《社会保险法（草案）》存在问题研究，本文主要内容关键词为：保险法论文,草案论文,存在问题论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］DF438.4 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-2375(2009)04-0014-06
在我国，尽管各种社会保险制度已实施多年，却没有一部专门的综合性法律加以规范。在立法上，以行政法规、部门规章及地方性法规为主，法律法规数量少、层次低，立法分散，难以形成体系，甚至不同政策或者规章之间相互矛盾，操作性受到限制。这一现状已不能适应我国经济社会发展的需要。社会保险法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，它对于维护劳动者的社会保险权，促进我国社会保险制度的定型、稳定与可持续发展，推动我国经济的顺利转型，维护社会和谐稳定具有重要意义。因此，应当抓住有利时机，早日出台。2008年12月28日，全国人大常委会办公厅向社会全文公布《社会保险法（草案）》。但是其中仍然存在一些重要问题亟须解决。
一、《社会保险法（草案）》存在的主要问题
（一）立法宗旨和基本原则不清晰
社会保险法的立法宗旨就是维护劳动者的社会保险权益、解除劳动者的后顾之忧，促进公平正义与社会和谐。社会保险法的实质是劳动者的权益法和福利法。社会保险（保障）权是我国宪法赋予每个公民的基本权利，也是《公民权利和政治权利国际公约》和《公民经济、文化和社会权利国际公约》规定的一项基本人权，我国已经参加这两个国际公约。因此，在《社会保险法（草案）。》中，应当充分完整地反映保障公民社会保险权利的立法宗旨。但总的来看，在《社会保险法（草案）》中，没有从公民个人权利角度来构建整个制度，对公民如何行使自身的权利以及如何行使其知情权、告诉权等内容缺乏细致的规定。
社会保险法的基本原则是贯穿于社会保险法始终的根本规则，它对于社会保险立法乃至于社会保险法体系的建立起着至关重要的作用。它不仅体现社会保险法的立法理念和精神，而且在法律适用中还能发挥弥补法律空白的作用。但是，《社会保险法（草案）》在法律原则方面仅仅规定了社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应原则，其他的社会保险法律原则如公平性原则、强制性原则、责任分担原则、权利义务相对应原则等虽在制度设计中有所反映，但并没有作为法律原则明确规定在总则部分。
（二）适用范围较窄
社会保险法的适用范围是社会保险立法中争论最为激烈的问题之一，它直接关系到不同社会群体的利益。《社会保险法（草案）》中的保障对象只是社会成员中的一部分从业人员，不包括城镇居民、农民、军人和公务员。所以，这部法律对大部分社会成员是不适用的，就基本养老保险来说，适用范围为城镇企业事业单位及其职工，无雇工的个体工商户、非全日制从业人员。它依然按照身份而不是风险人群进行立法，其中第九条第三款规定：“公务员和参照公务员法管理的工作人员参加基本养老保险的办法由国务院规定。”第十二条第一款规定：“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。”第十八条规定：“国家逐步建立和完善城镇居民基本养老保险、农村居民基本养老保险制度，具体办法由国务院规定。”和原来的相关法律不同的是，这次把事业单位纳入了基本养老保险制度，这样的规定既缺乏法理依据，也与国际经验相悖，并将产生新的社会不和谐问题。
《社会保险法（草案）》没有彻底解决我国社会保险制度在实施过程中覆盖范围一直过窄以至于部分社会成员社会保险权益缺失问题，对农民工和失地农民的规定放在了最后的附则中，广大农民和城镇非就业居民被排除在社会保险法之外。这些规定将不利于我国劳动者社会保险权益的维护与和谐社会的构建。
（三）政府的责任不具体
社会保险法是一部重要的法律，它属于社会法。社会法是私法公法化的产物。在社会法的理论中，国家的功能逐渐转换为保障人民具有人格尊严最低生存条件的给付行政。社会保险法主要调整政府与劳动者的关系，处理政府与劳动者的基本问题，因此，在社会保险法中，政府的责任必须详细而明确。“政府在社会保险制度中，事实上承担着财政支持、行政监督与公共服务等三种责任。”但在《社会保险法（草案）》中，对政府承担的责任规定只有四条，并且政府的各项责任仍然是一种“应当”的概括性责任，而不是一种“必须”的具体责任。
《社会保险法（草案）》第五条规定：“县级以上人民政府应当将社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划。国家多渠道筹集社会保险资金。县级以上人民政府应当对社会保险事业给予必要的经费支持。国家通过税收优惠政策支持社会保险事业”。第十二条规定：“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补助。”在这两条中，政府的经费支持、税收优惠和补助既缺乏明确的计算基准，又缺乏明确的责任条款。政府对社会保险的财政投入、中央与地方各级政府责任分担机制的规定仍有不足。
《社会保险法（草案）》第六条规定：“国家对社会保险基金实行严格监管。国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度，保障社会保险基金安全、有效运行。县级以上人民政府应当采取措施，鼓励和支持社会各方面参与社会保险的监督。”第七十七条规定：“统筹地区人民政府应当成立由参加社会保险的用人单位代表、个人代表，以及工会代表、法律专家、精算专家等组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督。”这两条规定对人民政府强势监督的力度以及成立的社会保险监督委员会的法律定位、职权与责任、咨询意见和建议的法律效力等仍然不明确。这样的规定将直接削弱社会保险法的强制性和权威性，影响社会保险制度的良性运行。
（四）工会的作用不突出
社会保险法是劳动者的权益法和福利法。工会作为劳动者切身利益的合法代表，可以直接反映广大职工的社会保险需求，有效地监督社会保险法的顺利实施，对于推动社会保险立法和制度的完善，有着不同于其他社会团体的优势。
众所周知，一百多年以前，欧洲工人运动的蓬勃发展是现代意义上社会保险制度诞生的催化剂；即使半个世纪之后，美国《社会保障法》的诞生也是美国工人运动斗争的结果和产物。可以说，工人阶级曾经是或现在仍然是大机器工业社会或后工业社会的主角之一，推动了现代福利国家的成长。一百多年来，发达国家的工会一直参与社会保障制度的立法、修改、实施，有效地维护了劳动者的社会保险权益。在德国，一些地方的社会保障由联邦政府代表、雇主和工会三方组成的理事会进行监督。在瑞典，工会组织直接参与社会保障治理，从事失业保险基金的收支和治理工作。在俄罗斯，社会保险基金会由全俄三方代表组成，人数为“三三制”。在澳大利亚，社会保险制度得到了工会的积极支持。社会主义国家的工会曾经直接管理社会保障制度。在我国，1951年，中央人民政府政务院发布了《中华人民共和国劳动保险条例》，其中规定：“中华全国总工会为全国劳动保险事业的最高领导机关，统筹全国劳动保险事业的经费。”尽管后来这项工作主要转由政府有关部门负责，但也充分说明中国工会在维护职工依法享有劳动保险权益工作中的重要地位和作用。
在《社会保险法（草案）》中，关于工会在社会保险制度运行中的地位和作用，只有第八条做了规定：“工会组织依法维护职工的合法权益，有权参与社会保险重大事项的研究，对与职工社会保险权益有关的事项进行监督。”在这条规定中，工会的作用笼统而不具体，这将难以充分发挥工会维护职工合法社会保险权益的职能，必然会影响社会保险法的实施效果。
（五）立法技术不科学
立法技术是关于立法活动的规程和方法的总称。它是立法实践经验的总结，具有科学性。在整个《社会保险法（草案）》中，有许多地方反映了立法技术不科学。
1.用词不严谨
《社会保险法（草案）》第一条规定：“为了规范社会保险关系，维护社会保险参加人的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定，根据宪法，制定本法。”在本条规定中，用词自相矛盾并且不能统领全法。在这一条规定中，用了被保险人和公民两个范围大小不同的词语，致使保障对象含糊不清。此外，在后面的各项保险规定中，适用范围主要是城镇就业人员，并且对农民工和失地农民的规定放在附则中，这些都与第一条规定不相符。
2.个人社会保障号码与有关国际标准不吻合
《社会保险法（草案）》第五十六条使用的“个人社会保障号码为公民身份号码”，这项规定虽然为每个公民设立一个与身份证号码相一致的社会保障号码，但该项规定排斥了在中国就业的外国人的社会保险问题，也免除了他们的社会保险缴费义务，这与社会保障的有关国际标准不相吻合，影响了国际劳动力的合理流动。
3.授权性条款太多
在《社会保险法（草案）》中授权性条款达5处，例如第九条第三款规定：“公务员和参照公务员法管理的工作人员参加基本养老保险的办法由国务院规定。”第十八条规定：“国家逐步建立和完善城镇居民基本养老保险、农村居民基本养老保险制度，具体办法由国务院规定。”这些授权性条款虽然能够为未来的制度改革留下空间，但也存在权利与义务关系无法明确、对政府制定的行政法规或政策缺乏有效约束等缺陷。
二、我国《社会保险法（草案）》存在问题的原因分析
早在1994年，社会保险法的立法工作就已提上议事日程，酝酿了15年的社会保险法仍然存在许多问题，其中的原因有：
（一）中国共产党的执政理念在社会保险立法实践中落实不到位
中国共产党是全心全意为人民服务的政党，人民利益就是党的最高利益。完善的社会保险制度，可以消除我国公民生活和工作中的风险，保障民生，提高人民生活质量，维护社会稳定与社会公正，符合我国广大人民群众的要求，也是党的执政理念和执政目标的重要体现。
纵观《社会保险法（草案）》，从立法宗旨、立法原则、覆盖范围、政府责任等方面都没有很好地贯彻落实党全心全意为人民服务的宗旨。在中国30多年的改革过程中，由于经济发展与社会发展失衡，从一开始就过于突出社会保险的手段性而忽视其目的性，导致了社会保险立法滞后于现实，多为应急措施，权宜之计，缺乏规划性、科学性、长期性，无治本之策，未充分考虑国民的根本利益，致使社会保险制度仍未走上正确的发展轨道。此外，行政权力成为利益的主体，包括社会保险在内的公共政策甚至改革措施往往成为甩财政包袱，或者与民争利的手段。
由于《社会保险法（草案）》在社会保险立法过程中，缺乏先进的社会保险立法理念，并对多年来社会保险改革方案存在路径依赖，必然导致在社会保险法的基本价值、原则、适用范围等重要问题上无法形成共识，以至于人民的要求和执政党的主张将不能很好地达成一致，许多根本性的问题不能得到实质性解决。
（二）社会保障立法缺乏统筹规划
中国建国近60年来，社会保障制度整体上仍缺乏统一性，体系结构残缺，远远没有形成以社会保险法、社会救助法、社会福利法、优抚安置法等为主体框架的、统一的社会保障法律体系。即使在同一个社会保障子系统内，由于各项法规政策出台时间不一致，多单项重点突进、少全局统筹，多应急政策、少长远规划，导致社会保障法律制度子系统之内也缺乏有机的衔接与协调。在社会保障立法方面，地方立法多，中央立法少；中央颁布的政策性文件多，制定的法律法规少。有关社会保障的立法主要是部委规章，并且其中很大一部分为“试行”“暂行”“意见”“通知”等，这些法律文件数量繁多，不胜枚举，适用极为不便。如果社会保险法单兵突进，没有统一的法律体系和相关的配套措施，即使法律再完善，制度设计再好，也很难得到被保险人的认可，将来在实施过程中必定会带来许多困难。
（三）中国长期实施城乡分割、职业有别的三重二元社会保险制度
长期以来，社会保险立法是以“干部—工人—农民”的身份差别为标准加以选择和区别对待。社会保险是部分成员、部分内容的社会保险，这将使广大农民等社会成员因社会保险覆盖面过窄、体系残缺不全而受到生活风险的威胁，使城乡之间、职业之间的发展将继续失衡。
目前，中国社会保险立法面临着社会保险三重二元结构的障碍：一重二元是城镇劳动者与农业劳动者社会保险制度有差异，二重二元是在城镇劳动者内部存在着企业单位与国家机关、事业单位社会保险制度不同，三重二元是在城镇劳动者内部存在着非正规就业群体与正规群体社会保险制度的差异。20世纪80年代以来，尽管各项改革不断深入，但社会保险的第一重二元格局没有根本改变，第二重二元差异逐渐加大，第三重二元逐渐产生。由于不同的人群实行待遇不同的社会保险制度，致使其相互间差距逐年拉大，不但没有促进社会和谐，相反却激化了社会矛盾。
《社会保险法（草案）》没有积极弥合二元结构的鸿沟，而是更多地定位于事本位而非人本位，对公务员、城镇居民和农村居民基本养老保险制度采取授权的办法由国务院规定，对进城务工的农村居民和失地农民的社会保险规定放在了最后的附则中。对公务员社会保险的优待，对农民相关社会保险权益的回避将导致社会保险立法基点不当，缺乏前瞻性、主动性和回应性。
（四）中国的社会保险立法具有明显的封闭型特征
我国在1949年以后建立了以公有制、计划经济和封闭经济为基本特征的经济制度。与此相适应，建立的与城镇就业高度密切联系的社会保险制度也是封闭的。长期以来，我国的社会保险相关立法与国际社会保险立法、国外社会保险法律衔接不足。目前，我国已批准的26个国际劳工公约中还没有一个社会保险公约，并且，对国外一些先进的社会保险法律学习和借鉴也不够。在经济全球化的今天，如果《社会保险法（草案）》因循守旧，不能与时俱进，吸收国际社会保险立法的先进经验，这将影响我国参与国际经济竞争和国际交往，并在一定程度上影响我国社会保险事业的发展。
三、完善我国《社会保险法（草案）》的建议
（一）坚持合理的社会保险立法理念
合理的理念是社会保险的立法基础。社会保险法应充分体现公平正义、互助共济、安全稳定的理念。这不仅可以解决劳动世界普遍存在的不公正、苦难和贫困问题，而且对维持并提高劳动者及其家人的生活水平和质量，增加个人的安全感，推动社会进步和经济发展有重要意义。
党的十七大报告中提到“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”为了实现上述目标，基本医疗保险和基本养老保险的适用范围应覆盖到全体国民。目前，基本医疗保险包括职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗，已经逐步覆盖全体国民。对于基本养老保险，2008年年末全国就业人员77480万人，全国参加城镇基本养老保险人数为21890万人，其中参保职工16597万人，参保离退休人员5293万人。我国60周岁以上老年人口已达1.59亿，约占总人口的12%。可见，我国基本养老保险覆盖率较低，大多数老年人还是依靠家庭养老。
在我国，老龄少子化时代已经到来，家庭养老功能越来越弱化，当务之急是解决当前老年人最迫切、最需要解决的养老问题以及非城镇职工的未来养老问题。社会保险法对于城镇居民基本养老保险、农村居民基本养老保险制度，不能再采取回避的态度。以社会保险法立法为契机，制定出公平正义的覆盖全民的养老保险办法，待遇可以有高低，但养老保险权益人人享有。这既体现了社会保险中的公平正义理念，又对基本养老制度的未来发展有极大的促进作用。
（二）充分发挥工会在社会保险立法中的作用
维护职工的合法权益尤其是社会保险权益是法律赋予工会组织的基本权利，我国法律对此作了明确的规定。我国《劳动法》规定：“工会代表和维护劳动者的合法权益，独立自主地开展工作。”《工会法》规定：“中华全国总工会及其各级工会组织代表职工利益，依法维护职工的合法权益。”“维护职工的合法权益是工会的基本职责”。这些为工会代表和维护职工的社会保险权益、参与社会保险立法提供了有力的职能保障。
在社会保险立法的过程中，应当以立法形式把工会的源头参与、监督和补充作用固定下来。为此，建议把《社会保险法（草案）》的第八条修改为“工会组织依法维护职工的合法权益，有权代表职工参与研究解决社会保险的重大问题，并对与职工社会保险权益有关的事项进行监督”。建议强化工会的监督作用，把工会规定为社会保险监督的第一监督人，将《社会保险法（草案）》第七十七条修改为“统筹地区人民政府应当成立由工会代表、参加社会保险的用人单位代表、法律专家、精算专家以及个人代表等组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督。”为了发挥工会在补充保险中的作用，建议在总则中增加一条：“国家鼓励单位在参加基本养老保险、基本医疗保险的基础上，自愿建立补充养老保险，自愿参加补充医疗保险。工会组织应当发挥沟通协商作用，推动单位建立补充保险。”此外，建议增加以下条款：第八条后增加一条“工会可以兴办职工自愿参加的、资金以职工个人筹集为主的职工互助合作保险。”第三十二条第二款后增加“工会应当帮助、指导劳动者依法进行工伤和职业病的认定以及劳动能力的鉴定”。第五十八条第一款后增加“工会应当对用人单位缴纳社会保险费进行监督”。第六十二条第三款后增加“工会应当参与社会保险基金的管理和监督社会保险基金的投资运营”。第七十条第二款后增加“工会应当监督社会保险经办机构支付社会保险待遇的情况”。
（三）统筹规划社会保险立法
社会保险立法是一项系统工程，不能仅指望一部社会保险法把公民的社会风险全部保障，还需要其他相关法律法规和配套措施与之有机的衔接和协调起来才能发挥作用。因此，从社会保险法内容的综合性和复杂性出发，建议在社会保险法的制定过程中，首先，要考虑与上位法《宪法》和劳动法律的衔接性。其次，要考虑与平行法律《社会救助法》、《社会福利法》、《优抚安置法》等社会保障基本法相协调。再者，要为将来的下位法—《养老保险条例》、《医疗保险条例》等单行法规留有空间。最后，还要考虑与相关法律法规的一致性与适应性。这些法律法规包括《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》、《物权法》以及财政税收方面的法律法规等。我们建议《社会保险法（草案）》的第五十六条第二款对个人社会保障号码的规定应借鉴《劳动合同法》第十七条的相关规定，把“公民身份号码”改为“居民身份证或其他有效证件号码”。
（四）加快社会保险立法一体化
市场经济的发展，需要有统一的社会保险制度。社会保险一体化不仅为构建全国统一的劳动力市场和促进劳动力在职业之间、单位之间、地区之间和城乡之间的合理流动创造条件，而且对于构建和谐社会，促进经济社会协调发展具有十分重要的意义。
目前，中国社会保险立法一体化又不能不面临着社会保险三重二元结构的障碍，我们认为，在社会保险立法一体化的进程中，需要以历史和发展的眼光，从城乡社会整合、职业平等、就业形式多样化的角度讨论社会保险立法。一方面，在社会保险待遇水平的设计上应承认上述三重二元结构的存在，确立起城乡有别、职业和就业方式不同但权益平等的社会保险法律；另一方面，在社会保险机制的设计方面则应确立有利于劳动力流动和促进二元经济整合的机制。因此，建议在《社会保险法（草案）》进一步修订时，应把所有劳动者（不分所有制、行业、职业、用工方式的不同）及其他社会成员都纳入其保障范围，不再从法律上歧视某个群体，并以此为契机，彻底解决农民和非正规就业群体社会保障权益缺失、企业职工和国家机关事业单位人员待遇差别较大的问题，真正填平城乡身份鸿沟和不同职业身份间的鸿沟。
（五）促进中国社会保险立法与国际接轨
经济全球化的发展趋势要求我国社会保险法必须与国际接轨，尽可能地按照市场经济规则和国际劳工公约完善社会保险立法，以达到协调劳动关系和保障劳动者基本权益的目的。
国际劳工组织自成立起，一直致力于全球范围内促进社会保障工作，1919年通过的《国际劳工组织章程》即提出：“保护工人疾病及因工作而得之伤害……规定老年及残废之养老金”。1944年5月在美国费城举行的第26届国际劳工大会上通过的宣言即“费城宣言”中提出要把促进各国“扩大社会保障措施，向所有需要此种保护的人提供基本的收入和充分的医疗照顾”，作为自身的庄严义务。此后制订的公约和建议书，多数具有把保障对象的普遍性和保障项目的综合性作为指导重点的发展趋势。
国际劳工组织制定的国际劳工公约中关于社会保障的公约，包括综合性公约和各类专项公约，加上类似性质的建议书，共已超过50项以上，约占公约和建议书总项数的1∶7左右。社会保障国际劳工公约中绝大部分都是技术性的公约，而且内容涉及的多是劳动者社会保险问题，这类公约无论是资本主义制度还是社会主义制度都可以采用。因此，只要适用于中国的公约，中国的立法应予考虑和采纳。
标签：社会保险法论文; 社会保险经办机构论文; 公民权利论文; 立法原则论文; 中国工会论文; 社会保障资金论文; 基本养老保险论文; 工作责任心论文; 法律论文;