治理视野下的政府与非营利组织合作关系，本文主要内容关键词为：合作关系论文,与非论文,视野论文,组织论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、治理理论的概念阐释
治理(governance)一词的原意是控制、引导和操纵。长期以来，它与统治(government)一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自20世纪90年代以来，西方政治学和经济学家赋予governance以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与government相去甚远。它不再在英语世界使用，并且开始在欧洲各主要语言中流行；不再只局限于政治学领域，而被广泛作用于社会经济领域。
在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，并在该报告中对治理做出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它有4个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，或包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[1]。
研究治理理论的权威学者斯托克对目前关于治理的观点进行整理，提出了5种观点：第一，治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。社会公共事务的复杂性和多样性对治理主体提出了新的要求。他对传统的国家和政府权威提出了挑战，认为政府并不是国家权力的唯一中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为各个不同层面上的权力中心。第二，治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。它表明，在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会——各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。国家与社会之间、公共机构与私人机构之间的界线与责任变得日益模糊。第三，治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖。致力于集体行动的各个组织必须依靠其他组织；为了达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各个参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。第四，治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域内合作，分担政府的行政管理责任。第五，治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力；不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导[1]。
从上述各种关于治理的定义中我们可以看到：治理可以无限扩大解决办法的范围，也可以丰富政策选择这样一种艺术，同时它也是一种用尽可能多的手指去拿石头的方法，让每个人根据各自的新设想和不断更新的思考为管理公共财产作出贡献。治理是一项有建设性的整体战略，这一思想与合作伙伴关系是不可分割的。合作伙伴关系是治理的主体要素。治理不仅表示权力主体是多中心的，权力的行使方式也是多元的；治理还意味着对政府唯一权力中心的否定和多权力主体边界的模糊性、组织之间的相互依存和互动，这种依存和互动意味着任何一个主体都没有解决复杂多样、变幻多端的问题所需要的知识、信息和能力，它意味着基于协调共同目的和相互交换资源的需要，基于主体之间的互信和共同游戏规则的制定，因此需要的不是上级对下级的行政命令，而是适应网络化组织范式的协商、对话和博弈，这种多中心多主体参与治理的过程就构成多中心的治理秩序。它本身要求一个有组织的行动者所组成的社会，以自然的方式体现社会上的各种力量对比和各种利益关系。合作伙伴关系的概念很庞大，它涉及合作关系本身的基础。它最初的意义指的是从一种不对等关系转变为一种平衡的关系，当前的合作伙伴关系经常被感觉为一种表面的伙伴关系，甚至在有些人看来是一种骗局，实际上是施者与受者之间力量关系的表现。
二、政府与非营利组织合作的基础
(一)历史视角：国家与社会长期合作传统
非营利组织与政府的关系可以说是国家与社会的关系在公共事务治理层面的一个缩影。社会与国家是两种不同形式的人类组织形式。有着不同的角色定位和功能分工。政府是一个国家为维护和实现特定的公共利益，按照区域划分原则组织起来的、以暴力为后盾的政治统治和社会管理组织。它的行为主要发生在公共领域；社会是与政府相对应的概念，是在一个民族国家的范围内个人之间结成的非政府组织和关系的总和。社会既是政府权力的承受者，同时又影响和制约着政府权力，社会所调节的主要是私人活动领域。根据历史还原论的观点：国家来源于社会，是以社会为基础的和由社会决定的。国家是人类社会发展到一定阶段的产物。以马克思为代表的一些西方学者阐释了国家对社会的独立性。他们基于国家与社会的不同特征，把国家看做是与社会相对立的范畴。国家与社会的这种二元对立与紧张，在历史上无疑是一种革命和进步，因为这种对立使得国家与社会保持了自身的独立性，明确了国家与社会之间的界限，通过制度来限制政府权力，防止它越过界限而侵犯社会利益，两者的独立性才能得到制度性的保障，和谐的关系才能得以建立与维持。可以说，这些关注于限制政府权力，保护公民合法权利、自由的制度设计以及政治文化传统，构成了西方国家处理国家与社会以及后续的政府与非营利组织关系的制度平台与社会基础，使非营利组织在与政府合作中有了抵御政府过分侵犯的屏障，成为政府真正的合作伙伴而不是政府的附庸。
仅有国家与社会关系的分离是不够的，这种对立与分割在现实中日益显示出其诸多尴尬与无奈。在国家与社会的分离发展到一定历史阶段，人们既对极端的权力分立不满，又对制约平衡不满，而制度发展转入了一个新阶段，在这个新阶段，“和谐”逐渐成为占主导地位的旋律。有鉴于此，一些西方学者试图在理论上调和、舒缓国家与社会之间的紧张关系。他们提出国家与社会是对立面的统一。一方面，国家具有阶级性，是与作用于私人领域的社会相对立的；另一方面，国家还具有社会性和公共性，国家作为凌驾于社会之上“中介人”的地位通过制定和实施公共政策为社会谋取公共利益。国家与社会的合作是围绕公共利益进行的。政府的出现是公民权利让渡的结果。政府的权力只能服务于公民，权力的行使是为维护整个社会秩序，政府一切活动的最终价值取向应该是最大限度地促进公共利益。非营利组织是不以营利为目的且具有正式组织形式，具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性的非政府系统社会组织[2]。非政府性、非营利性、自治性、志愿性、公益性是非营利组织的基本特征，是区别于其他社会组织的本质属性和主要衡量标准。现代社会中，无论是发达国家还是发展中国家，非营利组织都致力于各种社会问题的解决，并且在权益保护、慈善救济、扶贫发展、社区服务经济中介等领域中，发挥着日益重要的职能作用，非营利组织已经发展成为解决社会问题的又一基本组织形式。促进公共利益的最大化是两者的共同追求和重要任务，共同的价值理念是两者合作的根本基础。国家与社会之间不是对立、冲突的关系，而是一种相互制约又相互合作，相互独立又彼此依赖的有机统一关系。它是一种双向形塑过程。这种国家(政府)与社会的合作模式，能较好地抑制各自内在的弊病，使政府维护的普遍利益与市民社会捍卫的特殊利益得到符合国家总体发展趋势的平衡。
(二)现实选择：公共事务治理的责任分担
政府作为公共事务的治理主体，长期以来一直在公共事务治理中处于核心主导地位。而非营利组织在它诞生的大部分时间里，一直处于暗淡的状态中，徘徊于社会的边缘。政府作为公共权力的载体，长期以来一直在公共事务领域扮演着主要角色，甚至被认为是公共事务治理的唯一负责人。政府是公共权力的行使者，公共利益的代表者，公共政策的制定者，公共服务的提供者，从事公共管理和公共服务是它的天职。它不仅通过税收成为社会主要资源的主要占有者和分配者、合法暴力的使用者、公民权利、公平、正义的维护者，而且事实上负有管理社会、维护公共秩序、公共安全的责任，所以政府作为公共事务治理的主导者具有法理的和经验的依据。政府在多元权力互动中具有统领和决定作用。但是随着社会公共事务向多样化和复杂化方向发展，政府在公共物品和服务提供方面显得力不从心，难以满足民众的多样化需求，在公共事务处理上处于一种心有余而力不足的状态中。社会公共事务有宏观和微观之分。一般来说，政府的职能主要在于宏观经济管理和社会发展的总体协调这些宏观事务上，而非营利组织则是在基层将社会公众组织起来，其注意力偏重于微观方面的公共事务，在微观方面它可能比政府做得更好。因此，政府应该与非营利组织紧密衔接起来，把一些微观的管理职能转移给非营利组织，这样可以以较小的代价和付出，取得更好的管理效果。当然，强调政府把一些公共事务交给非营利组织管理，并不是说政府对公共事务管得越少越好，而是说政府要管的恰如其分；也不是说政府完全不管微观方面，而是说政府在微观管理方面要有边界，在边界之内，就是适度的，超过了边界，就会影响人民的积极性和社会的进步。特别是某些微观事务非营利组织有能力去做，政府就应该放手让他们去做。越是接近基层的公共事务，越有可能让相关的非营利组织去完成[3]。
在我国，毫无疑问，政府是实施公共事务的最重要主体，然而随着公共事务的多样化和复杂化的发展，以及利益分化的进一步加深，政府无法有效回应社会日益增多的公众需求，公共利益仅仅依靠政府是难以充分实现的。而作为弥补政府失灵与市场失灵的制度创新的非营利组织，可以在一定程度上满足社会的公众需求，甚至是某些利益群体的特殊需求。因而，政府要解决社会公共物品的满足问题，必须以公共利益为核心，拓展公共事务管理的主体范围，调动非营利组织的参与热情。政府扩大非营利组织在公共服务领域的作用空间，旨在打破公共服务的政府垄断，利用非营利组织的职能优势来弥补政府的职能不足，减轻政府公共服务的投资压力，降低公共服务的成本，以有效地回应和满足公众的需求。统治条件下，政府行政无法有效地回应日益增多的公众需求，第三部门包括民间的非营利性组织能够提供有效的、低成本的、高质量的公共物品和公共服务。治理是在管理者多元化的背景下进行的，必须在国家与社会的合作中才能使得这一过程能够成为有效政府管理过程。在这样一种社会、政治制度条件下，在多中心治理的现实中，政府与非营利组织存在竞争但不对抗，彼此都致力于公共事务的治理；存在合作但不干预，政府在不得不支持的同时尊重非营利组织的相对独立性和合法权利。公共事务责任分担，不仅仅是扩大了社会责任的覆盖面，实质上是开发利用了高品质的社会资源，大大增加了公共物品和公共服务的有效供给量，给飞速发展变化的社会添加了新的生机和活力[4]。
三、构建政府与非营利组织合作关系
(一)政府加大对非营利组织的扶持与管理，营造有利于两者合作的环境
治理应该赋予共同体一种意义，而不具排他性的公共权力一般来说最有资格去引发对话和建立合作伙伴关系，将自己作为集体行动的催化剂。最成功地领导了经济发展的国家便是有能力围绕共同的方案组织和动员所有行动的国家[5]。为了实现公共事务管理的改革与创新，政府有必要在制度和宏观环境上创造利益共享的局面，政府应该在税收上实行优惠的政策，财政上实行资助的政策，项目上实行引导的政策，舆论上加大倡导的力度，使更多人走出私人生活领域，乐于与他人合作交往，更多的人乐于投身于社会公共事务，承担社会公共事务。在公共事务中，个人权利、非营利组织权利与政府的权利相互平等、待遇互惠、利益共享，这样才能不断增进社会公共利益，社会发展与个人发展的空间也才会越来越广阔。
1、态度由怀疑和限制向信任与鼓励转变。态度决定行动。政府对非营利组织持有什么样的态度直接决定着政府对非营利组织采取何种行动。公民社会理论的发展以及公共事务治理局面的形成，充分验证了非营利组织在公共事务中所能发挥的巨大作用和扮演的积极角色，这些行动有助于消除国家、政府以及民众对非营利组织的不信任态度。政府应该意识到非营利组织在提供公共服务上与政府之间是伙伴关系而非竞争甚至敌对的关系。这种态度的转变反映在法律制度上面，最明显、最重要的表现就是非政府组织法中关于设立原则的变化。不同的设立原则代表着国家或政府对设立法人的或强或弱的干预程度，或者说立法者对于法人的态度是鼓励还是限制，是信任还是怀疑。因为许可意味着作为一般原则，法人的设立是不自由的或者受限制的，许可就是针对个案解除这种一般的限制，没有国家或者说主管机关的许可法人就不能设立。
2、政府利用财政和税收等经济杠杆，加大支持力度。从国外的经验看，作为承担社会公益事业的民间组织，各国政府对其发展都给予了大力支持。而且实践证明，资金是组织生存和发展的生命线。民间组织收入的主要来源是会员缴纳的会费、政府资助和一定的社会捐助这三部分。由于其从事的活动不以营利为目的，这导致组织本身创收能力差。在开展各项活动时，常常面临资金短缺问题。因此，国家对其建立和发展应予以各种扶持。况且，它们能够提高社会的组织化程度，它的发展不仅保护了公民的利益，而且有利于社会的稳定，承担了一定的社会职能，因此，它也应当得到政府的帮助。政府要对其进行财政支持和税收优惠。各级政府建立专项的财政资金，确立分工明确的配套支持体制。在其初创阶段，对其支持力度要大一些，待发展壮大之后，逐年递减。非营利性决定了它们既不能像企业一样开展经营活动，也不能像政府可通过财政收入维持运转。因此，在税收方面也应获得不同于工商企业的优惠政策，但可以实行税收减免政策。
3、创新非营利组织登记管理制度，实行登记制与备案制相结合。应当改革非营利组织登记管理体制，把是否登记作为能否取得法人资格的标准，采取登记制和备案制相结合的管理制度。备案制就是对那些不符合法律规定登记条件，但是政治上没有问题，同时又有益于社会发展的非营利组织进行备案，赋予他们一个合法的身份，从而为广大农村的非营利组织和城市的社区非营利组织开展活动提供便利。而对于通过登记制成立的非营利组织，就拥有法人地位，可以根据组织的公益程度享受相应的税收减免。这样既打破了双重管理体制的束缚，又可以加强监管的效果，同时为非营利组织发展提供了更为广阔的空间。
(二)非营利组织增强组织实力，提高与政府合作的能力
1、强化自主能力，增强社会合法性。从其与政府存在的不平等的合作关系来看，只有强化了其自主能力，才能获得与政府进行平等沟通交流的资格。所以，非营利组织的进一步发展需要培养其自主能力。一旦非营利组织发育成熟，它与政府之间的关系就由现在的政府主导型的合作关系转变成非营利组织主导型的合作关系。所谓自治，是相对于政府的治理而言的，是以政府的存在和治理为前提的。而自治本身又是与政府的社会治理相区别的自我治理，是相对于政府治理的自我治理。社会成员并不是天然具有自我治理的能力，既定的历史条件也只是提供了社会成员自我治理的可能性，社会成员的自我治理能力是在社会自治的实践中获得的。只有通过社会自治，社会成员才会学会自我服务、自我管理、自我提高，并走向自我完善[6]。从根本上说，非营利组织要取得合法性，其关键在于增强自身素质、培育自主能力，提高公共服务的水平。非营利组织无论承接政府职能，还是开辟自主发展空间，都需要自身素质好，服务水平高，能够在社会获得良好的声誉，亦即获得社会合法性。说到底，获得社会的认可、支持和信任是非营利组织长期得以生存的根本。它没有行政机构那样的权力，也没有企业那样大的财力，其存在与发展的生命力在于凭借良好的信誉，通过为社会提供高质量的公共服务在社会上产生广泛的影响，进而把组织的良好声誉转换成无形资产，争取得到各方面的资源支持，从而增强组织的实力。这也是非营利组织获得政府认可的前提。
2、提高自身的筹资能力，构建稳定的资金来源渠道。我国非营利组织的收入来源单一，过分依赖政府，导致其官僚化、行政化倾向明显，没有实现真正意义上的独立和自治。这种状况使得民众对非营利组织的能力产生怀疑，社会认可度较低，要摆脱这种受制于政府的现状，就要采取以下几点措施：首先，资金来源的多元化，在积极争取政府财政资助的同时，主动寻求与企业的合作，在秉承公益使命的前提下，广泛吸纳企业的捐赠；其次，利用高质量的服务，提高自身的知名度和美誉度，增强自身的市场竞争力，赢得社会公众的信任，以便于在社会开展募捐活动；最后，从近几年国外非营利组织资金来源的情况来看，非营利组织经营性收入占其收入来源的比重逐渐增大，因此，我国政府在加强对非营利组织公益性的监管和评估的同时，也应当适当放宽对非营利组织从事经营活动的限制，让非营利组织通过适度的商业化获得自身发展所需要的资金。
3、健全内部自律机制，提高社会公信力。非营利组织主要从事的是社会公益活动，因此，源于社会责任感和使命感的“道德驱动下的自律”是非营利组织内部的主要自律机制。但是目前非营利组织公信度不足已经成为制约其发挥社会效能的一个重要因素。为此，非营利组织要建立民主决策制度，充分发挥会员代表大会、理事会、监事会的作用，以民主协商、公开公正的方式处理内部事务。建立以会员大会为决策中心，以理事会为执行组织，以秘书处、办公室为办事协调机构，用监事会来监督组织的年度计划、年度财务审计报告和平时的经济活动。做到各个部门相互牵制，避免个人或少数人说了算，遏制违法违规行为的发生，严格执行财务公开制度，定期向社会公布财务状况，保障会员、政府以及社会公众的知情权和监督权。