对我国建立政府间转移支付阶段性特征的若干思考，本文主要内容关键词为：阶段性论文,转移支付论文,特征论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关于政府间转移支付的理论及国外的实践，已广为人知，但它在我国的实践，却还是陌生的。目前，不管是中央和地方之间还是地方各级政府之间，对此还都刚起步探索，有许多具体的问题有待认识上的进一步深化。以我之见，转移支付的内容确实十分广泛，结构复杂，既受众多利益的牵制，又受环境和条件的约束，从现实看，各种局限性相互交织，构成对建立成熟转移支付制度的障碍。因此，在我国转移支付的定位上，不可能一开始就达到现代市场经济国家那样的程度，切合实际的选择应该是分步到位，不同的阶段按不同的要求设置，在现在缺乏转移支付的分税制财政体制基础上，先逐级建立比较规范的但功能上均衡有限、调控有限的转移支付雏型，进而随着环境和条件趋向成熟，对初始阶段已经大量实践的各种方案进行优劣比较和取舍，经不断改进和完善，最终形成一套融合国情特点和国际惯例的、科学合理的、规范化的、旨在全面均衡和全面调控的转移支付机制。
由于我国的转移支付存在着阶段性的不同定位及要求，因而我们需要正确认识涉及转移支付的一揽子具体内容，包括转移支付的规模大小、形式选择、因素设定以及转移支付的一体化程度、转移支付的组织与协调等在不同阶段的区别和特征，以利于更成熟地操作，避免失误。
一、转移支付的资金来源及规范问题
转移支付的规模是指上级政府可以用作转移支付的资金占其可控范围内的全部政府财力的比重，其大小，反映了上级政府均衡各地财政支出水平和实行调控的拨付能力。一般说来，在各地由收入能力引起的支出水平相差悬殊的情况下，上级政府集中用于转移支付的财力越充足，就越能发挥均衡和调控作用。但是，这并不意味着上级政府集中财力、实施转移支付的规模越大越好。这里有一个适度的问题。因为，客观上至少存在着三种情况会对转移支付的规模产生重大影响，它们是：①各级政府的法定事权。如果说，上级政府包揽了主要的事权，下级政府的事权仅是一种非常狭小的补充，那么上级政府就承担着各种基本支出，可以通过集中收入并直接安排其本级支出达到均衡基本的公共服务和宏观调控的目的，没有必要，也不可能，倾注其收入的相当部分来为下级政府行使狭小的事权而进行大规模的财力均衡，这种情况下，转移支付的规模必然是微不足道的。但如果事权绝大部分在下（包括代行事权）而财权又绝大部分在上，则必须加大转移支付的规模，方能有效地保证下级政府具有足够的财力行政事权。②各地区在未经转移支付状态下财政支出的均衡程度。如果说，各地区的经济发展水平不相上下，依靠自收自支均能基本上满足本级事权需要，且提供的公共服务无论在数量上还是质量上都比较接近，那么，作为它们的上级政府也没有必要安排大规模的转移支付；只有在各地区经济发展不平衡而且仅依靠自收自支所提供的公共服务存在着较大的地区差别的情况下，上级政府才需加大转移支付流量调节地区间的财力，统筹均衡。③上下级政府间对收入（主要是税种或分享比例）归属的划分。如果在总体的政府收入中，归属上级政府支配的收入比重较大，那么，上级政府就可能拥有比较充足的财力作较大规模的转移支付；但如果上级政府的收入仅够直接用作本级政府负担的事权，那么，转移支付的规模会受到上级政府拥有财力的制约。
纵观世界各国，不存在国家间的相同规模，也没有一个国家始终如一地保持规模不变。一般都是根据各国在不同时期上述三种情况的变化来确定转移支付规模的。确切地说，转移支付的规模本来应该在设计各级政府的财政体制时，连同事权和财权一起，作为一个融合的整体加以确定的，而我国目前所要加速进程的转移支付，是在既定的分税制财力分配格局未能留出转移支付空间而且各级政府的事权又常处于上下游移的不稳定状态下进行的，事权、财权和转移支付三者之间形成脱节，如何使它们融合在一起，正是确定转移支付规模的难点所在。基于这样的国情，本文认为我国转移支付的规模确定，大致要经历以下三个阶段：
第一阶段：利用各级政府收入的增量，实施转移支付。按照现行分税制划分各级政府收入的分配格局以及目前政府财力预算内外并存的现状估计，在相当长的时期内，上级政府将难以用自身财力的存量搞转移支付，只能调动一部分下级政府的财力增量，加上上级政府的一部分财力增量，重新组合，依据一定的标准，以转移支付的方式进行再分配。比如，可以集中一部分主要税种的增量，包括增值税中央75%超过某一年的基数部分和以1993年为基数的对地方超收返还部分，或可以集中一部分各级政府的预算外资金，包括土地批租收入、公房出售收入等用作转移支付。这样，有利于保持既定分税制的严肃性，同时，又适当均衡了财力，弥补现行分税制财力分配格局的缺憾。
第二阶段：扩大各级政府收入的增量规模，并动用一部分存量实施转移支付。就是说要在现行分税制延续的基础上，作进一步的调整，加大上级政府对资金的集中程度，扩大转移支付的规模，加深下级政府对转移支付的依赖，使来自于转移支付的财力占下级政府支出的比重有所提高，逐步缩小各地区政府提供公共服务的数量差异和质量差异，为建立成熟的转移支付机制创造条件。
第三阶段：规范事权，重组财力结构，确定适应成熟机制运转的转移支付规模。进入到成熟的稳定期，要对上下级政府之间的事权尤其是代行事权逐一具体化、数量化、法制化；同时要把属于政府的所有财力包括国有资产收益、各种规费收入以及各种集资性基金纳入财政预算，实行统一平衡；并以法律的形式，明确规定下级政府在开辟新财源诸如开征地方税种、调整地方税税率、收取规费以及其它集资方面的权限范围，以此估计下级政府可控财力的潜能。在这基础上，调整税种在各级政府间的划分，重新进行财力配置，建立一套分税与转移支付相互啮合、相互作用的分税制财政体制。从各级政府的分工趋势以及从有利于上级政府宏观调控的角度看，笔者认为采用财权集中、事权下放并辅以大规模转移支付作为联结下级政府收支纽带的方法比较可取。
二、转移支付的一体化问题
转移支付的一体化是指转移支付在全国范围内本该具有的统一性，应根据全国的总体财政收入水平来计算每项公共服务在人员支出、资本性支出和日常事务性支出的全国平均标准，然后再根据每一地区用其本地区收入能否足以保证执行标准支出的具体情况和上级政府的政策目标、意图，确定是否转移支付以及转移支付的数量，其结果，每一地区的自控收入可能千差万别，但每一地区的支出均能按比较接近的标准执行。假设全国公共服务的平均标准支出为人均（这是以人口的多少作为唯一因素）1000元，甲地区的地方财政自控收入只能执行标准支出的 1/2即500元，乙地区的地方财政自控收入能执行标准支出的3/4即750元， 丙地区的地方财政自控收入正好人均1000元，为了使财政支出标准一体化，甲地区应得人均500元的转移支付，乙地区应得人均250元的转移支付，丙地区一般得不到转移支付。由此可见，转移支付一体化的数量特点在于每一地区的平均财政自控收入水平不等，所得到的平均转移支付也不等，转移支付量的大小，取决于全国平均的标准支出和各地区平均自控收入能力之间的差异大小。
实现转移支付的一体化，当然是我们应该追求的一个理想目标，然而，时下我国的现实基础还十分脆弱，在转移支付的实践刚拉开帷幕的初期，就急欲求成解决这一问题恐怕为时尚早。下此结论主要立足于这样两个基点：首先，从财政体制演变的思想基础看，转移支付的全面推行本身需要打破“分灶吃饭”的传统观念，依据均衡公共服务的财政理论，重新确立各级政府间和各地政府间的分配关系。而长期以来，我国各级、各地政府已经习惯于本级、本地财政收入必须直接用于其事权支出的思维定式以及由此形成的财政分配格局，这就注定了实行一体化转移支付的艰巨性和长期性。其次，从我国不同地区现实的经济发展水平和人均财政收入、人均财政支出的数值分布状况看，全国人均的国民生产总值大约为3000元，而低于这一平均值的省就有20多个，最贫穷的省人均不到2000元，最富裕的省（市）人均达到4000元以上，最大的差异值为6:1；全国各地区财政收入和财政支出的人均值大约为500元，低于这一平均值的省也有20多个，最贫穷的省人均不到200元， 最富裕的省（市）超过600元，最大的差异值为8:1。在不同地区的经济财政状况存在如此反差但在短期内难以消除的国情背景下，如果从一开始就按完善的一体化要求设计转移支付方案，搞全国统一的标准，势必导致财力在各地区间的空前流动，过多地危及发达地区的利益，加剧它们同落后地区的矛盾，制约其再创辉煌。
因此，我国转移支付的发展之路，必须先从多元化开始，逐步走向一体化。所谓多元化，就是指转移支付没有统一的格式，主要根据各自的可能和需要设计方案，各行其事，包括：①中央对转移支付的方向及数量不应作统一规定。各级各地区根据其财力分布状况，决定究竟是使用本级政府的财力实行纵向转移支付还是通过向下筹集财力实行横向转移支付；决定究竟是搞小规模的转移支付还是搞大规模的转移支付。②中央对转移支付的领域不应作统一的规定。各级、各地区根据所辖范围内的各项公共服务存在的主要差异，自主选择转移支付的领域和项目。比如，有的省（市）若认为教育服务领域存在的地区差异最大，则可以集中财力侧重于教育的转移支付；而有的省（市）可能医疗卫生或市政建设存在的地区差异最大，则可以侧重于医疗卫生或市政建设领域的转移支付。③中央对转移支付的标准、层次不应作统一的规定。各级、各地区根据所辖范围内存在的公共服务差异程度以及消除差异的财力可能自主确定每一领域或具体项目的转移支付平均标准，并自主确定是否按不同的收入级次或其他因素的不同级次，取用不同的转移支付平均标准。比如，可按照城镇地区和乡村地区经济的差异和对公共服务质量要求的不同，分别确定城镇的标准和乡村的标准，先实不同标准和不同形式的转移支付，逐渐向一体化过渡。
三、转移支付的形式和因素设定问题
世界各国一般把政府间的转移支付分为一般性转移支付和专项性转移支付两种形式并在实践中同时运用。这样的形式划分和协调配用须有一个必要的前提，即在成熟的体制中往往收支之间没有十分固定的对应，或者很少有固定的收支对应。从而能使上级政府从收入来源上对转移支付作统盘的考虑，确定哪些税种作一般性转移支付，那些税种作专项性转移支付。而在我国现有的财政收入中，收支对应的种类较多，如教育费附加对应于教育支出，城市公用事业附加对应于公用事业，城乡维护建设税对应于城乡公共设施建设；在预算外资金中，各种集资性基金基本上都是收支对应的；加上分税制中税种在各级政府之间的划分已经相对凝固，必然缺乏统盘安排一般性转移支付和专项性转移支付的余地，因此，在今后相当长的时期里，各级政府都很难按“一般性”和“专项性”的严格含义和功能来建立系统、完整的转移支付方案。实际产生的方案很可能保留形式划分的外壳，而内容往往会相互混淆、相互穿插或重叠，比如，可能在将教育、医疗卫生等公共服务方面的日常支出考虑安排一般性转移支付的同时，又单独设立教育专项、医疗卫生专项等专项性转移支付形式，甚至可能把一般性转移支付的范围缩得很小。而绝大部分按公共服务的日常支出内容设置专项性转移支付，包括医疗卫生专项、教育专项、城市建设专项、治安管理专项等。也许这正是目前我国同其他国家相比在转移支付的形式分类上所表现的最大区别。作此分析试图说明在转移支付的初试阶段，千万不应对方案体系过分讲究和苛刻求全，而应因势利导、因地制宜。只有当我国的转移支付进入成熟阶段，财政收支的对应逐渐淡化，政府财力统一于预算，新的分税体制匹配了相应的转移支付资金来源，才有可能按照“一般性”和“专项性”的功能要求，建立形式严谨、独立和体系完整、合理的转移支付方案。
转移支付的因素设定是设计转移支付方案的基础。按照具体的目的要求划分，所有的因素大致可归为四种类型，即公平性因素、功能性因素、政策导向因素和激励性因素。公平性因素涉及的是与政府提供的日常公共服务均等化关系最密切的数据，如人口、土地面积等，根据这些最基本的数据，可以计算各地区的公平性系数，从而确定每个地区是否应得或应得多少旨在均衡日常支出的转移支付量；功能性因素涉及的是与地区功能差异和由功能差异引起的地区支出差异有关的数据。从地区发展布局的状况和规划来说，不同的地区有不同的功能，如商贸区、工业区、金融区、农业区和牧业区，它们之间存在功能差异；从局部地区为全局承担的事权来说，不同的地区也可能有其特殊性，如拥有车站、码头的地区，人口流动性强，配备的治安管理要求高，财政支出有其特殊性。如果要在转移支付中对具有不同功能的地区采取不同程度的倾斜，就要考虑功能因素，计算相关的数据，确定转移支付系数，搞一些解决功能问题的转移支付。政策导向性因素涉及的是与上级政府引导下级政府执行其政策意图有关的数据，如在一定时期内，为鼓励下属地区发展某项事业或某一行业，可选用该项事业或行业的发展性数据来计算转移支付系数，实行专项转移支付。激励性因素涉及的是与激励下属地区加速社会经济的综合发展，增加财政收入，为转移支付资金的筹集多作贡献有关的数据，一般可选用国民生产总值指标、财政收入增长指标、上解转移支付的总量指标等作为计算系数的依据，实行激励性转移支付。
不同的因素组合以及不同的因素在组合中的比重变化，会使转移支付方案产生不同凡响的效果，反映出方案的倾向。从世界各国转移支付的因素设定看，因倾向上的某些差别，形成两大类型的因素组合：一种是发达国家的转移支付方案，主要采用公平性因素，辅之以功能和政策导向因素，较少使用或者根本不用激励性因素；另一种以发展中国家为典型，在侧重公平性因素，辅以功能性和政策导向因素的同时，还掺入了较多的激励性因素。相比之下，前一种组合带较强的均衡倾向，但也弱化了地区竞争，使各地区尤其是主要依靠转移支付的贫穷地区安于现状，制定发展本地区经济增加财政收入的动力；后一种组合均衡性弱一点，但对各地区的发展和增加财政收入有明显的激励作用。
我国是一个发展中国家，而且我国的国情特殊性又在于各级政府参与和组织经济的程度远甚于其他国家，各级政府财政上解多少，能从转移支付中得到多少直接牵系着各地区的经济利益，这对各级政府参与领导和组织本地区经济的努力程度和发展本地区财源的反作用是不言而喻的。鉴此，笔者认为，在我国目前乃至今后相当长的时期内，不管哪一级政府，在建立或改进转移支付方案时，都应把激励性因素放到重要的位置来考虑，确定适度比重的激励性转移支付。初始阶段，激励性比重宜稍大一点，可占20%—30%，以后逐渐缩小，但直至进入到成熟阶段，仍当保留一部分激励性转移支付。
四、转移支付的协调和操作
转移支付是一种按照既定的因素及各因素的分配比例通过具体的形式来实现的资金再分配，方案中选择什么样的因素以及各因素之间的比例如何确定，归根结底还是人为的，受制于制定者的价值观、指导思想，甚至受制于制定者所代表的利益倾向。为了保证转移支付方案的实施结果体现客观公正性，使资金得到最合理的配置，必须建立具有权威性的专职机构，对转移支付方案的产生进行组织协调。从发达国家的情况看，转移支付方案组织和协调的通常做法主要是依靠上级政府的财政部门、上级政府的其他业务部门（诸如教育部门、卫生部门）和下级政府的财政部门三个方面共同合作。它的最大好处不仅在于增进上、下级政府间的纵向协调，而且在于更有利于上级政府各部门的横向协调，能够充分发挥上级政府各专职部门诸如教育、卫生等部门对形成转移支付方案的重大影响，使之从客观的角度发现政府在提供公共服务方面的薄弱环节，从而更公正、全面地确定各不同时期的因素分配比例，分阶段逐项侧重解决某一方面特别突出的支出问题，应该说这是十分科学、合理的，是值得我们借鉴的。然而，现阶段我国的实情是上级政府的资金下拨渠道多，形成重复和交叉，预算内的一部分专项支出由上级政府的财政部门经过上级政府的具体业务部门如卫生部门拨至下级地区的对口部门；预算外资金一部分由上级政府的专项基金组织或其他的专职部门拨至下属地区的对口部门；而转移支付资金则又是由上级财政直接拨至下级财政的。政府资金的这种分流下拨方式使上级政府的具体业务部门难以在转移支付方案的形成过程中进行综合的平衡和协调。因此，现阶段转移支付方案的形成主要还得依靠上下级政府财政部门之间的合作，以上级财政部门为主，邀集下级财政参与，共同进行方案设计，吸取多方意见，反复调整，再行实施。
而转移支付方案的实施又要有一个从资金集中到资金拨付的动态过程，毫无疑问，就当年度的转移支付来说，上级政府不可能以年终结算的方式待年底资金全部到位后再将总量按照一定的形式和一定的因素分配比例，一次性计算并一次性拨付给下级政府，而只能在当年度内于分期分量集中资金的同时，分期分量地实施转移支付，因为只有这样才能保证转移支付的时效，使下级政府能及时将转移支付的资金纳入年度内各期的预算支出，衔接收入和支出，保证预算的完整。那么，分期分量下拨的转移支付是如何确定呢？怎样才能做到分期分量下拨的转移支付资金年度累计总量同按照整个年度的标准结算的转移支付资金总量基本吻合呢？这涉及到转移支付方案的操作问题。
操作的方法，可以有两种选择：一种是在整个年度用作转移支付的资金总量大致可以确定并且年内每期到位的资金量比较平均的条件下，实施年度内分期平均的转移支付，年终决算再予调整，但调整的幅度肯定不会很大。比如，某年上级政府预计当年转移支付资金的到位量可达12亿元，按照这一总量以及方案规定的形式和各因素比例，计算出下属某一地区全年可得转移支付1.2亿元，那么， 上级政府每月以平均的预算进度下拨给该地区0.1亿元， 如果至年终实际到位的转移支付资金总量达到12.12亿元，经决算调整， 下属的那个地区可得到追加的转移支付0.012亿元（平均每月0.001亿元）。另一种方法是在全年转移支付资金总量的确定性较差且每月的平均到位量也不稳定的条件下，按照年内每个月的实际到位资金量和方案规定的形式、各因素的分配比例，实行即期即量的转移支付，年终不再结算调整。
上述两种方法比较而言，前一种方法能使下属地区年内各期得到比较平均的转移支付资金，有利于保持预算执行的稳定性，因此它优于后一种方法，但它本身又依赖于转移支付资金到位量的稳定性。从我国情况看，目前可作转移支付的各种资金来源，其稳定性都比较差，流转税在经济扩张年度大幅度增长，预、决算之间的变差较大；预算外的某些收入因受阶段性宏观调控措施的影响其变化也较大。因而，近期内，各级政府转移支付方案的操作还只适宜于采用后一种方法，即实行即期即量的转移支付。待将来收入的增长超于稳定，再考虑采用分期平均的转移支付方法。
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