切合时代需求 完善公文法规——新旧《国家行政机关公文处理办法》比较研究，本文主要内容关键词为：新旧论文,公文论文,国家行政机关论文,需求论文,法规论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C931.46 文献标识码：A 文章编号：1008-4533(2001)03-0059-06
21世纪的第一天，国务院2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称新《办法》正式施行，1993年11月21日由国务院办公厅发布，1994年1月1日起施行的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称旧《办法》）同时废止。
与过去由国务院办公厅发布截然不同，新《办法》由国务院正式发布，上升到了法规层次，足见国务院对各级国家行政机关公文处理工作规范化、制度化、科学化的重视与决心。作为新世纪对公文处理工作进行规范和管理的根本性法规，新《办法》在旧《办法》的基础上进行了充分的修改、调整、补充，更加切合时代的需求，更加切合公文处理工作的实际。下面，试将新旧《办法》做比较研究，旨在发现新旧《办法》的变化差异，准确地把握新《办法》的先进之处，以便更好地学习、贯彻和执行新《办法》，最终达到提高公文处理的质量与效率的目的。
（一）总则部分概念内涵更为清晰明确：
1.阐明了“公文处理”的概念及原则。新《办法》开宗明义，在总则部分第三条即明确阐述了：“公文处理指公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作。”给予“公文处理”一个非常清晰的定义。在第四条又明确了公文处理的基本原则，即：“公文处理应当坚持实事求是、精简、高效的原则。”这是对旧《办法》很大的补充和修正。《国家行政机关公文处理办法》是对公文处理工作进行规定、规范的，所以非常必要在开篇的总则部分就规定清楚什么是公文处理，公文处理的的基本原则是什么，这应该是一个必不可少的前提。
2.明确了各级行政机关负责人对公文处理工作应有的态度和做法。新《办法》在总则部分增加了第六条规定，即：“各级行政机关负责人应当高度重视公文处理工作，模范遵守本办法并加强对本机关公文处理工作的领导和检查。”该规定就公文处理工作对各级行政机关的负责人提出明确的要求，这是旧《办法》所未有的。事实上，各级行政机关的负责人对公文处理工作的态度是直接影响到该机关公文处理工作的开展和质量的。只有得到各级负责人、领导人的高度重视和大力支持，公文处理工作才能更好地得以开展，其质量和效率才能更加切实地得以提高。因此，新《办法》增设这一条，是十分必要的。
（二）公文种类的设置及其适用范围的划定更加切合实际：
1.取消“指示”（文种），增设“意见”（文种）。新《办法》在公文种类方面最大的变动就是：取消“指示”、增设“意见”。“指示”适用于对下级机关布置工作，阐明工作的指导原则。它虽是指导性公文，但其权威性、制约性、原则性都非常强，且发文机关的级别要求较高，一般市以上领导机关才能用“指示”行文，基层行政机关、基层单位一般不用。而对市以上的领导机关来说，对这一文种的使用也极为谨慎。只有事关重大、事关全局、涉及面上的原则性强的重大事务，才会用此文种发文。“可以说指示是行政公文中使用最少的一种文种（可参考《国务院公报》及各省市人民政府政报）。在行政事务中，不少工作项目虽也涉及到对下级机关布置工作、阐明工作的指导原则，但非事关重大、事关全局，各级领导机关都会以通知、意见等行文，而不以指示这一文种行文，以免因文种级别过高而导致下级机关工作注意力朝某一方向集中、转移。”[1]既然“指示”这一文种使用率较低，使用的范围又有诸多限制，新《办法》取消这一文种是有道理的。
“意见”适用于对重要问题提出见解和处理办法。与“指示”相同的是，二者都可对下级机关就某项工作、某个问题提出具有指导意义的意见、建议与做法。但较之“指示”，“意见”更为简便、实用与灵活，它在使用上没有诸多限制，而且适用范围更为广泛。事实上，虽然“意见”过去虽不是行政公文规定的12类13种文种，而是党的机关公文常用文种之一，但在行政机关的行文实际当中已使用得十分普遍，只是未给它一个“名分”而已。另外，“意见”还可作上行文使用，即有关职能部门可用“意见”向上级领导机关行文，就本部门管辖的工作或涉及本部门工作的某些问题提出建设性、实施性或指导性意见，建议上级机关批转其他有关机关执行。可见，“意见”这一文种可下可上，十分灵活、实用。
2.调整“命令”和“决定”的适用范围。“命令”和“决定”同属制约性强的文种。新《办法》减小了“命令”的适用范围，即除“依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性措施”外，只能“嘉奖有关单位和人员”，删去了“惩处”这一职能。同时，将“撤销下级机关不适当的决定”这一功能调整给了“决定”。而“决定”的适用范围相应地得到了扩展，即：在“对重要事项或重大行动做出安排”的基础上，明确指出可“奖惩有关单位和人员”，还可“变更和撤销下级机关不适当的决定”。
从“命令”这一文种过去的实际使用情况来看，“惩处有关单位和人员”的“惩戒令”极少使用，这方面的内容一般可用“惩处性的决定”或“批评性的通报”解决。而“撤销下级机关不适当的决定”这一功能在“命令”的行文实际中也极少使用，而且按我国《宪法》规定，“命令”的使用是有一定限制的，至少“县以上各级人民政府及其首脑”才可发布“命令”，而“撤销下级机关不适当的决定”中的“下级机关”可以是任何机关的下级机关，因此，这一功能移给“决定”更合适些。另外，在这一功能前增加了“变更”两字，即“变更和撤销下级机关不适当的决定”，显然，“决定”的功能及适用范围是拓宽了的。
3.取消“通知”的发布功能。“通知”原可“发布规章”。新《办法》取消了“通知”的这一功能。现只有“命令”才可“依照法律发布行政法规和规章”。这样，增加了行政法规和规章颁布的严肃性、规范性与合法性。
4.取消“报告”的建议功能。新《办法》之所以取消“报告”的向上级机关“提出意见和建议”功能，是因为增设了“对重要问题提出见解和处理办法”的“意见”这一文种。显然，这两个文种在“向上级机关提出意见和建议”方面有重叠。“报告”这方面的功能完全可由“意见”所取代。而且，从使用来看，用“意见”这一文种更为恰当，因为“建议报告”这一用法的本来目的就在于就某工作、某问题提出意见和建议，希望上级机关批转其他有关机关执行，而不是意在报告。因此，删去报告的这一功能是合理的。
5.明确“通告”和“函”的适用范围。“通告”原是“适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项”。“在一定范围内”这一表述，界限较模糊，新《办法》改为“社会各有关方面”更为明确。
“函”按旧《办法》的表述是“适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，向有关主管部门请求批准”，现新《办法》删去了“向有关主管部门”这几个字，因为“有关主管部门”实际上是指对某项工作具有审批权和管辖权的有关业务主管部门，该部门与发文机关应是不相隶属的关系。若加上“有关主管部门”反而容易错误地理解为上级主管部门。如若是向上级主管部门行文请求批准，则应用“请示”行文，而不是“函”了。因此，删去这几个字意思更为清晰、连贯，不容易产生歧义。
（三）公文格式更加全面、实用。新《办法》在公文格式方面，切合时代的需要、公文处理实际工作的需求，进行了必要的调整与修改，主要有如下几方面：
1.电报的紧急程度增加了“特提”。新《办法》在电报的紧急程度中增加了“特提”这一层次。“特提”这一紧急程度在“特急”之上。“特急”的送达办理时限是24小时之内，因此，“特提”的办理时限应是随到随办。这符合了电报公文要求快速办理的实际需要，使电报办理的紧急程度更加全面完善。
2.明确了主送机关、抄送机关的概念和职责。旧《办法》在公文格式一章并未明确阐述主送机关和抄送机关的概念及其职责。只是在国家技术监督局发布的《国家机关公文格式》中做了一定的说明。现新《办法》明确规定：“主送机关指公文的主要受理机关”、“抄送机关指除主送机关外需要执行或知晓公文的其他机关”，二者都“应当使用全称或规范化的简称、统称”。
在职责方面，“抄送机关”发生了较大的变化。原《国家机关公文格式》中标注：“抄送机关标识域用于标识需要了解公文内容的机关的名称”，也就是说，该《格式》认定抄送机关就是只“需要了解公文内容的机关”。而新《办法》规定，“抄送机关”不仅是需要知晓了解公文内容的机关，而且也是除主送机关外需执行公文的其他机关。为什么执行公文的机关不全列在主送机关中，而需将一些列为抄送机关？其实这也是切合实际需要的做法，因为在公文的行文实际（尤其是下行文）中，一些机关单位不是发文机关的主要行文对象，但也需要按公文要求知晓或执行一些事项，这时候，这些机关单位就可列为抄送机关。例如：各级地方政府及其职能部门就某工作向下行文（普发），这时就可将其管辖区域内，与之具有统管关系的那些上级机关或其他机关的派驻机构作为抄送机关处理。因为这些派驻机构与当地政府及其职能部门是不相隶属关系，但因它在后者的辖区内，某些工作也需按当地的要求办理或执行，而它显然不是行文的主要对象、公文的主要执行者，故此，应将之作为抄送机关处理。
补充完善“抄送机关”的职责，使“主送机关”和“抄送机关”在知晓和执行公文的主次关系方面更加清晰地得以显现，便于有关机关正确把握。
3.阐明了“附注”的内容和形式。新《办法》阐明了“附注”的内容是“需要说明的其他事项”，并且形式上“应当加括号标注”。也就是说标附注时不需再写“附注：”，只需在附注的位置（应是成文时间之下3-4行）加括号标明需说明的内容即可。另外，还规定，“请示”这一文种“应当在附注处注明联系人的姓名和电话”，其目的显然是便于上级机关联系联络，及时就请示的内容进行沟通协商。这些都是旧《办法》没有阐明与规定的。
4.明确规定公文用纸。旧《办法》对公文用纸没有统一规定，可用16开型，也可用A4型。新《办法》明确规定，“公文用纸一般采用国际标准A4型(210mm×297mm)”。我国即将加入世贸组织，处理公务的公文用纸是非常必要采用国际标准型号的，这也是公文处理工作与国际接轨的必然要求。
5.补充了可不用加盖印章的公文形式。新《办法》规定：“公文除‘会议纪要’和以电报的形式发出的以外，应当加盖印章”。较之旧《办法》，新《办法》补充了一种可不需加盖印章的公文形式，即电报公文。这一补充是切合实际的，因为以电报形式发出的公文，是无法加盖印章的。
（四）行文规则趋于周详、完备。新《办法》共设行文规则11条，分别对“必要行文”、“行文根据”、“部门行文”、“联合行文”、“协商一致”、“重要行文”、“请示”、“报告”、“受双重领导机关的行文”九大方面进行了规定。较之旧《办法》，新规则经过改动，更加完备周详。
1.增加了“必要行文”规则。新《办法》行文规则第一条就明确规定：“行文应当确有必要，注重效用”。旗帜鲜明地反对形式主义、文牍主义，是实事求是、一切从实际出发的作风在公文处理工作中的体现，对提高公文处理工作的质量与效率都具有积极意义。
2.完善了“部门行文”规则。新《办法》在“部门行文”规则中首先增加了“部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文”的规定，这填补了原规则对部门内设机构对外行文权限进行管理的空白。其次，增加了两条规定，强调了部门职权范围内的事务应由部门自行行文处理。这两条规则分别是第十七条“部门自行行文或联合行文”的有关规定和第十八条“直接报送主管部门处理”原则。另外，还明确了政府各部门除以函的形式外，“一般不得向下一级政府正式行文”。这一点与过去政府部门“可根据本级政府授权和职权规定，向下一级政府行文”明显不同。这样规定，严格遵守了“行文根据”规则，即：“各级行政机关的行文关系，应当根据各自的隶属关系和职权范围确定”的要求，前后一致，更加完善。
3.补充了“报告”规则、增加了对“意见”的有关规定。旧《办法》行文规则部分规定“报告中不得夹带请示事项”。在此基础上，现新《办法》第十四条、第二十二条对报告的行文做了补充规定，即：“报告”也与“请示”一样“一般不得越级”，且“不得以机关名义向上级机关负责人报送”。对“意见”的规定也是“不得以机关名义向上级机关负责人报送”。这些都是对上行文种行文规则的完善，有利于廉政建设，杜绝权力私有化，甚至权钱交易现象的出现。
4.完善了“重要行文”规则。新《办法》第二十条重要行文规则阐明了不仅“向下级机关”的重要行文“应当同时抄送上级机关”，而且补充了在“本系统内”的重要行文，也应同时抄送上级机关。这样，保证了上级机关对下级机关所有重要工作、重要情况的知晓权，有利于上级机关对下级机关实施科学管理。
5.取消了“公开发布”规则。新《办法》取消了“经批准在报刊上发布的行政法规和规章，应当视为正式公文依照执行，可不再行文。同时由发文机关印制少量文本，供存档备查”这一规则，但将其有关内容调整到“公文管理”一章，从公文管理的角度，侧重规定“公开发布行政机关的公文，必须经发文机关批准。经批准公开发布的公文，同发文机关正式印发的公文具有同等效力。”
（五）发文、收文办理的程序更加清晰明确。发文办理、收文办理是新《办法》的程序规定部分。既是程序规定，新《办法》明确了发文办理、收文办理的各个程序及其具体要求，更加清晰明确。
1.发文办理程序增设“复核”程序，取消“校对”、“立卷”、“归档”、“销毁”程序。新《办法》第二十四条规定：发文办理包括“草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等程序”。与旧《办法》相比，增设了“复核”程序，取消了“校对”、“立卷”、“归档”及“销毁”4个程序。为何有了“审核”程序，还要增设“复核”程序？新《办法》第二十九条规定：“公文正式印制前，文秘部门应当复核，重点是审批、签发手续是否完备，附件材料是否齐全，格式是否统一、规范”。可见，“复核”这一程序是公文印制前的最后一次把关，它将审批签发手续，附件材料及公文格式等作为审批重点，与前面“草拟”程序后的“审核”是不相同的，“复核”的内容更侧重于对公文整体、全面的把握。另外，既是印制前的“复核”，常规的内容也应包括“校对”，因此可取消原“校对”程序。而且，在排列顺序上，“复核”排在“缮印”程序之前是恰当的，而旧《办法》将“校对”程序列于“缮印”之后，显然是欠妥当的。至于“立卷”、“归档”、“销毁”3个程序，旧《办法》发文办理程序、收文办理程序都将之列为程序内容，说明这3个程序是公文处理必做的一些工作，不独属发文或收文办理程序，而且后面有独立专章进行规定，新《办法》发文、收文办理程序将之取消是合理的。
2.完善了“草拟”程序的内容。公文的“草拟”是最基础最重要的一个程序。新《办法》在这方面增加了关于“公文文种的选择”及“紧急公文的确定”这两条规定。还将“公文中数字的使用”这条原独立的规定划入“草拟”的内容，另外，为切合我国加入世贸组织的实际，还增加了“引用外文应当注明中文含义”、“使用国际组织外文名称或其缩写形式，应当在第一次出现时注明准确的中文译名”的有关规定。完善了“草拟”程序的内容。
3.发文、收文办理两章分别增设“协商一致”规定。新《办法》发文办理、收文办理两章均增设了“对涉及其他部门职权范围的事项应协商一致”这一程序规定，并且阐明“如有分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调，仍不能取得一致，主办部门可以列明各方理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后报请上级机关协调或载定”。这比旧《办法》“如有关方面意见不一致，应当如实反映”的表述更为明确。发文办理和收文办理两章均增设这条规定，强调和保证了部门间的沟通与协调，有利于对涉及多部门的事项及有争议公务的妥善处理。
4.阐明了不同文种的“签发”要求。新《办法》就签发问题按文种不同做了明确规定，“以本机关名义制发的上行文，由主要负责人或者主持工作的负责人签发；以本机关名义制发的下行文或平行文，由主要负责人或主要负责人授权的其他负责人签发”。与过去最大不同的是，不能再授权秘书长或办公厅（室）主任签发文件了。这保证了文件签发的严肃性与规范性。
5.收文办理增加“审核”程序，取消“传递”、“分发”、“查办”、“立卷”、“归档”、“销毁”等程序。新《办法》第三十条规定：收文办理包括“签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办等程序”。可见，新旧《办法》在收文办理程序方面不同的是：新《办法》增加了“审核”程序，取消了“传递”、“分发”、“查办”、“立卷”、“归档”、“销毁”等程序。
“传递”分发（内部）都是常规性必做的工作，较为简单，所以新《办法》未将其列为单独的程序作出规定。在“拟办”程序前，增加“审核”程序，实质是针对下级机关的上报公文设置了一个质量检测关卡，符合要求的下级机关来文可办，不符合要求的可经批准退回不办。这既能督促下级机关严格按《办法》的规定行文，又保证了公文办理的质量与效率。至于上级机关下发或交办的公文，则“由文秘部门提出拟办意见，送负责人批示后办理”。取消“查办”是因为附则第五十六规定，各级行政机关办公厅（室）应建立督促检查制度，有关规定将另行制定，故不在此重复设置。取消“立卷”“归档”“销毁”程序的理由前已有所分析。
6.明确了“批办”的方法。新《办法》规定：审批公文时，有无请示事项批法不同。“有具体请示事项的，主批人应当明确签署意见、姓名和审批日期，其他审批人圈阅视为同意；没有请示事项的圈阅表示已阅知”。
（六）公文归档的内容更为集中、完善。旧《办法》是将公文的立卷、归档和销毁工作合设一章来规范的。虽然公文的立卷、归档与公文的销毁工作广义上说都属于公文的管理工作，但公文的立卷与归档是公文处理工作中的重要环节，非常有必要单独、明确、系统地进行规范。且由于公文整理（立卷）与公文归档之间存在着非常紧密的内在联系，即：公文归档前必须经过整理、立卷，否则无法归档；而公文整理、立卷的最终目的就是公文的归档。因此，新《办法》将公文的整理（立卷）和归档工作二者合归于一章来规范，是合理的。但公文的销毁与公文的整理（立卷）、归档工作没有如此紧密的因果关系，且它在公文处理工作中的重要性远不能与后二者相提并论，因此，新《办法》将它归属于“公文管理”一章更为恰当，这样也保证了“公文归档”一章的单一性与独立性。
“公文归档”一章还新增了“本机关负责人兼任其他机关职务，在履行所兼职职务过程中形成的公文，由其兼职机关整理（立卷），归档”的规定，切合现实情况，解决了公文归档工作中的一些实际问题。另外，还规定“书写及所用纸张和字迹材料必须符合存档要求”。这一点旧《办法》是归在“公文办理”一章的，由于新《办法》将原“公文办理”一章分设了两章，故将之调整过来，更为恰切些，且在表述上也比过去更完整确切了。
（七）附则部分补充了两条规定，切合实际。新旧《办法》在内容上都非常注重与其他相关规定的配套使用。如：总则部分要求严格执行国家保密法律、法规和其他有关规定；公文格式要求按照《国家机关公文格式》执行；公文归档要求按《中华人民共和国档案法》执行；密码电报要求按有关规定执行（新《办法》）；附则部分要求行政法规、规章方面的公文依照有关规定处理。外交方面的公文，按外交部的有关规定处理等。除此之外，新《办法》在附则部分还增加了“公文处理中涉及电子文件的有关规定另行规定。统一规定发布之前，各级行政机关可以制定本机关或本地区、本系统的试行规定”及“各级行政机关的办公厅（室）对上级机关和本机关下发公文的贯彻落实情况应当进行督促检查并建立督查制度。有关规定另行制定。”两条规定。这两条规定显然是为切合时代及公文处理工作的需求而增设的，但同时也意味着与新《办法》有关的配套规定将增加两条。
（八）体例安排更为系统、科学。新《办法》在整体结构上按照法规文书的特点，分为总则、分则、附则三部分，分则部分为具体规范部分。较之于旧《办法》，从结构体例上看，在具体规范的分则部分，新《办法》作了较大的也是较为合理的调整：
1.将原“公文办理”一章分为“发文办理”、“收文办理”二章。新《办法》分则部分前三章为实体规定部分，即第二章“公文种类”、第三章“公文格式”、第四章“行文规则”。这三章的设置没有变化，但在接下来的程序规定部分，则将旧《办法》原来第五章“公文办理”一章的主要内容科学地进行划分，代之以“发文办理”和“收文办理”两章。新《办法》将发文办理、收文办理各设一章分述，将发文、收文工作的具体程序以及个别重要程序的要求、做法阐述规定得更加详细、明确、系统，这样的安排更趋合理，规范的内容也更为清晰、系统了。公文办理是公文处理工作中第一个重要环节（见新《办法》第三条“公文处理”概念），是每个机关单位公文处理必用、常用、实用的工作环节，其实际工作本身就分别包括发文办理和收文办理两个不同的系列，十分必要更为清晰、系统地分别对其加以阐明、进行规定，这样才能有效地进行规范，使每个机关单位公文的发文办理与收文办理工作能更加明确的有“法”可依、依“法”办理。
2.增设“公文管理”一章。新《办法》在分则中新增了“公文管理”一章。这是与总则第三条的条文内容遥相呼应的。总则第三条指出，公文处理包括公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列工作。因此，新《办法》分则部分在设置“发文办理”、“收文办理”、“公文（立卷）归档”章节后，又设置了新的一章——“公文管理”。这一章专门用来规范公文的日常管理，具体包括公文管理工作的负责部门、公文的翻印、发布、撤销、废止、销毁、复印件的使用、单位合并撤销后公文的管理等。其中，公文的发布、翻印和销毁原是散见于其他章节，新《办法》现调整而至的，如：公文公开发布规定来自“行文规则”一章；公文翻印的有关规定来自“公文办理”一章；公文销毁及复印件的使用来自“公文立卷、归档、销毁”一章。除此之外，其余内容均为新增规定，即“公文被撤销，视作自始不产生效力；公文被废止，视作自废止之日起不产生效力”，“密码电报的使用和管理，按照有关规定执行。”及机关合并、被撤销或工作人员调离工作岗位时，公文管理的有关规定等，紧密切合现实需求，填补了过去的空白。
专设“公文管理”一章，较之旧《办法》在“公文办理”一章中既讲发文和收文办理，又涉及一些公文管理内容，在“公文归档”及其他一些章节中又涉及公文管理的内容而言，新《办法》的整个体例、体系更为合理、系统，内容更为集中，对公文的日常管理工作也规范得更加清晰、详尽。
综上所述，新《办法》无论是内容上还是体例上，都对旧《办法》进行了充分合理的修改、调整与补充，更加切合时代的需求和公文处理工作的实际。在新世纪，它一定能充分发挥作用，把我国国家行政机关公文处理工作规范管理得更好。
收稿日期：2001-03-27
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