论社会保障制度模式的转换，本文主要内容关键词为：社会保障制度论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要组成部分，社会保障制度改革是建立我国社会主义市场经济体制的需要，是建立现代企业制度的需要，是社会稳定和经济发展的需要。
本文拟就转换现行的社会保障制度模式，建立统一、规范、高效的社会保障体系和运行机制谈点粗浅看法。
一、社会主义市场经济呼唤社会保障制度模式转换
（一）建国以来，社会保障制度的发展概况
中华人民共和国成立后，人民政府重视社会保障制度建设，每年都投入大量资金发展和完善我国社会保障事业，在城市建立了以养老、待业、医疗等为代表的职工劳动保障制度；在农村实行了“五保”、合作医疗制度，以及优抚制度等，并兴办城乡社会福利救济事业，开展自然灾害救济工作。我国50年代建立的社会保障制度是根据传统的高度集中的计划经济体制建立起来的，对于保障人民群众的基本生活，维护社会稳定，促进经济发展等曾发挥了重要作用。近年来，在经济体制改革中，我国的社会保障制度进行了一些改革，取得了一定进展，到1993年底，全国所有市县的国有企业实现了退休费用市县级统筹，有14个省、自治区、直辖市实行了省级统筹，共有8300万职工参加了社会统筹，1993年养老保险基金收入约500亿元。同年，全国有7900万职工参加待业保险，为150万失业人员提供了失业救济。在医疗保险方面，1994年在一些城市进行了医疗费社会统筹和个人账户相结合试点。这种社会保障统筹制较之计划经济体制下完全由国家包揽社会保障费用的老保障模式前进了一大步。然而，随着经济体制改革的不断深化，现行的社会保障制度还不能完全适应社会主义市场经济发展的要求，需要进一步进行改革。
（二）建立社会主义市场经济必须转换现行的社会保障制度模式
1.只有转换社会保障制度模式，才能为企业创造平等的外部竞争环境。企业是市场的主体，企业参与竞争需要条件平等的外部环境，而国有企业，特别是50—60年代建立起来的大中型国有企业，曾经为革命和建设做出了重大贡献，而在市场经济中，不但没有优惠条件，甚至在不平等的条件下参与竞争，举步为艰。以养老保险为例，山西机床厂是闫锡山统治期间的老兵工厂，目前在职人员与离退休人员的比例约为1∶0.7，而太原天龙大厦股份有限公司是近年来新组建的企业，在1000多名职工中只有几名退休人员，新老企业之间负担畸重畸轻，影响企业公平竞争。虽然近年来采取了社会统筹退休费用的办法，在一定程度上缓解了这一矛盾，但统筹又受到所有制、行业和地区的限制，还不能真正体现平等竞争。
2.只有转换社会保障制度模式才能为企业走向市场解除后顾之忧。企业在竞争中优胜劣汰，长期亏损、资不抵债的企业要依法破产。企业走向市场，企业不可避免地要求优化组合，把富余人员推向社会；同时，企业有了自主权后就会对职工进行调整、重组或辞退。而目前，对企业领导者来说，最棘手的是人员出路安排和处理问题，其根本原因，就是社会保障问题尚未很好解决。完善社会保障制度，可以使政府与企业在保险、救济、福利安置互助等事务上权责划分明确，也可以解决目前企业办社会问题，消除企业竞争裁员、失业等后顾之忧。
3.只有转换社会保障制度模式才能使劳动力资源合理流动。劳动力资源合理流动是市场优化资源配置的重要内容。人才流动有利于调动劳动者积极性，企业和职工进行“双向选择”是深化劳动制度改革的重要内容。但现行社会统筹模式，只在全民所有制企事业单位实行，大集体“比照执行”，至于私营企业、“三资”企业、乡镇企业等基本上没有纳入社会保障体系。社会统筹中所有制行业和地区差别，阻碍了劳动力资源的合理流动和优化配置。
（三）转换社会保障制度模式的基本原则
第一，社会保障基金应遵循“收、用、管”三分离的原则。把现在社会保障基金统筹办法改为征收社会保障税，由税务部门负责社会保障税的征收，保证社会保障基金及时、足额征缴。成立社会保障局隶属于政府，制订社会保障政策、法规，负责养老、失业保险基金的日常管理，为失业者提供就业培训和就业指导。财政部门负责编制社会保障预算，将社会保障收支纳入预算管理，负责向社会保障局划转社会保障支出、监督社会保障基金的征管及社会保障支出的使用效果。坚持“收、用、管”三分离原则，使三者各司其职，做到征缴有度，使用有效、管理有方。
第二，社会保障基金由国家、集体和个人三者合理负担的原则。一是国家财政预算安排一部分社会保障基金；二是受保人所在单位依法缴纳社会保障税；三是受保人本人依法缴纳社会保障税。社会保障基金的取得要与三者的承受能力相适应，超过任何一方的承受能力都有违社会保障制度建立的初衷，由个人交纳社会保险可以改变过去社会保障完全由国家和企业包下来的做法，适当增加个人在社会保障方面应承担的义务，体现权利与义务相统一，从观念上树立自我保障的意识，摒弃“福利保障”的观念。
第三，社会保障水平与社会生产力发展水平相适应的原则。社会保障属于分配的范畴。分配适度合理，才能促进生产力的发展；反之，将阻碍经济的发展。因为社会保障实质上是在不同地区之间、企业之间、社会阶层之间、社会成员之间及人生中各年龄阶段之间以及代际之间的一种再分配，本身并不产生国民收入，这就要求社会保障水平必须与社会生产力水平相适应。超前了会给财政和企业增加负担，制约经济的发展；滞后了，则会挫伤劳动者的积极性，影响经济的发展和社会稳定。我国目前生产力发展水平还比较低，国家只能保证人民群众的基本生活需要，并据此确定筹资水平和社会保障水平。社会保障水平应坚持从低到高的原则，在现阶段应坚持低起点、低成本、低标准。低起点就是在范围上先从城镇起步，在项目上先从养老保险、失业保险、医疗保险起步；低成本就是要建立集中统一的社会保障机构、降低管理成本；低标准就是收取和发放社会保险金的标准不能过高，不能搞高福利的社会保障制度。
二、开征社会保障税是转换社会保障制度模式的关键
（一）现行社会保障制度模式的不足之处
1.社会保障统筹缺少立法依据，筹资手段软化。世界各国，凡建立社会保障制度的国家都是由国家立法强制实施的。而我国目前社会保障基金的筹集办法属于地方规费范畴，虽在一定程度上具有法律效应，但因缺少国家权力机关立法程序，使社会保障基金的筹集缺乏应有的法律保障。有的企业借口没立法不参加社会统筹，有的企业虽然参加了社会统筹，但少缴欠缴甚至不缴。另外，各地区实行的统筹一般只停留在市县级，造成部门与部门、部门与地方、省级和市县级的巨大差别。
2.社会保障实施范围覆盖面小，筹集的标准不统一。目前，大多数地方实行的养老、待业保险基金“统筹”，只包括国有企业和部分集体企业。其它诸如私营企业、“三资”企业的中方职工和乡镇企业个体劳动者都未列入统筹范围。从统筹的负担状况看，统筹比例因地区、行业所有制不同有很大差别。有的地区，统筹比例占工资总额的40%，有的地方只有10%，就是在一个地区，统筹比例也参差不齐。如山西省晋城市工业企业职工每人每月负担1.8元，企业负担每人每月18.5元，其中煤炭企业每月负担2.3元，企业负担每人每月23元，商业企业每人每月负担1.7元，企业负担每人每月17元，人为地造成不同企业保险费负担的不统一。
3.社会保障基金不能专款专用，结余基金不能保值增值。由于没有法律保证，社会保障基金不能专款专用，一是基金被挪用，超前使用于炒股票和房地产等风险性投资不能收回的现象比较普遍，直接违背社会保险基金的安全性原则；二是有些管理机构把基金用于修建楼堂馆所，购买高级轿车，甚至贪污挥霍浪费的现象也时有发生；三是社会保障基金管理机构的管理费用过高，增长过快。如1991年从养老保险基金中提取的管理费用有6.26亿元，人均支出达2.21万元，为同级行政事业单位人均管理费标准的4倍；四是结余基金不能保值增值，到1993年底，养老保险基金、待业保险基金的滚存结余中财政专户储存部分仅占10.99%，购买国债的占23.18%，其它（含银行存款和挪用）占65.83%，这种投资结构很难保证基金的保值和增值。
4.社会保险基金管理体制不顺，政出多门。参与社会保障基金管理的有民政、卫生、劳动、人事、工会、财政、银行等部门，这些部门都设有社会保障机构，自成体系，互相掣肘，互相攀比，管理分散，机构重叠，没有一个权威性机构进行统一管理，缺乏强有力的宏观协调平衡机制和监督管理机制，导致社会保障管理工作中造成巨大浪费。
5.现收现付不能适应人口老龄化迅速发展的客观需要。目前，社会保障基金统筹实行现收现付，积累很少，甚至入不敷出难以适应我国人口老龄化趋势迅速发展的客观需要。1952年退休人员只有2万，费用开支1000多万元，到1990年退休职工为2301万人，退休费用400多亿元。有资料表明，1994年底，我国离退休人员近3000万人，预计到本世纪末我国老龄人口将达到1.3亿，必须未雨绸缪，现在就为以后人口老龄化作好社会保障准备。
（二）开征社会保障税，用征税法代替统筹法
我国现行社会保障制度采取的统筹办法，已经难以适应社会主义市场经济发展的要求，应用征收社会保障税的模式取代之。从世界各国的社会保障实践来看，开征社会保障税也是完善社会保障制度的成功经验和有效途径。到1990年，全世界118个国家中征收社会保障税的有80个国家，占68%。
1.征税模式有利于社会保障事业的法制化和规范化管理。国家征集社会保障基金，通过立法程序以税收形式固定下来，由税务部门统一征收，可以充分利用税收的刚性，同时发挥税收连续性的特点，使社会保障进入正常的良性运转，避免参与保障人的随意性和拖缴、欠缴现象，避免社会统筹办法条块交叉分割不统一，多头管理政出多门的混乱局面。社会保障税不分企业的经济性质和行业归属、实行普遍征收制，覆盖面广、征收标准统一，既能保证社会保障基金及时、足额征收，又有利于公平负税、平等竞争。
2.征税模式有利于转换企业经营机制。社会保障税面向全社会开征，以在职职工的工资总额为计税依据，由企业和职工个人按比例缴纳，对所有纳税人一视同仁，将企业和个人应承担的义务用法律形式固定下来，从根本上改变了政府和企业包揽过多的状况，平衡了企业负担，解决了新老企业之间、不同地区企业之间、不同部门企业之间、不同所有制企业之间、不同行业之间负担畸轻畸重问题，革除了企业办社会的老路，从而为政企分开，转换企业经营机制创造了条件。
3.征税模式“专税专用”，保证社会保障事业健康发展。社会保障税属于专用税，其收入纳入国家社会保障预算，由国库办理收支手续，收入作为国家财政一项专款，再由财政综合平衡，发给社会保障机构使用，统一支出标准和范围，既能保证专税专用，避免挪用、乱用和贪污浪费，又容易为纳税人所接受，真正体现社会主义税收取之于民用之于民的性质。在纳税人纳税意识淡薄的情况下，征收此税更具有重要的社会意义。
4.征税模式有利于社会保障基金的统一调度。现行的统筹办法条块分割，会出现老城镇因退休养老负担重，社会保障基金供求缺口大难以平衡，而新城镇因退休养老负担轻，社会保障资金大量结余，边远地区、老区因经济欠发达社会保障支出难保证、而沿海地区因经济发达社会保障基金充裕的情况。采用征税模式，中央政府掌握分成的社会保障税用于地区之间社会保障基金的余缺调剂，对于缩小东部地区和中西部地区差距，加快中西部地区经济发展具有重要意义。
5.征税模式较统筹法筹资成本低。社会保障税以企业工资总额、个人工资收入或所得额为计税依据，税率形式单一，计算简便，可操作性强，且多采用源泉控制代征、代缴征管方式，便于征收。税务机构遍布城乡，有60万人的税务队伍，税务机关同企业有密切联系，建立了正常的会计报表及报送制度，对企业财务状况了解掌握的比较清楚，因此由税务部门征收社会保险税，既可以在不增加人员编制的前提下保证税额及时足额地征收，又可减少社会统筹中的管理费用，降低筹资成本。
（三）开征社会保障税的可能性
开征社会保障税客观有需要，现实有可能。一是改革开放以来，人民生活水平大幅度提高，为开征社会保障税创造了物质条件。1993年我国城镇职工人均收入4308元，已具备“温饱型”，少数地区和个人已到“小康型”；二是现行的社会统筹基金已为开征社会保障税打下了良好的基础。目前依靠行政手段筹集的职工养老保险基金、待业保险基金、医疗保险基金以及女工生育、独生子女、工伤事故等已超过企业职工工资总额的30%，征收社会保障税的比例会比统筹比例低一些；三是颁布了《预算法》，税务机构分设，从法律上和组织上为征收社会保障创造了条件。从理论上讲，开征社会保障税符合马克思关于社会总产品分配进行必要扣除的原理。在社会主义市场经济中，劳动者新创造的价值中，包括了为自己和全社会付出的劳动。这种劳动力价值的社会化，使劳动者既是社会物质文明的创造者，又是这些成果的分享者，开征社会保障税可视作个人劳动积累的延迟使用劳动成果的“代际交替”。
（四）开征社会保障税的构想
1.纳税人。社会保障税的纳税人为各类企事业单位和个人。农民个人进城从事工商、建筑、运输、服务等职业的，也要缴纳社会保障税。行政事业单位虽然不具备纳税能力，但社会保障税作为一种专用税，可以对其征收，只需从预算经费中列支即可。
2.课税对象。社会保障税的课征对象是纳税人的工资性收入，就企事业单位而言，工资性收入是指企事业单位的工资总额；就职工个人而言，是指个人的工薪收入；就私营企业和个体劳动者而言，是指经营收入扣除经营成本后的净所得额。
3.税率。根据目前我国生产力发展水平和人口老龄化的发展趋势，总体税率定在20%左右为宜。其中，由企事业单位承担17%，个人承担3%。
4.财务处理规定。企业缴纳社会保障税计入管理费用，在所得税前列支，行政事业单位列入预算，由各级财政预算列支，个人缴纳部分可在个人所得中扣除，免交个人所得税。