政策调控与城市化进程研究——以无锡城市化发展为例，本文主要内容关键词为：无锡论文,为例论文,进程论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F291 文献标识码：A 文章编号：1000-8462(2002)01-0041-05
推动城市化发展有多种方面的因素，目前学术界普遍认同经济增长是城市化的主要推动力，其中工业化是城市化的直接动力。城市化最早出现在西方资本主义国家，伴随着工业化而出现。从经济形式来看，西方城市化发展完全依赖市场的调节，通过市场机制对资源进行分配，从而影响城市化进程；我国在推动城市化进程中，政府的宏观调节起了举足轻重的作用，政府的政策、制度对城市化影响巨大，这些影响集中表现在人口、土地、行政区划和经济等几个方面。
1 政策对城市化影响的研究综述
我国学者在对这个问题的研究中肯定了政策对城市化推动的影响。从我国城市化的演进来看，一方面受到建国以来人口政策的影响，我国人口持续大幅度增长，滞留了大量劳动力；另一方面，我国的产业结构严重失调，城市化严重滞后于工业化，城市对过剩的劳动力吸纳能力有限。如果政府对城市化一概不管，必然会导致大量农村人口盲目进入城市，导致假城市化，城市的生产生活紊乱。所以必须遵循市场经济运行规律，通过政策制度进行有效干预[1]。从城市化的模式来看，对中国农村城市化动力机制的理解可以简化为二元模式，即自上而下型和自下而上型。其中政策制度是中国城市一乡村转型的关键，起着关键的和决定性的作用[5]。从人口政策的层面，许多学者经过研究指出户籍制度是影响我国城市化发展最突出的例子，从建国以来的户籍制度制定到逐渐放宽政策，每一次新制度的出台总会引起城市化的起伏[4]。从经济政策来分析，某个时期的政策甚至能带动新城建设，如“三线建设”、三峡工程建设、京九铁路建设都不同程度上带动了区域城市化[3]。土地政策同样也对城市化起着重要的作用。土地的所有权、收益分配、宅基地等制度都影响着城市化的发展[2]。
总之，在城市化问题上有关政策调控和城市化进程的研究已经比较多，并且也都肯定了政策对城市化发展的影响。但是这些研究往往把它作为研究城市化动力机制中的一个部分分析，没有进一步分析各种类型的政策对城市化进程的推动机制和效果，本文将对此题展开进一步的研究。
2 主要相关政策类型评述
对城市化相关政策一般涉及到社会、政治、经济、环境等各个方面。各种政策对城市化进程的影响强度、作用时间、干预效果又有很大的不同。从各个政策对城市化影响的层面来分可以分为短期效应政策、长期效应政策和约束型政策（见图1）。如果将城市化作为一个系统来考察，这三种类型的政策则是这个系统的重要控制因子。
长期效应政策是通过影响城市的社会经济的基础，从而影响到城市化进程，在时间效用上比较长，如人口政策、社会经济政策等。人口政策直接影响城市化区域的常住人口，社会经济政策则影响到城市化的深层机制。这一类的政策对城市化水平影响的特征是：①在宏观上导致某一个阶段城市化整体水平大幅度的提高，使城市化发展同经济发展一样有明显的阶段性；②政策的出台、颁布、实施到收效在时间上会有一定的滞后性；③政策出台后在各城市化发展阶段中维持效用时间较长，有一定的持续性。
图1 政策分类图
Fig.1 The classification of policies
短期效应政策往往比较容易在短时间内表现出来，能使城市化水平在短期内产生突变，如行政区划、特殊政策和政治运动等。行政区划主要影响到城市化地域，而特殊政策有很大的偶然性，会使城市化水平产生突变。这一类政策对城市化水平影响的特征是：①在短期内使城市化水平产生突变，使城市化在微观上有很大的起伏和波动；②在每一个城市化水平发展阶段开始有这类政策产生的突变，往往是新的城市发展阶段的先导；③作用时间短，效用持续不长。
约束性政策是指对城市化发展起到制约性的政策，主要是户籍政策、土地政策等。户籍政策主要影响了城市化中的人口迁移，土地政策对城市化的影响主要表现在城乡劳动力转移。它的变化会使城市化水平产生突变。是目前发展城市化的最大门槛之一，也是急需改革的制度之一。
下面将通过对无锡城市化发展的研究进一步讨论各种政策对城市化的影响。
3 无锡市城市化进程和相关政策评述
3.1 无锡城市化进程回顾
根据每个阶段城市化水平的变化，无锡市建国后城市化发展在总体趋势上呈三个阶梯（见图2）。从图上可以看出，城市化水平在每个阶段的末期都有一个大幅度的突变，在每个阶段内，又有各自不同的特征。
第一阶段（建国后至1978年），大起大落发展时期，城市化水平发展经历了“高涨——衰退——复苏”三个过程。城市化水平自1949年开始不断上升，至1957年到达高峰，随后急剧下降，1970年达到最低点并开始缓慢上升。这个时期城市化年平均增长百分点为-0.12，由于起伏很大，城市化最高、最低值相差近6个百分点。
第二阶段（1979年至1989年），稳步发展时期，曲线特征为直线上升型，城市化呈稳步高速发展状态。相对于第一阶段的城市化发展，这一阶段无锡城市化发展速度有了明显的提高，从1979年到1989年上升了7个百分点，年平均增长0.7个百分点。
第三阶段（1990年至今）跳跃发展时期，1989年，无锡城市化水平超过30%，按照世界城市化发展的一般规律，无锡城市化进入了加速发展，1996年为该阶段的高峰点。相对于前两个阶段；这一阶段无锡城市化水平曲线变化较多，在经历了1990年城市化水平阶段性突变后，在随后的1993年、1995年和1997年也出现了小幅度的突变。年平均增长百分点为0.66。
图2 无锡市城市化发展曲线(1952-1999)
Fig.2 The development of urbanization in Wuxi
3.2 主要相关政策分析
3.2.1 长期效应政策
3.2.1.1 社会经济政策
首先，社会经济政策影响了城市化的总体进程。经济发展决定了一个时期城市化发展的环境。从整个城市化水平曲线上可以看出总的发展趋势呈三个阶梯，三个阶段的城市化平均水平为21%、26%和39%，相应的GDP水平平均增长率为8%、17%和24%，城市发展阶段与无锡的社会经济发展阶段时间上一致。
其次，三个阶段的的社会经济政策决定了该时期城市化水平发展趋势。
第一个城市化发展阶段大起大落，从高潮到衰落。这主要是由于社会经济政策不稳定，第一个五年计划的超额完成，掀起了经济建设的高潮，然而1958至1961年的大跃进和经济困难时期，以及1966年开始的文化大革命，造成了经济一片混乱，城市化水平急剧下降。
第二个城市化发展阶段，发展速度有了明显的提高。政府逐步放开经济政策，改革逐步深化，出台的一系列政策有很强的连续性，稳定了大环境。1978年《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，国务院《关于发展社队企业若干问题的决定》，1980年在农村推行“生产承包责任制”，促进了乡镇企业的发展，使这一阶段城市化有了稳步的提高。1979年后无锡陆续被定为承包试点城市、物资体制综合改革试点城市、金融改革试点城市，1983年城市经济体制改革全面开始，1985年被定为沿海开放城市。这一系列的政策使无锡的改革主体从农村转变为城市，推动了城市的发展。
第三个城市化发展阶段城市化水平加速增长，跳跃式前进。这一时期出台了很多新的经济发展政策，改革开放的力度进一步加大。1989年“社会主义初级阶段理论”，“一个中心两个基本点”，“三步走战略”进一步解放了思想。计划经济体制逐步向市场经济体制转变，1992年邓小平南巡讲话进一步加快了开放的步伐，发展外向型经济，建设各类开发区和工业园区，在城市经济中形成了新的经济增长点。无锡在1992年之后相继建成了9个开发园区，活跃了城市经济，促进了城市化的发展。
可以说，社会经济政策对无锡的城市化的宏观发展阶段和发展趋势起到了决定性的作用。
3.2.1.2 人口政策
首先人口政策影响了城市化水平的基数——区域总人口。无锡市的人口变化经历了“人口失控”和“人口控制”的过程。1952年，颁布了“限制节育及人工流产暂行办法”，严格限制人工流产，并且错误的认为人口的高速增殖是社会主义优越性的体现。虽然在20世纪70年代，中央已经认识到计划生育的重要性，但是很多政策无法得以实施。这样就造成了总人口持续增长，再加上限制人口迁移，造成了第一阶段城市化水平增长缓慢。
国务院在1980年9月召开的第五届全国人民代表大会第三次会议上，指出：“要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子”。同年10月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发《全国计划生育工作会议纪要》第一次把计划生育提高到基本国策高度来认识。随后在1984年《关于计划生育工作情况的汇报》中明确提出严禁计划外第二胎。从20世纪70年代原则上提出控制人口到20世纪80年代将计划生育提高到国策的地位，一系列的政策基本上莫定了我国现行的人口制度。从20世纪80年代后，城市化的人口基数逐步稳定。这些政策效用一直持续，从无锡市的人口自然增长率可以看出基本上在1‰左右，预计很快就会进入人口零增长，甚至负增长。因此人口政策实行计划生育，控制了总人口的增长也是第二阶段和第三阶段城市化发展稳定并且发展速度较高的重要原因之一。
其次人口政策对城市化水平的滞后性影响。无锡人口在20世纪60年代起处于人口增长失控时期。进入20世纪80年代，虽然实行了计划生育，但是由于失控期出生人口进入育龄，再一次出现了人口增长高峰。如1979年至1989年中出现了6个人口自然增长率在8‰以上的高增长，其中4个在9‰，一个在10‰以上。这样就造成了该时期城市化速度低于预期水平。
可以看出人口政策对城市化的影响主要作用在区域总人口上，对城市化影响效用时限很长，并且有很强的滞后性。
3.2.2 短期效应政策
3.2.2.1 行政区划
行政区划包括行政地域调整和行政级别调整。前者指行政地域的组合和分离，后者是指行政区域等级的提高和降低。
无锡行政地域的调整主要集中在建国初期和20世纪80年代初锡山、江阴、宜兴3个县的行政归属。它们对区域城市化水平的变化影响比较小。
行政级别调整对城市化发展有着很大的影响，这种政策的短期效应很明显。从无锡城市化发展的第一、第三阶段，以及相关政策出台时间来看（见表1），1958年、1993年、1995年和1997年4个突变点与行政区划调整的时间基本吻合。1958年人民公社化造成了乡镇编制基本取消，城市化急速下降。1992年开发区政策实施后，无锡很多农村地区划为开发区，原居民和用地都转为城镇人口和城镇用地，基础设施随之到位，在
这股热潮下，1993年城市化水平陡然提高很多。1993年开始实行撤乡并镇后，无锡城市化水平在1995年和1997年连续两年跳跃发展，到1996年撤乡并镇停止，城市化发展势头也随之停滞。
表1 主要行政区划调整相关政策
Tab.1 The policies of the adjustment of districts
年份
相关政策
1958
人民公社化
1983
撤公社建乡
1984
国务院设镇新标准
1986
国务院设市新标准
1987
江阴改市
1988
宜兴改市
1992
开发区建设
1993
酝酿撤乡并镇
1995
锡山改市
1996
撤乡并镇停止
1999
撤乡并镇重新开始
可见，行政区划的调整对城市化发展的作用效果十分显著，能够在短时间内使城市化进程发生突变。
3.2.2.2 部分特殊政策
这里的特殊政策是指一些非持续性、非连续性政策。在无锡城市化发展过程中，有两次特殊政策对城市化进程影响十分巨大。一是知识青年下乡，二是知识青年返城。
1996年开始，知识青年上山下乡再教育，使城市人口锐减，这在新中国的历史上是绝无仅有的。它带来的是20世纪60年代无锡城市化的持续下降。1978年以后知识青年返城，这样又造成了大量人口进入城市，城市化水平又陡然回升。
特殊政策对城市城市化发展的作用比较显著，但是它们又带有很大的偶然性。
3.2.3 约束性政策
3.2.3.1 户籍政策
户籍政策在无锡城市化进程中一直起着约束性政策的作用，直到近些年户籍改革才有所松动。从建国后在户籍制度方面颁布的主要政策来看（见表2），政府对农村人口向城市迁移进行限制，在初期这些政策确实对城市发展起到了有益的保障作用，在建国后很长的时间内，我国城市建设滞后，发展速度缓慢，如果不对农村人口迁移加以限制会导致虚假城市化，过度城市化。虽然在城市化数量上会有很大的提高，但是不利于城市的良性发展。然而现在户籍制度已经成为了城市化发展的重要障碍，非改不可。人口的自然增长已经不是城市人口增加的主要来源，机械人口的增长才是今后城市化水平提高的主要动力。现行的户籍制度大大限制了人口的自由流动，造成了人口向城市流动的门槛。
表2 建国后主要的户籍政策
Tab.2 The policies of household register
年份
主要户籍政策
1951 公安部《城市户口管理暂行条例》
1958《中华人民共和国户口登记条例》
1964《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》
1977《公安部关于处理户口迁移的规定》
1979 严格控制农转非
1981 进一步严格控制农转非
1984《关于农民进入集镇落户问题的通知》；外来人
口的暂住人口登记制度
1989 再次严格控制农转非
1992 地方城镇户口
1997 小城镇户籍改革试点
1999 “三投靠”
1984年国家第一次规定进入城镇打工的农民在一定条件下可以办理“自理口粮非农业户口”，并且实行了外来人口的暂住人口登记制度，1992年又开始办理“地方城镇户口”，即“蓝印户口”，这在一定程度上促进了人口迁移。近两年，无锡开始实行“三投靠”政策，近一步放宽户籍制度。但是由于改革力度不大，效果并不是很明显。
所以目前的户籍制度仍然是一种约束性政策，对城市化水平贡献不是很大。在今后的城市化发展中，如果城市化水平要进一步增大，放开户籍制度将是最主要的途径。
3.2.3.2 土地政策
这里的土地政策主要是指农村土地政策，它对农村劳力向城市的转移以及农村土地性质的转变有着重要的影响。
我国自建国以来，一直实行着土地统一划拨的政策，对土地的使用、开发等实行一刀切，计划色彩浓厚。生产承包责任制实行后，农村土地、劳动力得到了历史性的解放，但是由于土地政策的禁锢，很难使劳动力转移自由化。经过很长时间的探索，终于实现了土地所有权和使用权分离，以及十五届三中全会刚刚明确了土地承包30年不变的政策。从无锡的小城镇建设，乡镇企业的发展上可以明显的看出土地政策对农村城市化的推动作用。
然而由于观念上的影响，土地是农民心理防线中最根本的经济保障，要完全做到土地有效利用，促使富余劳动力彻底转向城市，还有一定难度。
4 关于政策对城市化进程调控的启示
经过对无锡市城市化进程和相关政策的回顾与分析中可以得到以下几点启示：
4.1 长期效应政策的连贯性是城市化稳定发展的决定性因素
无锡城市化的第二阶段是长期效应政策连贯性作用的最好例子。1979年以后出台的社会经济政策和人口政策基本保持了连贯性，形成了这一时期城市化稳步发展。
长期效应政策有它一定的后发性，如果政策过于孤立，没有后续一系列政策的支持，那么对城市化发展的深层影响效果不会很大。例如人口计划生育政策，1964年国务院成立了由国务院秘书长任主任的计划生育委员会，接着各省、市、自治区也相继成立了计划生育工作机构，然而受到文革的影响，缺乏后续政策，人口增长依然处于失控状态。直到1980年以后才有所改观。
长期效应政策的连贯性还表现在同时期的政策前后的一致性。例如，无锡城市化发展的第一阶段，前期的社会经济政策和后期的社会政策脱节，变化太大，对城市化起到了负面作用。
4.2 短期效应政策的突发性是跨越城市化门槛的必要条件
城市化发展和社会经济的发展是一对双生子，相互制约，相互促进。如果靠社会经济政策推动城市化发展，那么城市化发展必然会在时间上有滞后性。当城市化社会经济发展到一定阶段，必然会导致城市化缺口，陷入城市化门槛。单单通过社会经济拉动城市化，很难跨越城市化门槛。所以，在必要的时候，必须通过短期效应政策对城市化水平进行突发性提升，跨越这个门槛。例如无锡城市化第三阶段的跳跃型发展，正是通过行政区划的调整达到跨越城市化发展门槛的有效措施。
4.3 长、短期效应政策的一致性对城市化有加速作用
长、短期效应政策的一致性本质是城市化发展要素中的社会经济、人口、用地等协调发展，这样有助于城市化发展的加速。从无锡城市化发展可以看出，第二阶段和第三阶段都出现过这样的情况，如20世纪80年代初大规模的知青回城和改革开放政策的协调，1992年邓小平南巡和开发区的建设都是政策一致性的表现。它们均使当时的城市化水平加速发展。所以，各类政策的一致性有助于城市化的加速发展。
4.4 约束性政策的合理使用可以保障城市化良性发展
在无锡城市化进程中，户籍政策曾经起到了很好的作用，防止了在城市建设比较脆弱的时期大量的人口迁移，避免了“假城市化”和“过度城市化”的出现。然而，在计划生育制度实行之后20多年，城市化中的城镇人口增长主要来源是人口迁移，如果现行的户籍制度继续实行下去裹足不前的话，必然会阻碍城市化的进一步发展。适当的调节户籍制度是保证城市化良性发展的必要手段。
土地政策的改革是解放劳动力转移的有效途径，有必要将农村土地的所有权、承包权和经营权三权分离。这样可以解决农村富余劳动力的转移，并且实现农业产业化发展，收益兼顾。
从上面的分析可以得出，在当前的城市化发展状况下，通过宏观政策拉动城市化发展首先，要扩大改革力度，根据各个地区，各个城市的具体实力，制定社会经济发展政策，并且保持政策的稳定性，避免政策随着政府领导班子的调整而产生过大变化；第二，适度的对城市化区域内的行政区划进行调节，先在短时间内迅速提高城市化水平，避免出现经济发展中的城市化缺口，跨越城市化门槛。进而解决长期以来“城市化大大落后于工业化”的问题；第三，改革户籍制度。一方面将户口按产业登记变为按居住地登记，放宽入城条件。在不占用可耕地的情况下，对入城农民失去宅基地进行补偿，鼓励农民进城。另一方面对人才采取先落户，后找工作，对人才流动中遇到的户口问题绝对解套。
总的来说，只有握好宏观政策的制定的尺度、实施的力度，才能进一步加快城市化进程，并且使城市化沿着合理的、有序的道路发展下去。
收稿日期：2001-02-14；修回日期：2001-12-26