试论行政决策和协调的同一性，本文主要内容关键词为：试论论文,行政论文,和协调论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政决策和协调是行政管理学的重要课题，行政管理学界对此分别作了研究和探讨，取得了一定的成果。但是，行政决策和协调作为重要的行政行为，有其深刻的内在联系。因此，加强它们之间关系的研究，对于进一步拓展决策和协调的研究范围，深化其研究的内涵，无疑有着积极的意义。本文试图对行政决策和协调的同一性及其在实践中的意义试作探讨，以期揭示其内在的辩证关系。
一
同一性是哲学范畴，在辩证法中指矛盾的同一性、统一性、一致性，反映了一切事物矛盾诸方面的互相渗透、互相贯通、互相依存、互相联结和互相转化。运用同一性范畴研究、揭示行政决策和协调之关系，一是要揭示两者之间的一致性、共同性，即探讨它们之间的联结点；二是揭示两者之间的互相依存和相互转化，从而发现其内在的辩证关系。
（一）行政决策和协调的共性
行政决策作为决策的一种类型，指国家行政机关为履行行政管理职能，在管辖的权限内所作的决定，是国家行政机关日常行政工作中最主要的一项工作。行政协调是行政管理过程中的协调，指行政主体为完成行政决策目标以及为此而拟订的计划，而引起行政组织之间、部门之间、人员之间建立良好的协作关系和配合关系而产生的行政行为，两者具有以下的共同特性：
一是主体和性质的重合性。行政决策和协调的主体都是行政管理者（领导者和秘书人员）和国家行政机关。行政管理者和行政机关既是行政决策的主体，又是决策执行中协调的主体。决策和协调是同一主体的不同行政行为，或是国家行政实践中的不同行政行为。决策是作为主体的行政管理者和行政机关为履行国家行政管理职能而作出决策或选择的行政行为；协调是为实施决策的目标而产生的引导、调解性的行政行为，在性质上都是主体的行政行为和管理行为，体现了行政管理者和行政机关对社会的管理，从这一意义上说，决策和协调就是管理。
二是指涉范围的重合性。行政决策和协调作为对社会的管理行为，指涉内容极其广泛。就行政决策来说，它包括了国家的政治、经济、科学、文化、军事、外交以及社会生活的各个方面的重大事务。协调也是一种普遍性的社会管理行为。马克思说，“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动，并执行生产总体运动——不同于这一总体的独立器官的运动——所产生的各种一般职能。〔1〕因此，只要有群众的活动、劳动，就有协调， 就会有指导活动、劳动而产生的决策和计划，从这个意义上说，凡是有协调，就有决策；凡是有决策，就会有为实施决策而产生的协调，这种决策和协调指涉范围的同一性就是一种客观的普遍性，并体现一种复杂性。
三是都有很强的政策性和利益导向性。即是说决策和协调不是随意性的行政行为，它必须受到国家政策的制约和利益导向。任何国家的行政机关都是统治阶级管理国家的机关，其活动都要体现国家的意志和利益，行政决策和协调作为国家行政机关的行政管理行为也必须体现国家的意志和利益。在我国就是要体现全体人民的共同利益和意志，坚持四项基本原则和改革开放，这是行政决策和协调者应遵循的导向原则和准则。我国的行政决策和协调相比于其它行政行为，牵涉面广、影响大，必须严格按照党和国家的基本政策，以其为根本依据。在风云变幻的国际形势下，面对改革开放产生的前所未有的复杂局面，深刻认识这一点尤有现实意义。在实践中，作为决策者和协调者应始终以人民的利益为准绳，努力做到每一项决策和协调都要符合党和国家的路线、方针、政策和法规，避免决策和协调的重大失误。
四是都有很强的目的性。决策和协调都不是盲目的行为，而是有目的有计划的自觉行政行为。任何决策总是为解决问题而进行的抉择，这个所要解决的问题就构成了决策的目的或目标。同样，任何协调都是为了实施决策或为了解决行政组织和个人的不协调现象，而进行的引导人们为其共同目的而协同的行为，这个要实施的决策和所谋求的协同行为就构成了协调的目的，也是协调工作所期望达到的结果。盲目的决策和协调是毫无行政效率的官僚主义、事务主义，是行政管理中的滞涨行为，必须坚决予以摒弃。
五是都有权威性。国家行政机关的行政权（决策权、人事权、协调权等）是宪法和有关法律规定的，各级国家行政机关要在各自的职权范围内进行决策和协调，其决策和协调具有权威性和强制力。一旦作决策或决定，有关组织或个人必须遵照执行，执行不力就要给予处分。同样，经授权进行协调的个人和组织在协调中达成的政策或措施，有关各方也必须予以执行。
（二）行政决策和协调的相互依存和相互转化
首先，行政决策依赖于协调。行政决策无论是制订和实施都离不开协调，行政决策是在协调中制订和实施，是协调中的决策。因为，行政决策具有涉及范围广、相关因素多的特点，是一个复杂的社会技术系统工程。每当作出一项决策之前，决策者势必考虑和协调社会各个方面、各个领域的制约和利益关系，经过充分的、大量的协调，在统筹兼顾、合理安排的基础上，做到决策系统的内外协调，才有可能决策。同时，在实施决策时，要靠整个行政组织的运行得以实施，组织中的人力、物力配置是否合理，关系是否理顺，都关系到决策的实施效果。这就需要不断地协调各方面的决策，协调解决实施中遇到的各种问题，使决策更符合客观实际和各方面的利益；并不断协调实施决策所需要的人力、物力、财力；协调决策者之间、决策者和执行者之间的关系。否则，再好的决策也会在贯彻实施中走样，无法实现决策目标。所谓“经是真经，但让歪嘴和尚念歪了”就是这个意思。无数实践证明，决策成功制订和圆满执行，是建立在充分和有效协调的基础之上的。
其次，决策依赖于协调，同样协调也依赖于决策。协调是为决策服务的，以已形成的决策为其前提、目的，并作为协调、统一各方利益、关系、要求的标准。因此，行政协调必须始终服务于决策的制订和实施，不能偏离决策和计划，只有这样，才能统一有关各方的思想认识，把各方在利益上、行动上、时间上最大限度地协调起来，步调一致，实现共同的决策目标。同时，在协调中作出的结论、措施也必须以决策或计划为标准，如果协调者对决策和计划心中无数，不甚了解，在协调中形成的措施偏离决策和计划的方向、宗旨，就会失去协调的效果，不利于甚至阻碍决策实施。因此，可以说，协调是决策过程中的协调和始终为决策服务的协调。
随着社会化大生产的发展，分工协作愈来愈紧密，某一决策的制订和实施涉及诸多部门、协调也就愈来愈重要。同时，随着在职能分工制度上发展起来的不同行政部门间、人员间联系日趋紧密和专业化程度的日趋提高，日益迫切要求通过有效的协调整合为有机的整体活动，这样，协调已成为行政机关和领导者日常中的主要工作。如何提高协调的行政效益也成为重要的课题，关键是必须克服重决策、轻协调的思想，克服把决策和协调相脱离的思想，牢固树立协调以决策为前提，以落实决策为归宿的思想。
再次，决策和协调是相互转化的。即决策和协调不仅相互依赖，同时两者之间的关系也是相对的，从辩证的观点来看，在一定条件下，决策就是协调，协调就是决策。第一，行政协调是协调者引导行政组织、人员之间建立良好协同、配合关系，有效实现决策目标或计划的行为，但这并不意味着协调无需作出决定和决策。任何有效的高水平的协调都必须作出切实可行的符合各方利益的措施和决策，这种措施或决策或以会议纪要的形式知照各方，或以正式布告、通告、文件、通知的形式下发，要求有关各方遵照执行。因此，协调作为一种过程性的行政行为必然向决策转化，其结果必然包含决策；重大决策都是不断协调的结果，从这个意义上说，协调就是决策。第二，决策包含着协调。决策就是作出决定，这并不意味着无需协调，未经协调就作出的决策是不科学的、随意的决断，只有经过充分的、有效的协调形成的决策，才是科学的实事求是的决策。另一方面，决策形成后，在实施过程中，也是不断协调各方进行的过程，是向协调转化的过程。可以说，决策的制订和实施过程就是协调——决策——协调的过程，前一阶段的过程是由协调转化为决策的制订过程，后一阶段是由决策向协调转化的实施过程，是更高阶段的协调过程，这是符合辩证法的否定之否定规律的过程，因此，从这个意义上说，决策就是协调。在实际工作中，必须摒弃那种不经协调就凭感觉、经验拍板决策的行政管理行为，这往往会造成重大的损失。
概而言之，行政决策和协调是行政管理中不可分割的行政行为，两者辩证统一于行政管理之中，既具有共同的特性，又相互依赖，相互转化；决策是协调中的决策，协调是决策中的协调，有决策就有协调，有协调就有决策；在实际工作中，克服把两者分割开来的形而上学思想，有利于提高决策的科学性和协调的有效性。
二
研究和强调决策与协调的同一性，在行政管理的实践中具有重要的现实意义。它启示我们：一是在实际工作中，各级领导和行政组织不仅要掌握决策的本领，而且要掌握协调的艺术，主动参与决策形成和实施中的各种协调工作，尤其是涉及全局性、政策性方面的协调，从而理顺各种关系，消除各种矛盾和摩擦，提高行政组织机制的灵活性和决策的科学性。二是要从观念上摒弃把决策和协调相分割的形而上学思想，即认为领导者就是决策者，决策无需协调参与；协调就是单纯的协调活动，无需作出决策。这种形而上学思想，往往是或在决策中忽视协调作用，不经充分有效的协调就匆忙决策，表现为严重的官僚主义；或是忽视决策，重复进行低效的不能解决实际问题的协调，表现为严重的事务主义。我们认为，在当前的行政管理实践中，研究和揭示决策和协调的同一性，对提高决策的科学性，尤其有现实意义。这里仅选择几个典型的决策层次予以论述。
（一）行政性立法或法规性决策中的协调
任何国家要进行有效的行政管理，就必须把国家的行政管理建立在法制化基础上，行政立法作为国家行政机关依照法律规定的权限和程序制定规范性文件的决策活动，其制订、审议、实施等各个环节都离不开协调。为制订、实施行政性立法而进行的协调可称之为立法性协调，它在行政性立法中起重要作用。
首先，行政法规和规章的起草应协调所涉及的主管部门和业务部门的意见，达到一致的认识。在协调中，当有关部门的意见不一致时，要经过多次反复的慎重的协调，在上报草案时，还要专门提出并说明情况和理由，由上级机关协调和裁决。
其次，新拟的行政法规要与有关的法规衔接一致，相互协调。即是说立法性协调不仅要协调有关主管部门、业务部门的意见，进行对组织和人的协调，而且还需要衔接相关的法规，进行法规之间的协调，做到不逾越上级制订的法规，不与同级同类法规相矛盾，否则制订的法规就会失去严肃性和有效性。
再次，重要的行政性法规，如体制改革、计划生育、教育等方面的行政立法，应进行广泛的社会性协调，广泛听取各方面、各阶层的意见，甚至可以进行公开讨论，并协调、引导这些意见达到社会性的共识。在现代社会，与群众生活和利益关系密切的法律性文件在起草过程中协调的意见愈广泛，群众基础就愈牢固，所涉及调整的利益关系就愈公正，就愈带有民主性和社会性。
（二）战略决策或计划中的协调
战略性决策或宏观决策是指那些涉及全局性问题的决策，战略性计划是指为了有计划地组织社会主义经济建设，合理地配置人、财、物等资源，以获得最佳社会经济效益而拟定的方案。战略性决策或计划关系到国计民生，稍有不慎就会延误社会主义建设事业。战略性决策的重要性决定了为其服务的协调的重要意义。
首先，战略性决策的制订必须进行综合协调。综合协调的重点，一是国民经济各部门发展速度的协调；二是各部门、各阶层利益关系的协调。第一，速度协调。战略决策的目标是解决社会的发展问题，但是国民经济各部门发展的次序、轻重缓急是不一样的，什么应该优先发展，什么应该放后发展，由此就涉及到国民经济各部门发展次序和速度的协调问题。发展的速度和次序、重点并不是随意决定的，而是要在对整个国民经济状况的科学分析中，依照持续、稳定、协调的方针予以确定。因此，对各部门、各行业如何发展，发展速度多快，配置多少资源等问题，都要从国民经济的整体优化加以考虑，不应该孤立地考虑某个部门、行业的情况，而要把它放在整个国民经济的大环境中予以协调。毛泽东的《论十大关系》就是运用辩证法协调国民经济各部门发展关系的光辉典范。第二，利益关系协调。由国民经济发展速度的调整而带来的利益变化，关系到社会的稳定和人民群众的切身利益，影响到群众的情绪，其协调更要慎重和稳妥。深化改革和战略决策的制订必然使原有的利益关系失去平衡，在建立新的利益关系时，应通过协调，统筹兼顾各方的利益，使战略决策尽可能体现、平衡各方的利益关系，得到全社会的赞同和拥护，从而确立新的利益关系。
其次，战略性决策的制订和实施必须进行沟通性协调。第一，沟通是现代管理活动中的一项重要手段，它可以使人们的行为得以改变，可以保证组织目标的实现；在行政管理中，可以促使行政机关中的部门之间、部门与人员之间、人员之间的情况交流，从而取得相互了解、信任、支持和协作的良好状态。战略决策和计划的制订与实施是综合性的系统工程，比其它任何决策都要复杂、广泛得多，几乎涉及社会的各个部门、各阶层，需要全社会的理解、认同和支持，需要各级政府、各部门协同一致的行动。决策主体没有沟通性协调就不可能了解社会各个部门的发展状况，各阶层的需要、意愿和情绪，就不可能使决策符合客观实际。第二，沟通性协调能实现信息沟通，以减少决策制订和实施过程中的阻力及各部门之间的矛盾。在协调中，通过正式组织渠道，如正式下发的各种命令、指示、布告、通告、通知；正式召开的各种会议；下级的请示、报告、建议等内容进行有效的信息沟通、情况交流，可以使各个职能部门和各方人员了解战略决策制订和实施的情况，统一认识和统一步调，从而达到协调一致地工作，提高工作效率，有效地实现政府职能，更好地实施战略性决策和计划。
再次，战略性决策与计划的实施必须进行控制性协调。控制是行政执行的一个重要环节和基本要素，其目的就是随时注意是否达到各职能部门的全面协调，保证决策按预定方式进行。控制性协调指根据行政执行的目标和计划，对行政管理活动进行监督检查，协调和消除目标实施与预期目标之间的差距所进行的管理活动。第一，运用控制和调节机制，是保证决策和计划实现的根本手段。战略决策的实施关系到整个社会的发展，在通过行政职能部门的实施过程中会遇到各种矛盾、阻力和偏差，没有强有力的控制和协调，不断理顺关系、解决矛盾、排除障碍、消除偏差、调整实施的步骤，就不可能得到全面的真正的落实。第二，控制性协调的关键，一是根据战略决策确定实施的步骤、计划、使决策方案具体化、程序化。二是建立强有力的组织机构，对实施决策计划的活动进行监督检查，及时采取纠正措施，确保计划和决策的实现，并确定在决策实施时，由哪个部门、单位和人员承担产生偏差的责任。三是建立和健全控制性协调的机制，或建立由一个集中控制机构进行控制的集中控制机制，或建立若干分散的相对独立的控制机构，分别进行控制的分散控制机制。一般说来是建立等级结构控制的机制，即由多层次控制机构所进行的多级递次控制形式的机制，统一指挥、分级管理。这种机制吸收了上述两种机制的优点，一方面注意了整体的协调和控制的集中，即对全面的控制只有一个统一的中心，使整个决策实施过程只有一个统一的整体目标，从而有利于整体协调。另一方面又注意了控制协调的适应性，即一个控制中心，分散为各个控制机构对实施过程进行控制。这种统一指挥、分级控制的机制有利于改革开放中重大战略决策稳步、协调、全面的实施。
（三）重大建设项目决策中的协调
重大建设项目是指工业生产、农业开发、能源、交通、市政建设中有关国计民生的重大建设工程。项目决策正确会促进经济发展，决策失误会造成重大损失。项目决策的制订和实施是复杂的系统工程，涉及能源、交通、通讯、计划、物资、财政、金融等部门的衔接、平衡，在这一系统中，协调工作直接关系到项目的成败。
首先，项目决策必须进行项目协调。项目决策者必须首先解决上什么项目，上多大规模的项目、什么时间上马、建在什么地方、各类项目如何综合平衡等问题，这就涉及到项目之间的协调问题。项目协调的关键是根据国民经济和社会发展的状况，确定不同类型的项目之间的比例，即在一定时期内，确定工业、农业、能源、交通、原材料等行业之间的重点建设项目比例。这个比例并不是随意确定的，它必须切实地遵循国民经济固有的有计划按比例发展的规律。例如，大量投资兴建工业项目，而忽视农业开发及农业水利建设，就会造成工农业生产发展的不平衡。因此，有效的项目协调能使各类、各行业的重点建设项目比例合理、布局合理、资源布置合理，从而使国民经济协调发展。
其次，项目决策必须进行项目方案的评估性协调。确定建设某一重点项目后，随之而来的是研究采取什么样的方案的问题，这就必须进行各项目方案的评估性协调。一般委托有关职能部门和科研、咨询部门，根据各种经济参数和效益、价值指标拟订多个建设方案，究竟选择何个方案，必须协调项目建设中涉及的各个部门的意见，尤其是职能部门的意见，对各个方案进行社会、经济效益、投资规模、建设周期等各种经济参数及风险进行综合性评估，并在评估协调中修改方案，直至在这一基础上选择最终的方案。
再次，综合性的大型项目决策和实施必须进行关系协调。大型项目的决策和实施作为复杂的系统工程，其要素（人员、物资、资金、机构等）来自各方面的组合和协作，需要动员各方面的力量，千军万马齐上阵，涉及各种职能、协作、人际等各方面的纵向、横向关系，有职能部门间的关系、施工单位间的关系、科研部门间的关系、施工与科研部门间的关系等等。它们是否和谐与协调关系到整个系统的运转机制是否科学与有效，关系到系统内人、财、物的配置是否合理，关系到项目建设的周期、进度、质量、管理等问题，如果施工单位之间的关系、计划与财政、金融部门之间等关系不协调，就会影响工程的质量和建设周期，甚至延误建设、追加投资。在实际工作中，我们往往重视项目协调、评估协调，而忽视对重点建设项目中各类关系的协调，从而影响工程的建设，这是必须引以为戒的。
注释：
〔1〕《马克思恩格斯全集》第23卷第267页，人民出版社1965年版。
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