消防官兵顶风冒雪在疏导交通的第一线为广大人民群众解困，”[2]公安民警与全国人民一道，赢得了抗灾救灾的阶段性胜利，“大灾考验人民警察忠于人民忠于法律的职责”。[3]回首前段抗击雪灾的警察临战处置情况，我们参照美国圣路易斯市应急预案“极端天气标准应急管理分系统”中与警务相关的内容，对我国公安机关在极端天气类自然灾害临战处置中的职责进行下述粗浅的探讨。
一、美国圣路易斯市应急预案有关情况简介[4]
（一）美国圣路易斯市应急预案总体框架
圣路易斯市应急预案阐述了该市的应急策划、组织机构、响应政策和程序。该预案以标准应急管理系统的功能、原则和事故指挥系统为基础，讨论了城市如何针对特大事故及灾难做出响应，包括从准备到恢复各阶段。圣路易斯市应急预案由该市市委会通过并经市长签署。市应急服务办公室负责每年评审一次预案，并按要求协调修订。其主要内容包括简介、行动的概念、应急响应系统内部关系、危害分析、各部门责任、制定标准操作程序、权威性与参考资料、培训与演习等。
（二）各部门责任
以“极端天气标准应急管理系统职责”为例，下图是该市极端天气标准应急管理系统职责矩阵图表：
上图中纵坐标表示针对具体危害／威胁的典型措施，横坐标列出了5种标准应急救援管理系统职责，各部门适时采用的管理系统和相应的对策措施。矩阵内缩写意义如下：
（三）制定标准操作程序[5]
在圣路易斯市应急预案体系中，为了完善应急行动计划(EOP)，要求标准应急管理系统每一部分、分支或单元都必须制定标准操作程序。标准操作程序将标准应急管理系统的职责具体化。每项标准操作程序包括一般性信息，如加强行动准备、召集部门工作人员程序、灾害评估和资源清单。圣路易斯应急服务办公室负责对每一个标准操作程序进行评审，确保各部分、分支或单元职责明确、边界清晰、协调有序，与市应急行动计划一致。
1.消防部门制定标准操作程序的内容
(1)准备阶段
制定评审并更新圣路易斯市消防部门应急管理系统的标准操作程序。
识别并制定核对关键消防部门的设施、设备，包括检测系统的程序。
制定动员消防人员和预备资源及设备程序。
与警察和应急服务办公室一致制定：事故管理程序，在事故现场启用事故指挥系统。交流与指导调遣中心程序，包括应急警告表的活动内容。威胁群众安全因素的警告程序。确保危险物品程序与国家及区域应急计划一致。
(2)初始响应阶段
与警察、应急服务办公室、行政／市政管理／市长办公室一致，制定警告发布、公众信息传播和市民指导程序。
制定包括重大交通事故、极端天气与风暴等10类该市常见危害因素的响应程序。
制定如下初始程序：实施计划活动；灾后损失评估；医疗行动，包括优先行动与方法；评估火灾或互助救援后的后缓需求；营救行动，包括快速水上救援；疏散与营救；与公园和娱乐部门一致的受伤处理（医疗车／救护方法）标准行动程序。
根据危害辨识结果，考虑针对特殊危险的具体计划，尤其是危险品和大坝安全因素。
(3)扩大范围响应行动
制定应急行动中心行动程序并明确相关概念，包括现场与应急行动中心人员的交流与协调协议。
2.警察部门制定标准操作程序的内容
(1)准备阶段
明确关键管理岗位，每个岗位配备后备人员，并制定清单。根据危害分析结果，明确政府后备设施。制定评审并更新圣路易斯市警察部门的标准操作程序。制定警察部门关键设施与设备，包括检测系统的核查程序。制定动员警察部门人员、预备资源与设备的程序。
与消防和应急服务办公室一致：利用现场事故指挥系统，制定事故管理程序；制定通信与指导派遣中心程序，包括应急警告表的活动内容；制定受威胁社区警告程序。
(2)初始响应阶段
与消防、应急服务办公室、行政／市政管理／市长办公室一致，制定程序来发布警告、传播公众信息并指导市民。
制定包括重大交通事故、极端天气与风暴等10类该市常见危害因素的响应程序。制定如下初始程序：灾后损失评估；边界管理，包括出入控制；隔离事故，控制现场出入；法定互助要求；飞行器与火车事故等证据保全行动。制定疏散／迁移程序，规定交通与人群控制活动，包括疏散路线、接收区域、避难地点和区域安全。
各程序的制定考虑了特殊危害计划要求，尤其是危险品与大坝安全因素（注：此两类因素是该市危险源中风险较大的因素），并确保疏散行动能满足美国残疾法案所规定的全部要求。
(3)扩大范围响应行动
制定应急行动中心行动程序并明确相关概念，包括现场与应急行动中心人员的交流与协调协议。
与圣路易斯市验尸官协调一致，制定死亡管理程序。
3.应急服务办公室、公共工作部门、行政／市政管理／市长办公室、社区发展部门、财政部门、公园和娱乐部门制定标准操作程序的内容（略）。
二、美国圣路易斯市应急预案的特点分析
（一）预案周密，预防为主
圣路易斯市应急预案的内容全面、简洁明了，从危害分析入手，全面客观地分析了该市在自然灾害、技术或人为灾害和国家安全方面存在的危害威胁，划分出自然灾害类存在的6项、技术／人为危害类7项共计13项主要危害，并对这13项常见、多发、危害大的应急事件逐一制订应急预案，确保了应急预案的重点突出，针对性强。
同时，预案规定该市针对上述13项应急事件的应急响应，视具体情况分四个阶段进行处置，即准备阶段、初始响应阶段、扩大范围响应阶段和恢复阶段。对每个阶段的响应条件、响应程序、行动措施和应急管理系统各部门职责逐一作出明确规定，凡应急响应一应事项既全面概括，又简洁明晰，使人一看就懂，一记就会。
（二）职责明确，边界清晰
该市应急预案最值得我们借鉴的内容之一，是其明确规定了应急响应系统的内部关系及各部门的职责。从上述“极端天气标准应急管理系统职责”矩阵图中可以看出：该市应急管理系统涉及消防部门、警察部门、应急服务办公室、公共工作部门、行政／市政管理／市长办公室、社区发展部门、财政部门、公园和娱乐部门等责任单位和部门，这些部门在相关应急事件发生以后，均应按预案要求各就其位、各守其职、各尽其责，确保总体目标的达成。消防和警察部门在极端天气标准应急管理中的职责从上图中一览无余，职责非常明确且清晰。
（三）组织有序，协调有力
在该市预案体系中，有两个部分的设计给我们的印象很深。
其一是互助合作。这里的互助合作意味着应急响应机构、地方政府、行动区域、地区和州资源共享。圣路易斯市由于加入了加利福尼亚灾害和民防互助合作协议，从而成为该州互助合作成员之一，在此框架内，诸多具体互助工作可以由协调员在圣路易斯行动区域应急行动中心直接展开，如火灾与救援、法律服务、医疗与公共工作。由于互助合作协议规定了协调员有权协调解决上述问题，一旦市应急行动中心启动，该中心将与规定的具体行动区域协调员建立联系，所有援助要求将通过行动区域标准应急管理系统功能运行，透过规定的权限要求提供人员与设备的支援。这种互助合作机制在定践中远比行政协调的效率要高。
其二是在该预案中，详尽规定了应急管理系统内各部门的协调职责。从上述“极端天气标准应急管理系统职责”矩阵图中可以看到各部门除独立履行规定职责外，在涉及到的相关事项联合行动中，都应严格按照预案规定，在应急行动中心的统一指挥下，有序地协调一致，配合行动。从而避免了重复交叉、互相推诿而引起的失误乃至造成“次生灾难”的发生。如该预案关于警察部门在极端天气类自然灾害应急响应中，有关通信措施的规定：警察部门要独立承担通信的后勤保障，与消防部门和应急服务办公室一起承担通信运行的职责。
（四）措施切实，保障得力
该预案既规定了针对具体危害／威胁应采取的典型措施，如建立边界、出入控制、交通／人群控制、疏散、通告、避难、公众信息、医疗／营救、损失评估、现状分析、文件管理、获取资源、恢复行动等十多项具体处置措施，又规定了管理／指挥、运行、策划／情报、后勤、财务／行政等5种标准应急救援管理系统职责以及各部门适时采用的管理系统和相应的对策措施。各项措施具体详尽，切实可行；行动保障全面有力，令人信服。
三、我国公安机关在极端天气类自然灾害临战处置中的职责
我国地域广阔，地形复杂多样，人员流动性大，气候变化多端，发生极端天气类自然灾害较多，公安机关面临的极端天气类自然灾害临战处置任务繁重而艰辛。借鉴圣路易斯市应急预案的有益经验，进一步规范我国公安机关在极端天气类自然灾害临战处置中的职责，对于提高我国公安机关在极端天气类自然灾害临战处置中的能力，更好地服务社会和人民具有重大和深远的现实意义。
根据《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》等法律法规的规定，结合我国极端天气类自然灾害的性质、类型、特点来看，我国公安机关在极端天气类自然灾害临战处置中的职责主要包括主导性职责和配合协调性职责两个方面：
（一）主导性职责
所谓主导性职责是指当发生极端天气类自然灾害时，公安机关在党委政府统一领导下，依法独立承担的临战处置任务。它要求公安机关在此类灾害发生时，及时赶赴现场，维护现场治安秩序，及时疏通交通，积极疏散、抢救人员和财物，打击趁灾作乱的违法犯罪等。
1.打击违法犯罪
极端天气类自然灾害发生时，往往伴生一系列的违法犯罪活动，如街头抢劫、哄抢紧俏商品、哄抬物价等。公安机关承担着维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动的任务。面对重大灾情，公安机关要本着“灾期无小案”的负责精神，一手抓灾情易发案件的预防控制，一手抓好灾期各类高发案件的快侦快处，以确保灾区治安秩序的平稳有序。同时，要对灾后相关区域衍生的各类刑事与治安案件的发生与发展趋势、特点作出科学预测，及早制定对策，确保灾后恢复重建工作的稳定。
2.维护交通秩序
极端天气类自然灾害往往对交通基础设施造成毁灭性破坏，造成交通中断，发生大量旅客滞留在机场、车站、码头的情况。同时，灾害发生后迫切需要迅速恢复交通，确保急救医疗顺畅、救灾物资运输快捷等。因此，维护灾区交通秩序，确保交通正常，是公安机关必须履行的重要职责。在特殊情况下，公安机关有权对相关地区依法实施交通管制。《中华人民共和国突发事件应对法》第五十条明确规定：公安机关针对事件的性质和特点，依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定，采取下列一项或者多项应急处置措施：……（二）对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制；（三）封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动……
3.保卫重要目标
灾期灾区的重点目标主要是重点人员和重点单位或设施两类。《中华人民共和国突发事件应对法》第五十条明确规定，公安机关针对事件的性质和特点，依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定，采取下列一项或者多项应急处置措施：……（四）加强对易受冲击的核心机关和单位的警卫，在国家机关、军事机关、国家通讯社、广播电台、电视台、外国驻华使领馆等单位附近设置临时警戒线；除此之外，公安机关肩负着对亲赴灾区指挥的党和国家领导人进行警卫的重大职责。
4.进行人群控制
极端天气类自然灾害发生时，由于多种复杂的原因，需要对相关人群进行控制。如封锁已发生疫情的地区，严禁人员进出；组织撤离人员到相关安全地域；严禁无关人员进入危险地带等。公安机关要根据现场情况，及时完善预案，周密组织足够的警力，有条不紊地实施人群控制，严禁疏忽大意，酿成大祸。
5.急救伤员
极端天气类自然灾害发生后，公安机关往往是最先赶至现场的救援力量，因此，急救伤员是公安民警的天职。最先到达现场的民警要科学及时地施救，并充分发挥警务救援优势，视情依法征用社会资源，紧急开通生命绿色通道，第一时间联通医疗机构和红十字会等相关单位快速抢救、快速医治，确保最低伤亡。这是贯彻落实以人为本、生命至上的最本质要求。
6.疏散人员、财物
灾后现场混乱不堪，为了创造条件有序快速地抢险救灾，对相关区域的人员和财产必须按预案要求予以疏散，这也是公安机关义不容辞的职责。2008年春节雪灾时，仅广州火车站就有100万人滞留，广东公安机关组织数十万警力全力疏散拥堵在火车站周边的旅客；京珠高速公路广东、湖南部分路段因道路结冰造成堵塞，车辆绵延十几公里，当地公安机关出动大量警力组织疏通疏散工作。在特大自然灾害发生后，对于人员和财物的疏散任务重、困难多、组织难度大，这对公安机关的处置能力无疑是严峻的考验。
（二）配合协调性职责
所谓配合协调性职责是指当发生极端天气类自然灾害时，公安机关在党委政府统一领导下，依法参与应急处置行动，配合协助相关部门共同履行法定任务。它要求公安机关在此类灾害发生时，充分发挥自身资源优势，主动配合有关部门和力量，共同完成应急处置任务。
1.参与指挥，辅助决策
依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》等法律法规的规定，公安机关的主要负责人都是各级人民政府应急指挥系统成员之一，依法参与各地突发事件应急处置的指挥工作，履行为党委政府应急处置辅助决策的职责。同时，公安机关拥有的各种警务资源和应急处置的优势条件也使得这种职能的履行具有可行性。
2.收集情报，及时反馈
如前所述，公安工作的性质和紧急警务处置的资源优势，决定了公安机关具有收集灾情信息灵敏快捷，反馈情报便利高效的特点，它能为抢险救援类应急处置赢得时间，提供保障。它对预警预测、预警发布、快速响应、乃至灾后恢复重建都具有极其重大的意义。如2008年春节抗击雪灾时，公安部在指挥中心启动应急机制，迅速成立了一个紧急协调小组——“抗击雨雪灾害信息协调小组”，每天有40名工作人员24小时不间断地收集灾区各种信息，通过媒体向社会各界群众公布灾害情况，使他们了解各地的交通状况以便于自己的出行决策。为了便于抗灾过程中省际间的协调，协调小组通过掌握的综合情况要求各省以大局为重科学分流，在省际之间沟通信息，保证信息的畅通，推动了前方疏导工作的进行。
3.发挥优势，保障通信
在圣路易斯市应急预案框架内，对于应急管理系统的通信保障问题，要求警察部门独立履行职责。这既是国际惯例，也是我国公安机关发挥警务通信系统功能优势的必然要求。公安机关要通过启动临战保障运行机制，科学配置警务通信资源，为应急指挥中心提供快捷便利、安全高效的通信保障。
4.协助重建，维护秩序
灾后恢复重建工作是极端天气类自然灾害应急处置的关节点。灾区灾后一切百废待兴，人们的心理仍处于非常状态，为了确保恢复重建工作的顺利进行，公安机关应配合灾区党政机构和职能部门，认真履行自身职责，全力维护灾区社会治安稳定，为灾区恢复重建提供竭诚、高效的服务，为灾区的发展贡献应有的力量。
【收稿日期】2008-2-20
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