中国台湾地区人口老龄化与老年人社会保障，本文主要内容关键词为：老年人论文,社会保障论文,中国台湾论文,人口老龄化论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C913.7［文献标识码］A［文章编号］1004—129X （2006）03—0009—05
一、人口老龄化进程及发展趋势
人口老龄化是当今世界各国、各地区普遍面临的重大社会现实。如何应对人口老龄化以及由人口老龄化引发的老年人社会保障问题成为目前世界上许多国家、地区已经面临或即将面临的重大挑战。上个世纪70年代以前，中国台湾地区一直保持“年轻型”的人口年龄结构，老年人口（65岁及以上）所占的比重一直维持在3％以下的水平。[1] 进入70年代以后，台湾地区人口年龄结构发生了较大的变化。1970—1985年，0—14岁人口比重从39.50％到29.61％下降了近10个百分点；同期，在死亡率基本维持不变的情况下，65岁及以上老年人口比重上升较快，从2.30％上升至5.07％。1993年，台湾地区65岁及以上老年人口数为149.1万， 占总人口数的7.10％，意味着台湾地区进入老龄社会。在进入老龄社会后，老年人口的数量和比例继续上升，到2003年，老年人口数达到209万，占总人口数的9.24％（见表1）。
表1 台湾地区人口年龄结构变化（％）
年份 01～4岁15～64岁
65岁及以上
1970 39.50 58.20 2.30
1978 33.31 62.68 4.01
1980 33.12 63.56 4.31
1985 29.61 65.32 5.07
1993 25.14 67.76 7.10
1998 21.98 69.77 8.25
2000 21.10 70.28 8.62
2003 19.82 70.94 9.24
资料来源：台湾“内政部”统计资料（http://ccms.ntu.edu.tw）.
造成台湾地区人口年龄结构迅速变化主要有以下几个方面的原因：首先，以“家庭计划”为主的人口控制政策的实施。为应对人口快速增长给社会带来的巨大压力，台湾当局从60年代中期开始制定和实施以“家庭计划”为主的积极的人口控制政策。为了配合家庭计划的推行，台湾当局于1969年4月公布“人口政策纲领”，倡导适当生育，控制人口增长。[2] 人口控制政策的实施，对于人口出生率的下降起到了积极的作用。其次，经济结构转变引起的生育观念的转变。台湾地区经济自70年代后期开始由劳动力密集型向资本技术密集型转变，资本密集型产业与劳动力密集型产业相比，前者需要劳动者具备更多的相关知识和技能，因此对劳动力质量的要求更高。产业结构的转变，促进了生育观念的转变，即多子多福的生育观念转变为轻量重质的现代人口观念。[3] 人口控制政策和生育观念的转变，促使人口出生率的迅速下降。台湾地区的总和生育率从1961年的5.60人降到1981年的1.76人，1991年为1.72人，到2003年则低至1.24人。最后，台湾地区经济的快速发展、医疗卫生事业水平的不断提高，促进了人均寿命的提高。据“内政部”公布的统计数据，1956—1958年，台湾地区人口平均寿命男性为60.18岁，女性为64.23岁；1970—1971年，男性为66.75岁，女性为71.58岁；1989—1991年，男性为71.61岁，女性为76.77岁；到2004年，男性为73.6岁，女性为79.4岁。[4] 人口平均寿命的提高，形成老年人口比重逐年递增的局面。
台湾地区人口老龄化地区发展极不平衡。人口老龄化的地区发展不平衡主要是由经济发展引起的人口迁移造成的。台湾中、北部的县、市由于经济发展快，需要大量的劳动力，大批农村青壮年劳动力迁往这些地区，因此老年人口比重相对低一些；而东部较落后的县及澎湖等海岛，大量农村青壮年出走，老人留守，老年人口比重较高。据“内政部”统计资料显示，截至2003年，60岁及以上老年人口比重，台北县为9.78％，台中市为9.90％；而雪林县为17.33％，嘉义县为17.86％，澎湖县则高达20％。[5] 可见，台湾地区人口老龄化地区差异明显。
随着生育率的持续下降，平均预期寿命的提高，台湾地区未来人口年龄结构将更趋于老龄化。 根据“行政院经建会”的人口预测，65 岁及以上老年人口比重至2011年将达到10.56％，2031年将达到24.30％，2051年达到345.47％，[6] 届时每3个人中就有1位65岁及以上老年人（见表2）。
表2 台湾2004～2051年人口结构预测表
年份年底人口数(千人) 年底人口结构(%)
老年人口
0～14岁15～64岁
65岁及以上 0～14岁15～64岁
65岁及以上 抚养比
2004 4397
16228 2137
19.32 71.30 9.3913.17
2005 4291
16367 2200
18.77 71.60 9.6213.44
2006 4200
16489 2258
18.30 71.86 9.8413.70
2007 4106
16615 2311
17.83 72.14 10.03
13.91
2008 4005
16745 2362
17.33 72.45 10.22
14.10
2009 3906
16874 2407
16.84 72.77 10.38
14.27
2010 3802
17027 2429
16.35 73.21 10.44
14.60
2011 3696
17164 2463
15.85 73.59 10.56
14.35
2021 3079
16701 3916
12.09 70.48 16.52
23.45
2031 2586
15039 5657
11.11 64.60 24.30
37.61
2041 2092
13153 6610
9.57
60.18 30.25
50.26
2051 1746
10896 6947
8.91
55.62 35.47
63.76
资料来源：台湾“行政院经建会”，2004.
人口老龄化的加剧，使得老年人口扶养比急速上升。上世纪70年代以前，台湾地区老年人口扶养比在5％左右；到1993年，老年人口扶养比已升至10.50 ％； 到2004年则达到13.17％。根据“行政院经建会”的人口预测，台湾地区老年人口扶养比2031年将达到37.61％，到2051年将高达63.76％。[6] 老年人口扶养比的不断升高，意味着与日俱增的社会保障压力。
二、现行老年人社会保障制度
一直以来，家庭养老是台湾地区主要的养老方式。老年人的生活来源主要是子女的奉养，从表3可以看出，如1988年以前子女奉养一直占老年人生活来源的60 ％以上。到2000年，子女奉养占老人生活来源比例下降至47.1％。传统家庭养老功能正逐渐削弱。家庭养老功能的削弱，使得社会保障压力增大。1986年，政府救助或津贴占老人生活来源的1.2％，而到了2000年这一比例迅速上升至12.3％。这也说明台湾地区家庭养老保障模式正逐步被社会养老模式所替代。
表3
台湾地区65岁以上老年人主要生活费来源（％）
年份 薪资、退休金 储蓄投资
子女奉养
亲友扶助
政府救助或津贴 其他
1986 29.8 65.8
2
1.21.2
1987 31.9 64 1.4 1.71
1988 34.9 61.8
1.3 1.10.9
1989
22.815.3
58.4
0.8 1.31.4
1991
26.915.9
52.4
1.1 1.62.1
1993
25.717.3
52.3
0.9 1.62.2
1996
29.213.2
48.3
0.4 6.42.5
2000
29.19.347.1
0.5 12.3
1.7
资源来源：台湾内政部1997年统计资料：2000年统计资料．
由于工业化及城市化过程中社会转型的影响，传统的家庭结构、规模也发生了很大变化。如1965—1986年，台湾家庭形态变迁过程中，“核心家庭”从31％增加至54％，而“扩大家庭”由31％减少至8％，“主干家庭”则维持在35％至39％之间。[7] 另据“内政部”的统计资料显示，1971年台湾地区平均每户人口数为5.6人，到2004年下降至每户3.2人。加之生育率的持续下降，从整体上看，老年人从子女处获得的费用逐年减少。
纵观台湾地区现行的老年人社会保障制度，主要分为社会保险和社会救助两大体系，具体包括社会保险制度、职业退休金制度、社会津贴制度和社会救助制度。[8]
社会保险制度。包括从1949年开始实施的劳工保险，到军人保险、公务人员保险与私立学校教职员保险（已合并为公教人员保险）。但是上述几类人员的保险制度并不是统一的，在给付方式和给付水平上都存在较大的差异，形成了劳工及军公教两大社会保险制度体系。两大保险制度的老年给付方式都采取与薪资相关的给付方式，但只有公教人员可以选择领取月退休金或一次退休金，获得较为稳定的保障；而劳工的老年给付则采用一次给付方式，给付金额也不高。据台湾地区“中央信托局”2000年的统计资料显示，“公教人员保险”，每笔领取养老给付的金额为1376090台币；“劳工保险”平均每笔领取的金额为658273台币。同时，由于劳工的老年给付只能获得一次性给付，或因通货膨胀使给付金额逐年贬值，容易造成退休劳工运用不当使得老年给付用尽。台湾地区社会养老保险覆盖范围狭小，农渔民和自雇者未被纳入保险范围，当他们因年老丧失劳动能力后，只能通过社会津贴或者社会救助的方式获得生活保障。
职业退休金制度。该制度只针对军人、公教人员及劳工三个群体，它是在社会保险金之外，军人、公教人员与劳工获得的第二层的职业年金。该制度以立法的方式规定雇主对其受雇者必须要提供保障，这是一项重要的老年人养老保障制度。职业退休给付的资金来源，由劳工和雇主、军人、公教人员与政府每月按一定比例提取薪资，至退休时可选择一次性给付或是年金给付。
社会津贴制度。台湾地区老年人养老保障一直是采取社会津贴与社会保险并行的双元体制，民进党于1994年在地方选举时倡议对所有65岁以上老年人发放每人每月5000台币的敬老津贴，因未获得国民党的支持，因此只有在其获胜的县、市实施。鉴于普及式社会津贴发放金额的庞大，多数县、市在执行时都作变通的处理，包括资格对象的控制、发放金额的缩水、发放月数的减少、发放年龄的提高及停止发放等，上述情形延续至今。此外，农民老年福利津贴是台湾地区唯一普及的津贴方案，于1995年开始实施，对象为65岁以上符合资格者，提供每人每月3000台币。发放对象为同一期间兼具老年农民条件及当局发放生活补助或津贴资格者，须择一申领。该制度在实施初期在资格上有“排富”条款的规定，当局于1998年将农民老年福利津贴进一步普及，将对象扩及至渔民。
社会救助制度。根据台湾地区“社会救助法”第四条的规定，“低收入户”指家庭总收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活费标准以下者。只要低于政府所定最低生活费用标准者（各县、市的标准不一致，由本地政府拟定），即可获得生活补助及其他相关的服务，老年人口中的低收入者自然包含在内。然而，贫困线标准相当严格，因此符合低收入的人口在最近20年的比例一直维持在0.5％至0.7％之间。随着老年人最低生活费用标准的提高，中低收入户老人生活津贴也被纳入到社会救助的范围中来，其标准由最低生活费用的1.5倍以下，扩大到2倍以下，再扩大到2.5倍以下的中低收入户（1.5倍以下者，每人每月可获得6000台币；1.5倍至2.5倍者，每月可获得3000台币）。
三、老年人社会保障制度改革
台湾地区老年人社会保障制度运作机制较为复杂。社会保险的老年给付以职业的不同分别“立法”，同一给付项目，其给付标准、计算方式、给付条件都各不相同。社会津贴中除了中央的老农津贴外，地方还有各自的敬老福利津贴方案，对象与给付方式也各不相同。社会救助制度除了涵盖低收入的老年人外，还扩大到中低收入的老年人。与此同时，社会保险、社会救助与社会津贴三者之间的定位并不清楚，社会保险、社会救助及社会津贴三者之间的衔接、补充或互补关系不够明朗。
养老保障的对象，涵盖范围有限且保障水平差异明显。就目前面言，社会保险所涵盖的老年人口仅为军人、公教人员与劳工，未参加此三类保险的，特别是家庭主妇、农民、未加入劳工保险的雇主以及未加入职业工会的自雇者与失业者等，政府并未提供养老保障，需要依靠自己或由家庭提供支持。由于现行的养老保障制度是由职业分化而逐步扩展建立，因而不同的职业退休者的养老保障也就有所差异。公教人员及军人在公教人员保险、军人保险及退休抚恤制度的双层保障之下，保障最为健全。其次是劳工，虽有劳工保险及劳工退休金提取制度，但是相比之下，保障程度远低于公教人员。再者，农民并没有老年退休抚恤制度，只有每月3000台币的津贴。
养老保障的给付方面，一次性给付不足与给付标准不公。台湾地区在社会保险的给付方式上，除军公教人员外，一般只能采取一次性给付的方式。一次性给付的方式，容易因个人运用不当或通货膨胀，无法提供老年人长期稳定的养老保障。在给付标准上，由于给付所依据的政策不同，公教人员、劳工的个体给付差别明显。
财政负担沉重，行政成本过高。台湾社会保险收取保费的费率长期偏低，收支失衡；而且公教、劳保老年给付准备金严重不足，财政压力沉重。另外，申领中低收入老人生活津贴、老农津贴等人数日益增加，政府财政支出更显负担沉重。同时，由于社会保障制度的复杂，各有其主管机关及运作的方法，行政成本较高。
面对日益严峻的人口老龄化与老年人社会保障形势，1994年3月，台湾地区“行政院经建会”成立了“年金制度专案小组”和“年金制度研究规划工作小组”，开始正式规划“国民年金”制度。1995年5月，“经建会”完成“国民年金保险制度整合规划报告”，但因同年初开办全民健康保险制度，为避免造成财政支出过于庞大与减轻民众社会保障负担，未及时实施。经过多次研究讨论，台湾地区当局计划2000年底前实施“国民年金”制度，但因1999年9月的大地震，台湾地区面临震后重建问题，为避免增加财政负担，“国民年金”制度延后实施，具体时间另行决定。[9]
台湾当局经过多次折衷协商，于2002年5月10日通过了“敬老福利津贴暂行条例”。该“条例”规定，65岁以上老人，每人每月发给3000台币。但是“敬老津贴”的发放不具有普及性，为避免重复发放，该条例规定了排除条款，包括：一、经“政府”补助收容安置；二、领取军人退休俸、政务人员、公教人员、公营事业人员月退休金或一次退休金；三、领取公教人员保险养老给付、军人保险退伍给付、劳工保险老年给付的总额，自年满65岁当月起，按月折抵；四、已领取中低收入老人生活津贴、身心障碍者生活补助费、老年农民福利津贴给付；五、税务机关核定的最近一年度个人综合所得总额，合计50万台币以上；六、个人所有土地及房屋价值合计500万台币以上；七、入狱服刑、因案羁押或拘禁等，都不得领老人津贴。这些排除条款的规定与国民年金制度的意旨相去甚远，台湾多数学者认为该“条例”的出台只是“国民年金”制度的过渡性措施。同年6月， “行政院”通过“国民年金法草案”并送“立法院”审议，但由于“立法院”届期不续审，加之各界对该“草案”对保费缴付方式和给付方法等有较大争议，“行政院”对“草案”重新进行调整。
经过几年的协调，“行政院”于2006年1月23 日原则上通过调整后的“国民年金法草案”，并提交“立法院”审议。根据草案规划，未来“国民年金”采取“社会保险”方式，依据劳工保险的内涵办理，费率计算及给付项目都与现行劳保大致相同，且年资可衔接。国民年金给付项目包括：老年年金、身心障碍年金、遗属年金、丧葬津贴、生育给付以及伤病给付。给付方式，采取年金方式办理。“国民年金”的实施对象，暂不纳入已经参加公教、军、劳保等社会保险的民众。将来，未享有社会保险的年满25至64岁的民众都将强制纳入保障范围。根据规划，“国民年金”将农民纳入保障范围，现有农民可选择参加“国民年金”或现行农民健康保险，以获得更完善的保障。此外，“国民年金”开办后，针对已年满65岁或5年内满65岁的民众，将继续发放敬老生活津贴，现有权益不会受影响。同时，目前65岁以上老人领老农津贴者继续可以领取，不受影响；还未到60岁者，如原住民等可以选择是否要加入“国民年金”保险，既有权利不受影响。
四、小结
经过以上的分析，我们发现台湾地区人口年龄结构的快速老龄化使得老年人社会保障压力激增，台湾地区当局的应对措施显得相对滞后。对祖国大陆来讲，面对人口老龄化的形势，应当采取积极的态度，抓住现在人口“黄金”年龄结构大好的形势，大力发展社会经济，建立健全老年人社会保障机制。与此同时，在老年人社会保障制度模式的选择上，应该吸收值得借鉴的经验教训，不断发展和完善我国老年人社会保障机制。
［收稿日期］2006—04—17
［基金项目］教育部人文社会科学研究重大项目：东北亚区域人口、资源、环境与可持续发展研究（01JAZJDGJW02）；该项成果得到“吉林大学‘985 工程’项目”资助；台湾中流文教基金会及喜马拉雅研究发展基金会“大陆青年学者基础研究资助”项目：台湾人口老龄化与老年人社会保障研究