我国自然科技资源共享机制政策法规保障体系框架研究，本文主要内容关键词为：资源共享论文,保障体系论文,政策法规论文,框架论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D912.6:G31
文献标识码：A
自然科技资源一般是指经过自然界长期演变形成的、往往还要经过必要处理的、对人类社会科技活动具有广泛、重要和潜在用途及重大价值的、一旦消失将永不再生的自然资源。自然科技资源共享主要是指：运用先进的技术手段，通过政策调控和法规体系以及有效的管理体制和运行机制，实现自然科技资源的共建、开放及共用，最大限度地利用有限资源，提高资源的使用效率，并充分体现社会发展中行为主体的权利[1]。
自然科技资源共享是一个复杂的系统工程，涉及资源单位、资源用户、政府部门、国家、社会等多个主体，发生整合、评价、共享、利用、监督、服务等多种共享行为，关系个人利益、国家利益和社会利益等多元利益，需要通过共享机制的创新，规范不同主体之间的各种共享行为，协调不同主体之间的利益冲突，从而营造出有利于共享可持续发展的社会凝聚力。我们在研究中认识到，科学完善的共享机制是实现自然科技资源共享的核心。相应地，合理健全的政策法规是共享机制得以顺利实施的核心，同时也是实现自然科技资源共享的基本保障。
1 我国自然科技资源共享的政策法规现状评价
1)缺少统一的、国家层级的综合立法。
目前，我国并没有统一的、国家层级的、专门用来规范自然科技资源共享活动的法律规范，现行自然科技资源共享的法律规范，主要分散在农业、林业、卫生、气象、矿产、海洋等行业，一般由政府主管部门和地方基于各自行政管理职能或者行政管理任务而制定。
2)现行立法未能突出自然科技资源共享的地位和原则。
虽然我国现行法律规范涉及到了自然科技资源共享的某些内容，但有关自然科技资源共享的法律规范大都与其他科技管理或科技活动的法律规范联结在一起，自然科技资源共享的地位并不突出。此外，我国一些法律虽然提到了包括自然资源在内的资源共享问题，但并未将自然科技资源共享作为基本的法律原则。
3)法律规范的可操作性差。
我国现行自然科技资源共享的法律规范不仅条文少，而且主要是原则性、概括性规定。有关自然科技资源共享的管理机构、运行程序等，均缺少全面、具体的法律规定。
4)对自然科技资源共享主体及其权利义务的规定不明确。
目前我国的法律规范对自然科技资源共享各方当事人权利义务的规定比较匮乏，有的法律规范只强调了自然科技资源提供者的权利而忽视了其所应当承担的义务，有的则注重了自然科技资源使用者的义务而忽视了其所应当享有的权利。更多的法律规范则对自然科技资源共享各方当事人的权利义务根本未予规定。
5)现行科技管理规范滞后。
由于信息技术及网络的广泛应用，市场机制日趋完善，我国现行科技管理规范已严重滞后于社会需要，束缚了自然科技资源共享。有鉴于此，一些不适用新情况的管理规范应及时进行调整，否则将会给资源的共享造成严重阻碍[2]。
2 现有政策法规对自然科技资源共享机制支撑能力分析
1)现有政策法规对资源整合的支撑能力分析。
对共建环节进行政策法规规制的目的主要是为了降低信息成本、实现资源整合的海量。目前共建环节的资源整合主要包括三个部分：一是公益性国有自然科技资源持有者的资源整合，二是经营性国有自然科技资源持有者的资源整合，三是社会性资源持有者的资源整合。我国现有的政策法规对资源整合的三个部分的支撑能力有其相应的区别：在公益性国有自然科技资源持有者资源整合方面，现有政策法规支撑能力的缺陷体现在义务主体局限在特定领域、缺乏整体性，义务内容过于原则，缺乏与平台的关联性等问题上；在经营性国有自然科技资源持有者资源整合方面，现有政策法规支撑能力的缺陷体现在义务主体局限于传统形态、缺乏包容性，考核指标与程序较为具体以及缺乏与平台的关联性等问题上；在社会性资源持有者资源整合方面，目前主要是通过以契约为核心的市场规则体系来进行整合，可以使用传统的对市场行为进行规制的法律法规来进行规范。
2)现有政策法规对自然科技资源共享的支撑能力分析。
对共享环节进行政策法规规制的目的主要是为了降低信用成本和降低谈判成本。在降低信用成本方面，主要是通过建立平台共享信用体系、提供共享信用信息服务的途径来实现，但在目前情况下，我国的平台共享体系的建立存在以下的缺陷：主要是立足于整体市场经济、缺乏针对性，同时相关的政策法规效力层级低，缺乏普遍约束性。在降低谈判成本方面，主要是通过监督公益性资源共享和收费的公益性、提供非公益性资源共享资源价值的评估服务两方面的途径来实现，但在我国目前的情况下，与监督公益性资源共享和收费的公益性相关的政策法规存在着只有原则性规定、缺乏约束性和关联性等缺陷；而与提供非公益性资源共享资源价值的评估服务相关的政策法规也存在着虽然有大量的相关规定但却缺乏针对性等缺陷。
3)现有政策法规对利益共赢的支撑能力分析。
对共赢环节进行政策法规规制的目的主要是为了降低管理成本和监督成本。
在降低管理成本方面，主要是通过三个途径得以实现：一是保障共享安全；二是促进共享的知识产权保护；三是建立统筹管理与分部分管理相结合的共享行政管理体制。我国目前的政策法规对以上三个途径的相关规定有着不同的特点：在保障共享安全方面，我国的政策法规对实物安全的规定较为具体，而针对平台信息安全虽然有关联规定，但缺乏针对性；在促进共享的知识产权保护方面，我国的相关政策法规已成体系，但缺乏保护力度和针对性；在建立统筹管理与分部分管理相结合的共享行政管理体制方面，我国已有相关规定，能为体制的建立提供政策法规依据。
在降低监督成本方面，主要是通过两个途径得以实现：一是建立共享绩效考核体系；二是建立共享的社会监督机制。我国目前的政策法规对以上两个途径的相关规定也有着不同的特点：在建立共享绩效考核体系方面，我国相关的政策法规已提出明确要求，但是却还没有具体指标和程序的相关规定；在建立共享的社会监督机制方面，我国政策法规已有大量的相关规定，但仍然存在缺乏针对性的问题。
总之，国内现有与自然科技资源共享相关的政策法规已零星出台了一部分，在一些单行法律规范中也规定了自然科技资源共享的内容。但我们应当认识到现有的这些政策法规还不能对自然科技资源共享机制提供良好的保障。我们的目标是到2010年，建立与自然科技资源共享平台建设和管理相适应的政策法规和制度规范，初步形成以共享为核心的制度框架[3]，这就需要我们进一步地构建起完善的政策法规保障体系，其中首先应当探讨的就是构建政策法规保障体系的原则问题。
3 构建政策法规保障体系的原则
我们认为构建自然科技资源共享机制政策法规保障体系的原则应包括以下四个原则：
1)国家、社会与个人共赢原则。
此原则是指：要保障国家利益、社会利益和个人利益的共增与共升。
一般说来，一个社会总是存在着社会共同利益和个人利益，如果一个社会过分强调社会利益而抹煞个人利益，个人的积极性、创造性就会受到挫伤，这个社会将日趋僵化而停滞不前；如果一个社会过分强调个人利益而抹煞社会利益，个人和个人之间会发生利益冲突，个人和整体之间的利益也不能整合，这个社会将日趋瓦解而混乱不堪。因此，国家和个人的利益关系如何，怎样协调二者的矛盾和冲突成为我们所要解决的一个关键问题。
从自然科技资源共享方面来看，自然科技资源的共享利用不是“免费的午餐”。因此，需要以国家、社会与个人共赢为原则，并通过自然科技资源共享立法，合理配置自然科技资源的权利体系，建立起维护共享各方合法权益的制度保障。
2)现实与前瞻结合原则。
政策法规不仅是要解决昨天、今天发生的问题，而且更要解决明天的问题。由于自然科技资源共享平台在科技发展中具有特殊的重要性，体现国家意志、关系国家安全和长远发展的重大战略性、公益性、基础性研究平台的建设，对国家的战略技术和产业的发展，将起到基础性、关键性的作用。因此在构建我国自然科技资源共享政策法规支撑体系的过程中我们不仅要切实地立足于我们本国的具体国情，而且还必须立足于促进平台未来发展的预测。同时还要坚持不改变资源所有权现状、不干预现有体制正常运行的原则，遵循“增量设实权、存量设序权、整体重调权”的要求，切实立足于现有的资源所有权现状以及现有的体制，在这个基础上进行发展与提升。只有这样，我们的政策法规支撑体系才能经得起时间的考验、历史的考验。
3)政策与法规互动原则。
此原则是指：政策与法规要相互配合、互相协调，先政策铺垫后法规提升，发挥各自优势，达到最优状态。
由于政策和法规二者具有各自的特点并且在制定的程序复杂性、灵活性、效力等方面都存在区别，同时两者又具有不可忽视的联系性，因此如何灵活地运用这两种规范性文件来达到效率最大化的目的是我们在建立自然科技资源共享政策法规支撑体系的过程中应当予以充分重视的问题。我们应当在建立政策法规支撑体系的过程中坚持政策与法规之间的互补与互动原则，充分发挥出政策的适时性、灵活性以及法规的稳定性、权威性，利用政策的适时性、灵活性的特点来对急需规制的问题进行政策铺垫，然后等时机成熟之后发挥法规的稳定性和权威性来对已制定的政策进行提升。
4)国际与国内接轨原则。
此原则是指：一方面国内法与我国已加入的国际公约相接轨；另一方面共享平台与国外平台相接轨。
由于我国在法制体系等方面所存在的问题具有特殊性，这就造成了中国法制与国外、国际法制存在一些冲突。此外，国外一些国家的法律体系比较完整，有明确的程序，管理比较透明，强调责任分担和利益分享。而国内政策法规体系不完整、程序不明、保密严格、权责规定失衡，从而导致在国际交流中形成分歧，合作交流困难。因此，如何实现国内法与我国已加入的国际公约的接轨以及共享平台与国外平台的接轨是我们政策法规支撑体系构建过程中的一个非常重要的问题。
4 构建政策法规支撑体系的基本框架
1)框架设计的基本思路。
在实践中，越接近“帕累托改进”的立法，越容易进行，所引起的利益摩擦和社会震动也越小。为使自然科技资源共享立法更接近“帕累托改进”，我们在立法规划编制过程时，主要把握两个基本思路：一是在立法规划核心法的定位上应遵循“先易后难”的立法路径。先从容易做的做起，一步一步推进立法，成熟一项、制定一项。二是在立法规划核心内容的界定上应遵循“增量建制”的立法思路。在现有利益增长格局以外，创设一个新的利益增长点，以求在立法建制的过程中不断加大资源总量，扩大可供在各个利益集团间进行分配的份额，从而使立法尽可能具有“帕累托改进”的性质，把改革成本和风险控制在尽可能小的程度上，获得最大限度的各方受益支持和法制上的持续性。
2)政策框架。
为保障自然科技资源共享法规建设的顺利进行，需要多方构建自然科技资源共享法规建设的支持体系。在政策方面，需要确立自然科技资源共享过程中政府参与和扶持的指导思想、制订有关自然科技资源共享的强制性、倾斜性及综合性政策，为自然科技资源共享法规建设提供政策依据。以下就是我们对政策框架方面的构建建议：
①共建环节政策框架。
在自然科技资源共享平台建设共建环节的政策支撑体系的构建方面，主要应当体现“降低共享信息成本的政策配置”的目标，通过合理的政策支撑体系来保证自然科技资源共享平台的高效运转。我们建议共建环节的政策框架主要应当由以下3个具体的办法来支撑：第一个是《公益性国有自然科技资源共享管理办法》。该办法拟由财政部与科技部联合颁布，拟解决的关键问题是建立公益性国有自然科技资源持有者参与平台共享的长效机制。希望通过此办法的建立来达到有效管理和引导公益性国有自然科技资源的共享，并且建立起一套行之有效的机制来规范公益性国有自然科技资源的持有者长期稳定地参与到平台共享中来；第二个是《经营性国有自然科技资源参与平台实现保值增值促进办法》。该办法拟由财政部与科技部联合颁布，拟解决的关键性问题是建立经营性国有自然科技资源持有者参与平台共享的长效机制。希望通过本办法的建立来达到使参与到平台中的经营性国有自然科技资源实现保值增值的目的，并且建立起一套行之有效的机制来促使经营性国有自然科技资源长期地持续地参与到平台共享中来；第三个是《共享目录及管理办法》。该办法拟由科技部颁布，拟解决的关键问题是保证共享信息与实物数量、质量的一致以及建立实物共享的安全责任分担机制。希望通过本办法的建立来达到对共享实物的有效、高质量的管理，并实现对事物共享的安全责任进行有效的分担。
②共享环节政策框架。
在自然科技资源共享平台建设共享环节的政策支撑体系的构建方面，主要应当体现“降低共享信用成本的政策配置”以及“降低共享谈判成本的政策配置”的目标，通过合理的政策支撑体系来保证自然科技资源共享平台共享环节的安全、稳定与高效。我们建议共享环节的政策框架主要应当由以下四个具体的办法来支撑：第一个是《共享双方信用评价及管理办法》本办法拟由科技部颁布，拟解决的关键问题是提供建立平台信用体系的规范。希望通过本法的建立来达到提高自然科技资源共享的安全系数、为共享双方创造安全良好的共享环境、建立自然科技资源共享平台信用体系的目的；第二个是《公益性国有自然科技资源共享管理办法》；第三个是《共享资源价值评估管理办法》。本办法拟由财政部与科技部联合颁布，拟解决的关键问题是建立共享资源的价值评估机制。共享资源的价值评估是共享双方在共享平台进行自然科技资源共享的前提，只有对共享资源的价值评估进行有效的管理和规制，才能实现自然科技资源共享的安全、高效运行；第四个是《共享目录及管理办法》。
③共赢环节政策框架。
在自然科技资源共享平台建设共赢环节的政策支撑体系的构建方面，主要应当体现“降低共享管理成本的政策配置”以及“降低共享监督成本的政策配置”的目标，通过合理的政策支撑体系来保证自然科技资源共享平台共赢环节有效实现。我们建议共赢环节的政策框架主要应当由以下7个具体的办法来支撑：第一个是《共享目录及管理办法》；第二个是《平台计算机网络安全保护管理办法》。本办法拟由科技部颁布，拟解决的关键问题是保障平台信息安全的问题。平台计算机网络安全的保护是共享双方安全地在平台进行自然科技资源共享的前提和保障，因此，通过制定平台计算机网络安全保护管理办法来规范平台网络安全与信息安全是十分必要的；第三个是《与共享有关的知识产权行政保护办法》。本办法拟由版权局与科技部共同颁布，本办法拟解决的关键问题是：建立知识产权保护与平台建设的互动机制。自然科技资源共享平台的有序、稳定运行离不开知识产权规范的支撑，解决好平台中自然科技资源共享信息及实物的知识产权问题是保障平台规范、高效运行的前提条件；第四个是《公益性国有自然科技资源共享管理办法》；第五个是《经营性国有自然科技资源参与平台实现保值增值促进办法》；第六个是《平台运行绩效评价及通报办法》，本办法拟由科技部与财政部联合颁布，本办法拟解决的关键问题是：加强平台建设的科学决策和监督管理，确保平台的高效运行。平台运行绩效评价是衡量自然科技资源共享平台运行是否良好的标准。只有把平台运行绩效评价及通报纳入到政策规制的范畴中来，将其机制化、常规化，才能更好地对自然科技资源共享平台的运行进行客观、科学的评价；第七个是《平台建设社会监督办法》，本办法拟由科技部颁布，本办法拟解决的关键问题是：构筑平台建设的社会监督机制。任何一个国家以及政府的行为都离不开社会的监督，平台的建设和运行也是一样，只有将自然科技资源共享平台的建设置于社会各界的广泛监督之下，才能真正保证平台建设与运行的规范化、透明化。
3)法规框架。
我们认为法规框架包括三大部分：一是核心体系；二是以核心体系为轴心，延伸出的纵向体系；三是以核心体系为轴心，延伸出的横向体系。
①核心体系。核心体系的法阶位定位。我们根据“先易后难”的原则，定位于行政法规这一法阶位。理由主要有三条：一是行政法规能够在较短时间内为共享工作提供法律制度支撑。二是自然科技资源共享立法涉及八类领域，分属不同的行政部门主管。在自然科技资源核心阶位的定位上，就需要锁定在能够超越部门利益的行政法规上。三是自然科技资源共享仅是科技资源共享平台的一个领域，其最直接的上位法《科技资源管理法》，已定位为法律层面。核心体系的主要法律项目。我们根据“增量建制”的原则，界定《自然科技资源共享条例》、《国有自然科技资源保存库管理条例》为核心体系的最基本法律项目。这两个行政法规，主要从降低市场交易成本以及弥补市场失灵的角度，共同构筑自然科技资源共享的“增量”平台，以求在做大蛋糕的同时，实现共享各方利益的共同提升。
②纵向体系。我们认为纵向体系由两大部分构成，一是上位法支持体系，二是下位法配套体系。上位法支持体系。该体系的主要任务是建立核心体系的上位法依据，避免上下位法之间的冲突。该体系的建立主要通过对已有或拟制的相关上位法的个别条款的修订或制定来实现。这些相关上位法主要包括：《宪法》、《物权法》、《专利法》、《国有资产法》、《科技进步法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《海关法》等。
下位法配套体系。该体系的主要任务是建立核心体系的具体操作、实施平台，避免核心体系的虚置。该体系的建立主要通过对核心体系的细化、具体化来实现。这些配套下位法主要包括：《自然科技资源共享实施细则》、《国有自然科技资源共享规定》、《自然科技资源进出境管理办法》、《各类自然科技资源共享目录》、《各类自然科技资源描述规范》、《各类自然科技资源数据标准》、《各类自然科技资源数据质量管理规范》、《各类自然科技资源分级标准》，以及为实施核心体系而制定的地方法规、规章等。
③横向体系。我们认为横向体系主要是由与核心体系相关的，而又处于同一法阶位的法律规范，所构成同位法的呼应体系。该体系的主要任务是避免同位法之间的重复、冲突以及不衔接。该体系的建立主要通过在制定核心体系、纵向体系的相关法律规范时，注意避免与已有同位法的相关规定相冲突来实现。
这些相关的同位法主要包括：《植物新品种保护条例及实施细则》、《知识产权海关保护条例》、《野生植物保护条例》、《旅游资源法》、《自然保护区条例》、《农业转基因生物安全管理条例》、《病原微生物实验室安全管理条例》，等等。
收稿日期：2006-05-19