集权政治与专家治市：近代中国市政独立的艰难旅程——1930年代汉口个案剖析，本文主要内容关键词为：汉口论文,个案论文,市政论文,旅程论文,艰难论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
专家治市的必要性和可能性
20世纪20年代末30年代初，中国一批城市政府相继建立。作为具有履行地方行政机关和实行城市自治的地方自治团体双重职能的现代城市政府，担负着建设现代城市的繁重任务。城市是人口集中居住、工商业集中发展的复杂系统。现代城市的建设和管理是一项系统工程，需要一大批具有专业知识背景的专家型技术干部。“专家者，富有该项学识经验之专门人才也。英市行政之实际工作，概由此等专家任之。市秘书长、市财务局长、市警察局长、消防队长、医官、卫生视查长、市工务局长等，均是也。”① 市政专家董修甲也提出：“市政为建设事业，须有专门人才，以理其事，方可收事半功倍之效。”②
当时也初步具备了在城市政府中实现专家治市的条件：其一，现代城市政府按专业化分工构架，城市建设和管理技术难度大，知识密集程度高，需要在政府职能部门配备具有现代知识素养的职业公务员。如工务局官员需要有城市规划和建筑学方面的专门知识；财政局负责编制财政预算，作为一门专业性很强的工作，非经济专业人士不能为之；由于近代新式簿记会计方法的采用，因之会计工作也需要懂得现代会计学知识的人来担当。时人认为：“近代的市行政专门的技术，照样得要专门人才来办理。”③“办理市卫生，断不可不用有医学智识的人；办理市教育，断不可不用有教育智识的人。让学医的人去讲求卫生问题，学教育的人去办理教育事业，当然皆能发挥他们的本领，结果定必事半而功倍，其效率之大可知。反之，若用学法律的人去监督市工程，用学工程的人去办理市选举，必定枘凿不入，遗误甚多。”④ 总之，所谓专家行政，就是由专业人士来办理专业事务。另外，由于城市管理工作的特殊与繁复，市政管理人员的专门化需要既有专业知识又有管理知识的复合型人才。“即以卫生而论，普通医士所知者，不外应诊视病，割症开方，对于预防传染，检查食料等，多未讲求。举为卫生局长，一有传染病发生，当必茫无所措。由此以推，专门位置，必须专门人才充当，断不宜滥竽充数，贻害无穷。”⑤
其二，随着西方现代城市学理论的引进，国内对实行现代城市民主治市、科学治市的呼声日高，能否实行“专家行政”，成为评判“良好市政”与否的重要标准。市政学者张锐认为：“历观各国市政组织虽有出入，而任用专家则为其相同之点。德国各市素以专家行政名于市，不待言矣。即以英市而论，其行政工作名虽操于市议会中各项委员会之手，而实皆由常任吏员（专家）主持……美国亦非例外，纽约之‘介眉’（Jimmie Walker）固有统而不治之名，有风流市长之号。芝加哥之‘比鲁’（Bill Thompson），固以满口胡说、袒护帮匪名于时，然而纽约芝加哥之市政均极振振有声，且为市政学者所称道。其故何耶？此二公者，均不敢忽视专家行政而已！至于采用市经理制各市，专家政治尤为不移之原则，并行政首长亦专之。吾人可谓二十世纪良好市政之基石，实专家行政也！”⑥专家治市也是提高城市管理水平的重要保证，“就市政之实际设施而言，必须竭力讲求效率。所谓效率包含用人的效率与用钱的效率两种。在用人一方面说最要紧的是用得其当，使被用的人能尽量发挥其才学。”⑦ 而现代城市复合性功能结构，决定了城市管理高密度的知识和技术含量，“城市政治与中央或省的政治有根本不同之点，那便是城市政治是偏向于事务的，而中央或省是倾向于政治的”⑧。这种“偏向于事务”的构架机制决定了城市市政必须是“专家行政”，其要点就是适应城市“偏向于事务”的特点，实行“政务与事务官吏严格的区分”⑨。这样不仅可以保障专家治市，而且可以澄清吏治，避免无学无识的庸官占据市政要津，保证有专业技能的人才在市政岗位上各尽其才。至于如何推行政务官和事务官相区分的市政体制，市政学家提出两点意见：一是制订“文官保障法”予以制度保障，二是通过考试将专业技术人才选拔到市政管理岗位。“用考试制度选拔人才，自然是最好的方法，但所有的市政吏员不一定都可由考试取得。因为有政府有政治，有政治就免不了有政务官。政务官不必考试而后可以任用，用时他们亦不受文官保障法的保障。事务官必须由考试取得，受保障，一经考取任用，滔天的政潮和他们不生关系。”⑩ 而且，“市行政吏员之任用政策应效法美市之‘贤能制度’（Merit System），以公开考试为招致吏员之原则。注重专家行政，打倒历年相沿不论资格引用亲旧之恶习，市政府良否测验之标准，此点盖极重要也。”(11)
其三，当时，一批留学欧美，具备现代专业知识之士回国后到政府任职，成为专家型官僚，使专家治市有了可能。其时，在海外留学的中国人直接感受着西方的现代城市文明。一些人对市政管理产生浓厚兴趣，继而专攻市政科学，学成回国后矢志于市政学研究和城市建设、管理。如四川的白教庸，1919年留学美国，“见彼邦城市之治理，迥异中土，市民熙熙攘攘，共享太平，心羡而乐之……遂变更未出国前之志趣，弃工厂管理之学而攻市政管理。”(12) 当时在欧美专攻市政学的中国学者不在少数。1936年，时任《市政评论》杂志总编辑的市政学家殷体扬即认为：“我国近十数年来，前往欧美专门从事市政研究的人们，据我所知道的，约有七十多位。”(13) 这些留学生回国后，从事与市政有关的工作大致有三种情况：一是直接进入城市管理层，成为我国现代城市第一代建设者、管理者，如曾主持广州建市的孙科、武汉特别市第一任市长刘文岛、长期主持上海工务局工作的赵祖康等；一是专力于市政学研究、宣传、普及工作的教授、编辑，如著名市政学者张锐、张慰慈、殷体扬等；一是既为市政官员又是市政学者的两栖人物，如曾先后任教于北京、上海多所大学，1928年后步入政界的董修甲等。上述这些人，由于特殊的人生经历和知识背景，使他们在市政研究和实践中具有世界视野和现代意识，在传播和引进欧美先进市政理念，构建中国现代城市市政体系等诸多方面筚路蓝缕，多有开拓。
其四，国民党虽然本质上实行一党专制，但在表面上提倡专家治市。随着1928年6月北伐军占领北京，国民党宣布“统一告成”，军政时期已经结束，开始进入训政时期。国民党中央政府把市政改革作为训政时期的建国急务之一。蒋介石即讲过：“建设之事万端，唯市政最为先务。”(14) 1929年4月，蒋介石到达武汉后，即任命他所赏识的具有法国巴黎大学法学博士学位的刘文岛为市长。不久，南京国民政府一些要员还发起成立了中国建设协会，“以研究及宣传并促进建设事业为宗旨，以登记及介绍并联络建设人才为职责”(15)，并创办杂志《中国建设》，推出一系列建设专刊，邀请各行业专家纵论国家建设大计。由董修甲主编的该刊第3期“市政专号”，所刊文章的作者均为“国内各市政专家，及实际主持市政当局”，他们“各抒高见，以为办理都市建设事业者之南针”。(16)
总之，南京国民政府时期市政改革实行的专家治市具有双重意义：一方面，通过专家治市、精英政治，城市政府有限度的决策民主得以体现，虽然相对于市民自治、市政民主、市政独立有很大的局限，但毕竟迈开了民主管理、民主决策的艰难步履。因此，所谓专家治市实际上是专家治国在城市治理上的具体化，民国政治民主化进程通过政治精英实施民主治市而初露端倪。另一方面，专家治市更是科学治市的首要前提和基本要求，适应了现代城市功能的系统性及城市政府专业化分工运作模式等要求，使城市建设和管理的科学化有了最基本的人事制度保障。然而也须看到，城市自治、民主治市和专家治市、科学治市的成功与否，又受制于国家政治民主化的整体进程，实际上为国民党一党专制和个人独裁的集权政治所支配。
专家治市的初步进行
如果以专家治市作为优良市政的评价标准来审视20世纪20年代末30年代初中国的城市，汉口应是最合格的城市之一。时人即指出：“国民革命北伐告成后，桂系统治武汉，组织武汉市政委员会，包括旧日汉口、汉阳、武昌三地。引用市政专门人才，成绩斐然可观。”(17) 汉口特别市建立后，第一任市长刘文岛即深谙西方专家治市之道，他认为：“市政为重要建设事业，所有职员及各项工程人员，应有专门之技术。故本府及所属各局处绝对以用人唯才为主旨，不分省界、性别，凡学识经验有一己之特长者，无不尽量延用，否则无论如何，均不录用。”“市政建设工作，既繁且重，非精明强干，不耐其劳。故本府用人，又以年富力强为标准。”(18) 因为市政府与一般省、县政府不同，内部组织系统比较紧凑，行政层次少，围绕城市建设和管理设立市政机构，除设有专门主管市政建设的工务局外，还有维护城市治安、卫生，促进公用事业发展的公安局、社会局、土地局、公用局、卫生局等机构。以汉口为例，这些机构的主要官员大多毕业于国内外的大学和专门学校，不仅具备相应的专业知识和技术背景，而且具有城市市政方面的识见。因此，汉口建市之初，市政府及主要职能部门初步形成了专家治市的局面。
专家治市，首先市长必须是专家。市政专家冯秉坤在评论市长的任职条件时指出：“市长一席，非必市政专家，方可充任。凡具有高深学识，隆厚资望，目光远大，操守严明，能够驾驭其僚属者，均可为之。”(19) 当时汉口的主政官员如刘文岛、吴国桢等，即与此标准较为契合。他们善于吸收西方的现代城市建设理念，积极推进汉口城市的现代化建设。
刘文岛（1893—1967），字永清，号尘苏，湖北广济（今武穴市）人，先后就读于保定陆军军官学校、日本早稻田大学政治经济系，1924年获法国巴黎大学法学博士学位。其早年曾追随孙中山从事国民革命，1925年从法国回国，经蒋介石介绍加入国民党。曾任国民革命军第八军党代表兼政治部主任参加北伐。1926年10月受命出任汉口市市长。1929年4月后，又先后担任武汉特别市、汉口特别市市长。刘文岛是典型的学者型官僚，虽然不是市政管理学出身，但是政治经济与法律也是现代城市自治所必需的专门化知识。1929年4月6日，他在重掌汉口市政的第一天即表示，虽然“有时亦从军，有时亦从事政治”，但是“志愿是在市政，对于市政极有兴趣”。(20)
刘文岛在汉口市长任上的施政很有方略，成绩斐然。首先是善于用人。除了注重任用技术官僚外，他还十分注意不因政局的变化而弃用前任市政府中的技术人员，从而保持了城市政府专业化和政府工作的稳定性和连续性。1929年4月，原桂系掌控的武汉市政府改组为武汉特别市政府，刘文岛规定，原市府职员“除自请辞职者外，凡成绩优异，学识经验宏富之同志经加委留用。续用之各职员，亦均以才授事，决无偏倚。”(21) 如董修甲、吴国柄等原市工务局的一批有留学背景的工程技术人员，都留在新市政府继续发挥才干。刘文岛也十分重视城市政府人员构成的专业化。在市政府的高级职员中，除公安局局长由军警人员担纲外，教育、财政、公用、工务、土地、社会、卫生各局局长及政府秘书长，一般都由具有较高学历及专业技术的人员出任。其中5位局长有留洋背景，4人为留学欧美、日本的博士、硕士或学士，1人为日本高等专门学校毕业。从1930年3月汉口特别市政府各局处职员的教育程度调查统计表中，可以清楚地了解当时汉口市政府职员的构成特色。在汉口特别市政府各局处总计904名职员中，国外大学毕业者28人（其中工务局有12人），国内大学毕业者116人，国外专门学校毕业者30人，国内专门学校毕业者234人，总计达408人，占职员总数的45.1％。汉口特别市政府知识化、专业化特点十分明显。
其次，刘文岛十分重视现代城市科学的研究、宣传和普及。为了“集思广益，以定市政措施之计划与进行之方针”，刘文岛于1930年发起组织学术研究会，集中专家，共同研究。刘氏亲自担任会长兼市政管理组组长，以工务局长任工程组长，公安局长任公安组长，财政局长任财政组长，卫生局长任卫生组长，教育局长任教育组长，社会局长任社会组长，董修甲参事任国际组长。研究会会员除市长、秘书长、参事及各局局长、各局处职员外，还聘请学术专家为特别会员。会员需拟定学术问题，交所属组组长提出研究，并向大会报告研究结果。各组每两星期集会一次，每月举行一次大会。研究成果除由大会向全体会员宣布外，每月还在汉市政府公报《新汉口》中刊布。此外，会员的学术著作经该会评议会审定后，也由该会出版。(22)
当时全国许多城市都编纂出版过《市政公报》之类的刊物，其宗旨不仅仅是作交流、研究之用，更重要的目的在于向市民公布政府工作，以养成市民关心城市事务的兴趣，主动与政府合作办市政。汉口市政府即宣称其编纂市政丛书的目的是，“新汉口之设施，实有赖乎开明之市民，与政府相合作。因此唯有编刊市政丛书，藉以为启迪市民之助，使全体市民了解施政之大纲与建设之需要，起而共同努力，各为相当之贡献，俾于心理建设及物质建设，同收实效。”(23) 编纂刊行的市府丛书分撰述及译述两类，包括设计、经济、社会、土地、工务、警务、卫生、公用、教育、劳动、商务、娱乐、常识及史料等。当时刊行的著作主要有董修甲所著的《我国大都市之建设计划》、《现行市组织法平议》、《我国市财政问题》等；翻译的著作主要有美国的市政管理科学著作《政府与公共卫生》、《采办学原理》等，并在译述过程中先行分期在市政月刊《新汉口》上发表。
武汉市政委员会创办的《市政月刊》，其宗旨是使“全体市民，得随时了解政府之措施，各抒己见，通力合作”，让市民参与到城市自治事务中来。这已经开始展现了新型的城市政府“使一切事务尽量公开”的政府与市民互动的现代城市管理理念。(24) 1929年5月，刘文岛又任命曾为中华全国道路建设协会编纂《市政全书》的陆丹林为市政府秘书处编纂主任。董修甲提议的发行法规汇编、行政统计年刊与市府工作总报告及各局业务报告等，都在汉口市得以实现。市府工作总报告于1930年9月以《汉口市政建设概况》的正式名称出版，全面总结了1929年4月至1930年6月底市政府的各项工作。《市政月刊》也“日有改良”。这种市政宣传的传统在市政经费日益支绌的吴国桢市长时代仍得以继承，吴国桢并专门向省政府申请专项经费以维持市政宣传品的出版。后来，《市政月刊》改为《市政季刊》，《汉口市政概况》也先后出版了1933年度（1932年10月至1933年12月）、1934年度（1934年1月至1935年6月底）、1935年度（1935年7月至1936年6月底）等。
再次，刘文岛还十分关注市政工作的学习借鉴与改进。1930年3月，他派时任市政府参事的董修甲赴南京、上海、杭州三市调查市政，以资借鉴。董修甲考察归来，写成《调查京沪杭三市市政报告书》，刊载于《新汉口市政公报》第1卷第12期至第2卷第2期。后董氏又将其整理编著为《京沪杭汉四大都市之市政》一书，于1931年由上海大东书局出版。尊重专家、尊重科学，按客观规律办事，是以刘文岛为代表的汉口市政府专家型主官有别于过去时代长官意志独断专行，“一言堂”决定行政事务的显著特点。
刘文岛热心市政建设，见识广，办事明达。刘文岛在两次市长任期内，完成了汉口建市及市政府组织按照专业分工建立一处八局基本架构的工作，建立了吸收各界代表参加的临时参议会，使城市市民自治轮廓粗显。他借鉴西方经验率先实行政府集中采办制度，并为其他城市所效仿；还建立和完善了市政府的办事规则和各种城市管理制度。1929年4月6日，刘文岛上任伊始，就表示要“秉总理天下为公之旨，继续努力，发展武汉市政，为市民谋福利，为党国争光荣”(25)。1929年起，他参考欧美现代都市情形，组织制订和通过了庞大的《武汉特别市工务计划大纲》，包括武汉三镇的功能分区（按行政、住宅、商业、工业、教育等功能对全市分区计划）、水陆交通（公共汽车与电车、桥梁与轮渡、港务、铁路、道路）、沟渠（三镇阳沟改阴沟）、公共建筑物（公署、市立图书馆与讲演厅、公共厕所、菜场、公墓、公共浴堂、公共娱乐场即公园、博物院及游戏场与戏院等）、公用事业工程（自来水、路灯、广告场、电气煤气事业）等内容。该计划拟分三期完成：第一期计划从1929年至1933年；第二期计划从1934年至1938年；第三期计划为1939年以后的工程，包括完成沟通三镇的桥梁。三期计划实施程序罗列较详。其中，短期工程计划包括新建和改造、改良武昌、汉口部分道路及汉口下水道系统、武昌自来水、汉口新建菜场、平民新村、公共厕所、火葬场、公园等。武汉市改为汉口市后，1930年6月他又组织修改制订了《汉口市分区计划》，同时还制订了详细的《汉口旧市区马路干线计划》等计划，并在任期内开始了汉口旧市区马路干线计划的实施，新开辟了旧市区沿江大道和民生、民族、民权和三民路等柏油路。在兴建江汉关至民生路的旧市区沿江马路、建筑沿江驳岸码头过程中，因拆迁英商太古洋行的货栈而发生外交交涉，结果是太古货栈同意拆迁让路，市政府允许其在新筑道路与码头外江滩建新货栈，体现了刘文岛领导的汉口市地方政府能够理智地以公平原则处理国际性争端，保证了市政建设的顺利开展。同时还拆除了周家巷至龙王庙一带杂乱的吊脚楼，将又脏又臭的龙王庙至江汉关一带变成宽敞清洁的沿江大道。此外，汉口市政府还将私家园林“西园”扩大7倍，改建成汉口第一个城市公园——中山公园，并在市政府前新建了一座府前花园，均免费供人游览。(26)
另一位市长吴国桢，也是一位留学海外，在汉口颇有建树的市长。吴国桢（1903—1984），字峙元，湖北省建始人，1921年毕业于清华学堂，随即赴美留学，为格林奈尔大学经济学学士、普林斯顿大学硕士和哲学博士。1928年吴国桢到湖北，任湖北省汉口烟酒税务局局长。1929年刘文岛二次掌理汉口时，吴先后任土地局、财政局局长；1931年汉口改制，吴调任湖北省政府委员兼财政厅厅长。1932年蒋介石在武汉成立“剿总”，吴国桢由省主席何成濬推荐任蒋的秘书，受到蒋的青睐。1932年10月，吴被任命为汉口市市长（随后又成为湖北省政府委员），当时年仅29岁，成为最年轻的汉口市长。
吴国桢任汉口市长整整6年（1932.10—1938.10），是民国时期汉口市长任期最长的一个。然而，其任职期间，正值汉口多事之秋，湖北七易省主席（何成濬、张群、夏斗寅、杨永泰、黄绍竑、何成濬、陈诚），国民党内部各派势力斗争异常激烈。当时汉口还由院辖市改为省辖市，省市财政划分开，市财政自由支配之权有限，加之1931年大水后元气未复，后又有1935年的大水灾，汉口的新建工程不多。即便如此，吴国桢勉力而为，仍开展了不少修整工程。如建立中山公园董事会，邀请社会贤达做董事，动员社会力量集资，修复并扩建了中山公园及运动场；还在市内拓宽了10余条柏油路干线；并继续修建沿江防水墙、整治下水道系统，特别是对模范区杂乱无章的下水系统进行了重新改造，完成了原特一区的三阳路总下水道改造及单洞门至查家墩出三眼桥的汉口总下水道新修工程。虽然新辟的马路很少，但1935—1936年修筑了府东二、四路（今前进二、四路）两条碎石路，1937—1938年将府南路（今利济北路）改成简易的煤渣路，并完成了五权五路（今研口路之河边至京汉大道段）扩宽的雏型。(27) 从吴国桢掌理汉口时期的市政建设来看，主要遵循了刘文岛时期拟订的计划，体现了现代城市专家治市的理性与城市政府行政体系运作的延续性。
在汉口市政府，除了有像刘文岛、吴国桢这些专家型的城市主要负责人之外，更重要的是有一批具有国内外大学或专科学校毕业的专业化政府部门职员，保证了市政府的建设理念能持续奉行。如汉口市政府工务局的局长、科长、技正（工程师）等，许多是留学欧美、日本的毕业生，学习和掌握了海外先进的城市建设管理理念，对武汉的城市现代化建设起到了很大的促进作用。工务局长董修甲，江苏人，曾获美国密西根大学经济市政科学士，加州大学市政管理硕士。1929年4月任工务局长前，曾任京沪一些大学的市政学教授、上海特别市政府专任参议、杭州市政府参事、武汉市政委员会及市政府秘书长，著有《市政学大纲》等一系列介绍现代城市建设管理的著作，有一整套市政管理理论。庞大的《武汉特别市工务计划大纲》就是在他的直接主持下完成的，该书成为其后汉口市各种建设计划的最初蓝本。工务局继任局长陈克明，黄陂人，英国格拉斯哥大学工学士，任职前曾任湘鄂路工程师、交通部技正、平汉路工务处长、粤汉路副局长、汉口特别市政府参事。陈克明还是一位理论与实践相长的实干家，刘文岛时代的汉口市政计划与建设，都是在他的直接主持下完成的。
为汉口市政建设作出较多贡献的市政专家还有吴国柄。吴国柄，字政衡，湖北建始人，吴国桢之兄，毕业于英国伦敦工科大学机械科，曾任比利时乌格瑞厂工程师，后以专使随员身份考察欧美各国，还担任过平奉路（北平至奉天）造车厂厂长。1928年吴国柄到武汉，适逢李宗仁任国民党中央政治会议武汉分会主席，提出“建设新湖北，建设新武汉”，于是他毛遂自荐，提出修建公园计划，被委以湖北省政府监修专员，监修汉口第一公园（中山公园），完成了中山公园的人工造湖工作。武汉重新建立市政府后，吴国柄担任中山公园技正兼建筑主任、工务局第三工程处副主任等职，后任汉口市政府参事兼技正。他常骑马巡视汉口各处，提出过很多市政建设的建议，如沿江沿河的马路建设、汉口市下水道建设、清除市内浮棺等。(28)
汉口新型城市政府专家治市的总体特点是，市长统筹领导，按专业化分工由各部门领导分级负责、分专业组织实施，组成由上至下的分级网络体系，各部门的专家和相关的职员在各自的领域发挥作用，共同推进市政建设和城市的发展。城市政府从高级官员到普通职员均以中青年为主，年龄结构趋于年轻化，保证了市政府富于朝气，锐意进行城市改造和新的建设。大批学有专长的专家学者在政府中运用其掌握的西方先进市政知识治理城市，提高了管理城市事务的水平，促进了城市现代化的发展。在专家治理下，1930年代汉口步入城市早期现代化发展的黄金时间，城市规划的制定、功能分区的划定及一系列城市管理制度和规划的出台，将城市发展纳入了制度化、规范化、科学化的轨道之中，依法治市成为市政管理现代化的一个重要标志。在武汉（汉口）特别市政府成立后的一年间，“先后修订公布之各项章则以百数计”，所有法规分8辑刊出。截止到1930年3月底，共出版法规500余种，基本做到“市政进行，成资法令”。(29) 市容市貌也大为改观，汉口已初具现代化城市的风貌。1933年，《道路月刊》记者到汉口采访，对城市的整洁美丽留下了深刻的印象：“近两年来，市府修路的成绩，出乎我们意料之外，由牛路跳过了马路的阶段，进而为现代的柏油路。汉口法日两租界，觉得自惭形秽，竟步市府之后尘而翻造柏油路了。记者这次到汉口来，从三个特区到两个租界，走的都是康庄大道。”“租界及特区以内之各种旧式拱堂，大半已翻造为新式整洁的拱堂。从前残破的房屋，暗淡的市容，无不一扫而空。而从前蹲伏在路旁褴褛不堪的乞丐，已差不多完全肃清了，今日的汉口市，已不是蒙不洁的西子，而是装束入时的少妇。”(30)
专家治市的历史困境
民国时期汉口的专家治市取得一定的成果，但应当清醒地看到，当时专家治市极不彻底，专家治市与集权政治始终存在着复杂而尖锐的矛盾。这种矛盾主要表现在两个方面，一方面是专制体制、环境对专家治市的制约，另一方面是专家对专制体制的屈从与依附。
尽管民国时期专家治市的呼声很高，且在上海、南京、天津、汉口等大城市中也得到有效推行，但是这种治市机制并没有法律依据和制度保障。1928年南京国民政府公布的《特别市组织法》和《市组织法》中只有两条内容涉及专业技术人员，即第三章“特别市政府组织及权限”之“第十四条，特别市政府依事务之需要得聘用专门技术人员”；“第十五条，特别市政府关于特殊事项之调查或研究，得由市长聘任专家组织临时委员会”。(31) 1930年修改后的《市组织法》第四章“市政府”中只保留了上述第十四条的内容，而关于市长、秘书长、市政府参事及各科局负责人的任职条件并没有就学历、专业知识及任用程序（如考试录用、选举等）作出规定，更没有类似西方政府中职业公务员的法律条款。对此，当时即有学者提出责难：“本组织法……对于近代市行政之几项重要规定却付阙如，未免遗憾。例如市长对于行政上所负之责任，专家任用之规定……而不见于本组织法中者也”；它如“各局局长及重要吏员之责任应有专门资格之规定”，亦忽略不表。(32)
没有法律保证的体制是十分脆弱的，它既不能使专家治市制度化，也给那些喜欢任人唯亲、滥用庸人的市政领导人提供了可乘之隙，许多城市政府机构中仍然是“万金油”式的官僚主政。表现之一是城市高层领导人不是军人便是政客。时人即指出，“我国各市的组织，除了从前广州和武汉两市，曾经一度采用委员制之外，按中央颁布市组织法的规定，原是市长制，所以现在各市的组织，也是市长制。不过现在之市长，多数为军人出身。他们对于军事学识，容许有相当的研究和经验，可是对于政治，恐怕还是门外汉。市政是专门的事业，固然不是军人所能懂得，就是懂得政治的人，而不懂得市政的，行政上也感着许多困难。现在是训政时期，市长的职责，异常重要，不是东奔西走席不暇暖般作说客的，所能胜任。试问这样做法，又怎能有良好的成绩？”(33) 其次，一般政府官员中的专业人员亦是凤毛麟角，“政府为各项行政之主脑，除市政府人员应具有市政学识外，其他政府官吏，亦不可无市政学识，所以辅助进行也。查我国政府官员具有市政学识者极少，即在地方政府任事者，亦多尸位素餐，或学非所用，平时于市政学，多不事研究，此不特因彼等在学时，无输入市政学识之机会，抑就职后，亦无亲近各项政事之地方，且惰乃天性，吾人只见孳孳为利者，孰见孳孳为学者乎？”(34) 第三，由于公务员保障法的缺失，加之长期形成的任人唯亲、滥用庸人的官场积弊，严重影响了城市政府中的事务官——专业技术人员正常作用的有效发挥。“我们再看各市的市长，除了从前广州市长孙哲生以外，有那一个能做三年以上的市长呢？市府的参事、局长、秘书长、科长、技正以及其他职员，也是常常调换的，旷弃职务和办事不力、营私舞弊等等，固应撤差，若果他是有相当的成绩，或是考试录用的，要是换了一个市长，或一个局长，倘若你找不着一个有权有势的人，或者和新市长、新局长有关系的保荐函电，那你就非预备开步走不可。因为一个新市长和一个新局长接事时，他的亲戚朋友，和亲朋中的亲朋，都如蚁附膻般来找差事了，其中拿着有势力的人荐函来讨差事的更多……这个不良的陋习，其实普通官场是这样，市政是属建设事业的机关，也蹈了恶劣官场的状态，不能不教人失望。”(35) 正因如此，使得本来就少得可怜的市政专业人员时存五日京兆之念，事业心大打折扣。凡此种种，结果便是专家治市举步维艰，真正的市政专家裹足难行，而“万金油”官僚却大行其道。市政精英们对此深恶痛绝，有人甚至喊出了“打倒‘万能杰克’”的口号：
中国政治，“万能杰克”（Jack- of- all- trades）的政治也。中国市政，亦“万能杰克”之市政也。执中央政府吏员而察之，泰半均“万能杰克”也。省政府、市政府、县政府之吏员亦均一邱［丘］之貉。此辈今日可为统税局长，明日可任市政府工务局长，后日复可膺军政部航空技正。究其所学，则除升官发财外，无他特长之学识。究其所为，上焉者萧规曹随，抱撞钟和尚、敷衍塞责主义；下焉者则肆意搜括，既无专门学识以作其谋生之工具，只好趁此机会大搂一气，以保持其失业后之饭碗。上行下效，几成一时风尚……近代政府，工作复杂，舍专家盖无由治。譬之治病，必求于一医。譬之补鞋，必求于匠。有病找鞋匠，鞋破找医生，人必以为大笑话。实则此项笑话直日日扮演于吾人之前，而吾人乃视为当然，不之觉耳。欲使政府中鞋匠不为人医，医生不补人鞋，首先必打倒“万能杰克”政治！(36)
在“万能杰克”主政下，专家治市被腐败的庸人政治氛围所侵蚀、吞没。民国时期整体腐败的社会政治环境下，期望一展抱负的市政精英们除了遗憾愤懑外，别无他为。
其实，在国民党“一党专政”的集权政治体制下，所谓专家治市也是有前提和条件的。从主观上来说，国民党利用专业技术人才治理城市主要限于在技术和管理层面进行市政建设，如修马路、分区规划、做财政预决算、编市政公报、整治城市社会风尚、改变传统陋习，等等。但涉及到政治体制上的根本问题时，绝不许越雷池一步，如民主选举、市民参政等。而且所用专家也大都是如刘文岛、吴国桢等服膺国民党“党义”的体制内人物，而具有激进改革倾向的张锐之流是不能入阁治市的，只能作“清流党”。正如刘文岛所言，国民党的原则是“党外无党”、“党内无派”，一切遵循国民党和蒋介石的意志。国民党及其政府体制本质上是集权和专制，因此，城市的发展必然要服从国民党党义和遵从蒋介石的绝对权威。据曾任行政院政务处长的何廉回忆：“委员长走到哪里，政府的真正权力行使到哪里。就职权而言，他领导一切。”(37) 1929年4月，蒋介石以陆海空军总司令的名义任命刘文岛代理武汉市长，接着以蒋为主席的国民政府正式任命刘为市长。吴国桢就任汉口市长，表面上看是湖北省政府委员会会议议决的结果，但实际上是因为吴国桢跟随蒋介石期间，受到蒋的青睐。此外，作为省辖市汉口市长的吴国桢也是非同寻常的简任官，当时全国只有北平、青岛两个直辖市改省辖市的在任市长是简任，不受省政府监督。1937年11月和1938年6月，吴国桢以“经费支绌”，“捉襟见肘，穷于应付”为由，三次呈请辞职，而作为军事委员会委员长的蒋介石亲自去电“慰留”，并电示省府不准其辞职。(38)
专家治市与集权政治的矛盾，除了政治价值取向外，还更多地表现为现代城市建设与管理中民主治市、科学治市与长官意志以及市政建设违背规律而屈从于政治和军事斗争的需要之间的矛盾。在1930年代，尽管汉口因为专家治市和专业化管理使其依照欧美现代城市的大致模式并结合自身特点的城市建设，展示出现代化发展的良好态势，但由于国民党集权政治的影响，特别是蒋介石军事独裁化的制约，汉口的城市发展并没能完全按照城市政府制订的建设计划顺利进行。刘文岛、吴国桢在改造和创立城市新面貌的同时，也不得不屈从于蒋介石的军事政治独裁的需要。为了适应蒋介石所谓“剿匪”的军事需要，汉口市政府不得不放下城市建设计划，赶修一些用于军事的临时性工程。如1930年1月开工的航空路，“自跑马厂至飞机场一段，原无路基，前因军事紧急，提前铺正中间的约4公尺之碎石路面”，就是根本不按正常的筑路程序的建设。(39) 1932年蒋介石在武汉设立豫鄂皖三省“剿总”，自任总司令，坐镇武昌。同年10月，蒋令在汉口后湖一带修筑临时马路。汉口市政府按其附发的略图勘测，确定需修路7条，于1933年12月开工并陆续完成。(40) 由于这些路不是市政府计划修筑的新马路，也不是有规则的直线路，而仅就原有农村的小土路加宽加高，再铺以煤渣，因此除新华路（由双洞门至万国跑马场止）、惠济一路（今惠济路之香港路至澳门路一段）外，其余各路今已不知所踪。
集权政治左右城市政府行政，妨碍和掣肘专家治市，在汉口最为突出的表现是汉口市建制的频繁更张。1929年4月5日，武汉市政府改为武汉特别市政府，直隶于国民政府。同年6月，改武汉特别市为汉口特别市，以汉口、汉阳为管辖区域，并将武昌改为普通市，划归湖北省政府管辖。1931年6月汉口特别市改为省辖市。1932年4月，汉口市又改为特别市，隶属国民政府行政院。然而不到3个月，即同年7月，汉口特别市又复改隶湖北省。汉口市制的频繁变动，体现了南京国民政府决策的随意性，汉口的市政独立也因此受到多方影响。市制频繁更张和市政官员（尤其是主要官员）频频调动，人在政在，人走政息，造成城市管理队伍极不稳定。如，1931年汉口改制不仅上交了各项独立的管理权利，也带走了管理城市的专家型领导。市长刘文岛调任省民政厅长；市财政局归并省财政厅，吴国桢由局长变成了厅长；工务局裁并到省建设厅，局长陈克明转任省水利局局长；董修甲等人也相继离开武汉。懂建设、会理财的专家型领导被调离了汉口市，却派来一个“万能杰克”式的官僚何葆华任市长，这对汉口市的发展无异于釜底抽薪。何葆华到任后的第一件事，就是裁撤了具有较先进的管理制度的采办委员会。此外，当年长江大水，何葆华妄将防汛麻袋每个提价1.5元，并将规定麻袋中的豆、沙比例之七三成，改为三七成，从中大肆贪污。这导致张公堤溃口，大水冲入汉口市区，使市民的生命财产遭受空前的巨大损失，为此何受到省市两党部弹劾，1932年4月辞职。(41) 然而令人诧异的是，直到何葆华已辞职6年后的1938年4月，中央公务员惩戒委员会才将“免职并停止任用一年”的惩戒议决书送达，理由是“何葆华为汉口市长亦负防护抢救之责，该被付惩戒人等指导不良，策划无方，自不能免除《惩戒法》上应负之责”(42)。而1932年接任汉口市长的“书生”万声扬，由于财政困难，难以开展市政建设，加之官场请托频繁，对市政事务穷于应付。(43)同年9月，万声扬呈请湖北省政府“援照成案举办本年秋季种痘并拟具办法及预算书请鉴核”，但被以“库款奇绌停办”。(44) 万本人也被省政府以“另有任用”而免职，遗缺由吴国桢继任。
汉口频繁改制还造成撤压机构的后果，导致有作为的专业技术人员大量流失。机构撤并的直接原因即是市政府经费被“奉令裁减”。吴国桢在呈省政府文中称：“府内经费在特别市时代月支二万三千余元，自二十年七月改并即月支一万七千余元，至二十一年十月改组，府内经费奉令裁减一次，十一月又奉令裁减，月仅支一万四千余元，内部组织自当力求紧缩。而公安局经费亦经二十一年十月、十一月两次缩减”，而“所有职务势未便减，反予增加”，“事繁费绌，本府不免多感困难”，只有“督促员司努力工作”。(45) 市政府经费缩减的原因之一，是省政府将直属中央的汉口市党部的经费97918元在市政府预算总额不变的情况下，列入市预算。(46) 其结果只有紧缩市政府编制，以最低数额的职员去管理复杂的现代城市事务。吴国桢还在另一呈省府文中写道：“查特别市政府刘前市长任内于十九年二月间奉行政院第4503号令发《组织规则》内各处局科员名额总数186人，除公安局外尚计156人。自二十年七月改置为隶属于钧府（省政府），财政、教育各事项分归各厅办理，事务减轻，何、万两前市长任内委用科员30至40人。二十一年十月间重行改组，举凡特别市政府时代之社会、财政、工务、教育、卫生、土地、公用等局事务统归本府直接办理，公安局亦归本府管辖，府内事务之繁颐，无虑数倍于刘、何、万三任。”“因府内经费再四缩减，故暂时不顾事务之殷繁，试就万任成案先行列为30人至40人”，且上任“半载以来，每以人数太少，因而发生种种困难，是事实上委有增额必要”。因此，吴国桢再三呈请，担负秘书、社会、财政、工务、教育、卫生及公用管理事务的市府科员“增列为50—60人，虽与未经确定之原案微有出入，而较之特别市政府曾经行政院核定名额总数156人（公安局科员名额在外）当不及五分之二”。(47) 内政部终以“该市本系由直隶行政院之市改置为隶属于省政府之市，情形特殊，似可准予变通办理”，呈行政院会议照准，列入《汉口市政府组织规则》，转呈国民政府备案。(48)
上面主要论述了集权政治体制下专家治市的重重艰难，其实，专家治市艰难的另一方面还来自于专家自身。在这些专家型官僚中，最能体现民国时期市政专家屈从和依附于集权政治特征的当属刘文岛这样亦学亦官者。刘氏经蒋介石介绍入党，是国民党中央党部的候补执行委员，始终自觉地维护国民党的集权政治和蒋介石的独裁统治。蒋桂战争后，蒋介石夺占武汉，以“湖北安，天下安”而设立武汉特别市，委任刘文岛为武汉特别市首任市长及随后的汉口特别市市长。这一任命体现了蒋的意志。正如刘文岛所言，“蒋总司令因为武汉的秩序非常重要，就命兄弟暂时来维持市政府的事务”(49)。刘文岛在任两年多时间里，依靠众多专家，制定了现代城市发展规划，建立起现代城市的运作制度，发行市政债券，并在旧市区大刀阔斧地新辟了沿江大道和民生、民权、民族、三民等现代化的柏油路面主次干线，改造了中正、中山主干道，正式建成中山公园并开园等等，显示了他的才干。且“市府自刘文岛走后，虽有市府之名，实等于保管处”(50)。但由于刘文岛亦学亦官亦军的特殊身份，加之与蒋介石的特殊关系，形成了他对蒋介石和国民党的人格依附，唯蒋马首是瞻。上任伊始，刘文岛即在汉口市政府扩大纪念周的演讲中宣称：“蒋主席曾经面谕，及国府文官通电：要全国上下，一心一德，党外无党，党内无派，拥护中央和平的政略与防卫的战略。”“我们要和法国人全国上下都拥戴杰尔(51) 作行政元首一样，切切实实来拥戴蒋主席作我们军事政治的最高领导者。”并且认为，“今日中国的农商学兵各界，都无政治和法治的充分常识与精神，都不知或不肯运用选举斗争的方式”，“所以，我们中国国民党，就要将农工商学兵联合起来，结成革命的团体，谋全民的解放”，因而主张“一致团结起来打倒共产党”和“‘勾结’共产党的一切‘反动派’”。并表示，他“因为受了党训、校训(52) 及蒋主席薰育，故始终本着亲爱精诚的精神，企图使各位同志，共纳于三民主义的正轨”。(53) 在1929年4月28日欢宴省市党部整理委员及新闻界的致词中，他又宣称：“我们是要以党治国”，政府“所有一切的行政计划政策，都应该根据党的意旨去做”。并且认为国民党“是民众的党。党的意思，就是民众的意思”，表示要请各位党部委员“严格监督，切实的指示，使市政府永远在党的指导之下，建设新的武汉”。(54) 这些表白，表明刘文岛维护国民党集权政治和效忠蒋介石完全是出于一种自觉。刘文岛与蒋介石集权政治的这种特殊关系，也揭示出民国专家治市本质上是一种披上专家治市外衣的“政党治市”和“集权治市”，与欧美城市依靠具有独立人格和独立思想的专家独立的、民主的和科学的治理城市的现代市政体制相去甚远。
与刘文岛相比，也曾为汉口市长的吴国桢情况有所不同。虽然他也是简任市长，且与蒋介石有长达半年过从甚密的特殊关系，但他毕竟是省辖市的市长，要受省府的牵制。一方面，吴作为一个年轻的学者型官僚，虽也曾留学海外，但胆识和魄力远不如刘文岛；另一方面，吴在任的时期，很多有名望的市政专家已经离开汉口，其缺少得力的知识型属员相辅佐。因此，虽然吴国桢主政汉口时间最长，但因市财政困难和水患影响。以及市政管理人员大幅度减少，其掌理汉口的抱负难以施展。如，刘文岛在任时也有财政困难，但吴国桢时任汉口市财政局长，成功辅佐刘氏发行了150万元建设公债；而在吴氏任汉口市长时，却不仅背着公债还本付息的压力，且新的建设公债发行也遭失败。此外，吴国桢任汉口市财政局局长时就被诉“违法苛征”遭弹劾，1934年又以同样理由遭到起诉。吴国桢在市长任上时，较少建设像刘氏那样大刀阔斧新辟高等级干道（含下水道）的工程，多是改造地下管网和翻修补修路面等修修补补的工程，很多工程（如旧市区次干道拓宽）都未能按照刘主政时期制定的市政规划时间表完成，汉口市政现代化建设处于徘徊状态。因此，吴国桢三番五次请求辞职，表现出学者型官僚对集权体制不敢也不愿抗争的无奈。
总之，由于市政体制为民国政治体制所制约，听命于国民党中央及蒋介石个人的权力意志，加之近代中国没有建立起西方式的独立公务员体制，且中国城市早期现代化尚处于起步阶段，以及中国近代知识分子身份转变和文化转型过渡性特征所形成的对权力的人格依附，因此，近代中国没有也不可能建立起真正的专家治市的“良好市政”。无论管理和建设城市的专家有多大的才干，制订的城市建设和发展规划如何科学化，都被国民党一党专政的集权政治体制和“万能杰克”们的昏聩无知所抵消，真正的市政民主和市政独立依然遥遥无期，城市现代化困境重重。
注释：
① 张锐：《比较市政府》，上海华通书局1931年版，第94页。
② 董修甲：《京沪杭汉四大都市之市政》，上海大东书局1931年版，第22页。
③ 张锐：《促进市行政效率之研究》，《市政评论》第3卷第18期，1935年9月，第4页。
④ 臧启芳：《市政和促进市政之方法》，《东方杂志》第22卷第11号，1925年6月，第28页。
⑤ 陈良士：《国民市政常识之培植》，陆丹林编纂：《市政全书》第1编，“论著”，道路月刊社1929年版，第71—72页。
⑥ 张锐：《比较市政府》，第659页。
⑦ 臧启芳：《市政和促进市政之方法》，《东方杂志》第22卷第11号，1925年6月，第28页。
⑧ 郭体乾：《市委员制与市经理制》，《道路月刊》第31卷第3号，1931年1月，第20页。
⑨ 张锐：《促进市行政效率之研究》，《市政评论》第3卷第18期，1935年9月，第4页。
⑩ 张锐：《促进市行政效率之研究》，《市政评论》第3卷第18期，1935年9月，第5页。
(11) 张锐：《比较市政府》，第632页。
(12) 白敦庸：《市政举要·自序》，转引自赵可《市政政革与城市发展》，中国大百科全书出版社2004年版，第73页。
(13) 殷体扬：《解决中国市政问题的一个企望》，转引自赵可《市政改革与城市发展》，第74—78页。
(14) 蒋小秋：《在三民主义下的市政问题》，《市政全书》第1编，“论著”，第56页。
(15) 编者：《中国建设发刊词》，转引自赵可《市政改革与城市发展》，第206页。
(16) 董修甲：《市政专号志言》，转引自赵可《市政改革与城市发展》，第206页。
(17) 张锐：《比较市政府》，第615页。
(18) 刘文岛：《汉市之现在与将来》，《中国建设》第2卷第5期，1930年10月，第3、7页。
(19) 冯秉坤：《各市政府成立十周纪念感言》，转引自赵可《市政改革与城市发展》，第209页。
(20) 《武汉特别市市政月刊》第1卷第1号，武汉特别市政府秘书处1929年印行，“纪事”，第26页。
(21) 刘文岛：《汉市之现在与将来》，《中国建设》第2卷第5期，1930年10月，第3页。
(22) 《汉口市政建设概况》第1期第1编，汉口市政府1930年9月印行，第43—44页。
(23) 《汉口市政建设概况》第1期第1编，第46页。
(24) 《汉口市政建设概况》第1期第1编，第48页。
(25) 《武汉特别市市政月刊》第1卷第1号，“纪事”，第26页。
(26) 参见刘文岛《汉市之现在与将来》（《中国建设》第2卷第5期，1930年10月）及《汉口市政建设概况》第1期第1编。
(27) 参见《汉口市政概况》（1933年度、1934年度、1935年度），汉口市政府1933年、1935年、1936年印行。
(28) 吴国柄：《我与汉口中山公园及市政建设》，政协武汉市委员会文史学习委员会编：《武汉文史资料文库》第3卷，武汉出版社1999年版，第450—484页。
(29) 《汉口市政建设概况》第1期第1编，第25—26页。
(30) 菊：《武汉的新气象》，《道路月刊》第47卷第2号，1933年2月，第16页。
(31) 参见陆丹林《市政全书》第6编，“各省市制法规”，第1—14页。
(32) 张锐：《比较市政府》，第589页。
(33) 丹林：《市政杂谭》，《道路月刊》第31卷第1号，1930年7月，第11—12页。
(34) 陈良士：《国民市政常识之培植》，《市政全书》第1编，“论著”，第71—72页。
(35) 丹林：《市政杂谭》，《道路月刊》第31卷第1号，1930年7月，第11—12页。
(36) 张锐：《比较市政府》，第657—658页。
(37) ［美］费正清、费维恺编，刘敬坤等译：《剑桥中华民国史》下卷，中国社会科学出版社1994年版，第153、155页。
(38) 湖北省档案馆藏，LS1／2／1446。
(39) 《汉口市政建设概况》第1期第2编，“工务”，汉口市政府1930年9月印行，第13页。
(40) 《汉口市政概况》（1933年度），汉口市政府1933年印行，第9—11页。
(41) 参见政协武汉市委员会文史学习委员会编《武汉文史资料文库》第7卷，武汉出版社1999年版，第288页。
(42) 《中央公务员惩戒委员会关于湖北省防水不力人员陈克明、何葆华、江署生等26人的惩戒案、议决书》（1938年4月），湖北省档案馆藏，LS1／4／3662。
(43) 万澄中：《“书生”市长万声扬及其一家》，《武汉文史资料文库》第7卷，第283—284页。
(44) 《湖北省政府委员会第5次谈话会议议事录》（1932年9月），湖北省档案馆藏，LS1／1／38。
(45) 《汉口市市长吴国桢呈省政府文》（1933年4月29日），湖北省档案馆藏，LS1／3／2220。
(46) 《湖北省政府委员会第40次会议议事录》（1933年7月25日），湖北省档案馆藏，LS1／1／41。
(47) 《汉口市市长吴国桢呈省府文》（1933年5月19日），湖北省档案馆藏，LS1／3／2220。
(48) 《内政部咨文》（1933年7月27日）民字第1854号，湖北省档案馆藏，LS1／3／2220。
(49) 《武汉特别市市政月刊》第1卷第1号，第30、31页。
(50) 周荣亚等编纂：《武汉指南》，第1编“地理”，汉口，新中华出版社1933年印行，第7页。
(51) 杰尔，普法战争后当选法国行政元首。
(52) 指黄埔军校校训。
(53) 刘文岛：《我们如何应付困难》，《汉口市市政公报》第1卷第2期，汉口市政府秘书处1929年版，第1、4、5页。
(54) 《武汉特别市市政月刊》第1卷第1号，第31页。
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