市场开放环境下的利益博弈——关于应对中关出版物市场准入争端案WTO专家组报告裁决意见的思考，本文主要内容关键词为：专家组论文,争端论文,出版物论文,市场准入论文,利益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2009年8月12日，中美出版物市场争端案初步结果出炉。世界贸易组织（WTO）专家组发出长达469页的报告，裁定中国在音像和图书进口及分销领域的限制措施违反WTO规定。此前，在中美双方就此问题多次进行双边协商无果的情况下，美方于2007年4月就中国出版物市场准入问题正式诉诸WTO争端解决机构。经过两年多的调查和诉讼程序，8月12日，WTO争端解决机构正式向WTO成员散发本案专家组报告。对这一结果，美国贸易代表（USTR）荣·柯克（Ron Kirk）在第一时间发表声明，称美国对WTO裁决表示欢迎，WTO的结论是确保美国合法产品进入中国市场，及美国出口商和经销商获得市场准入的重要一步。 “这标志着美国创新行业的一个重大胜利。”[1]这一事态后续如何发展还有待深入观察。但初步判断，报告裁定的意见对中国维护文化安全必将带来不利影响，特别是对出版领域带来深远影响，这一点是确定无疑的。对此，我们既要客观分析、冷静对待，又要早做筹划、争取主动，做好应对各种不利情况的准备。在这里，本文主要根据目前新闻报道和个人掌握的有限资料，就妥善应对WTO专家组裁决意见可能带来的不利影响，做一些初步思考。
一、要客观分析判断WTO专家组报告裁定意见的利弊
WTO专家组报告裁定的意见总体上对我不利，同时也应进行具体分析。要看到，专家组报告既有对美国诉讼主张的支持，也有对美国诉讼主张的否定和对我核心关注的理解。支持美国主张的部分，是我们需要采取对策妥善应对的重点；否定美国主张的部分，是我们应该始终坚持并在今后工作中千方百计利用来做文章的领域。
关于支持美国主张的部分。根据目前所见资料，WTO专家组报告的意见主要涉及三个方面：一是认为中国政府对阅读出版物、家庭娱乐影音制品（DVD）、音乐制品（CD）和影院电影的进口限制违反了《中国加入WTO议定书》 （Accession Protocol）的相关规定。二是认为中国对读物、DVD、音乐制品的外资经销商的限制措施，违反了WTO《服务贸易总协定》 （GATS）。三是认为中国对上述进口产品在本国市场实施了歧视性措施，违反了《1994年关贸总协定》 （GATT 1994）。根据这三个方面的判断，WTO专家组呼吁中国遵守入世协定及WTO规则，允许美国（及欧盟）企业对中国出口上述出版物，消除针对进口出版物外资经销商的歧视措施；中国应允许美国（及欧盟）与中国成立合资企业，通过互联网销售音乐专辑。[2]
关于否定美国主张的部分。根据目前所见资料，WTO专家组报告的意见包括以下几个方面：一是美国认为中国从2003年起规定分账式引入的外国电影不超过20部的做法，是违反市场经济原则的配额制，但WTO专家组认为此类配额合理，驳回了美国的诉求。二是允许保留中国两家国有电影公司垄断权。三是承认中国政府对外国电影进行一定程度审查的权利。四是针对美国提出的中国对进口读物订阅和对电子出版物进口的限制，即美国所称“中国对进口出版物销售的‘繁琐’审批要求和‘冗长’程序，对外资销售商不利”的观点，专家组认为并不处于WTO规则之内，因此没有作出裁决。五是对美国宣称的“中国审查制度对互联网音乐专辑销售，相比于传统CD销售构成了歧视”，专家组认为其所掌握的证据不足以支持这一判断。[3]
因此，可以说WTO专家组报告裁定的意见对我有利有弊，特别是对我关注的核心问题，包括进口产品内容审批制度等，给予了理解和支持，为我做好后续工作提供了宝贵的空间。
二、要清醒看到中美出版物市场准入争端案的严重性
美国一直是世界上最大的文化产品输出国。根据国际知识产权联盟2004年和2005年的统计，美国核心版权产业（主要是文化产业）出口一直领先于其汽车、金属产品、化工、手工工艺品、食品和医药品等几个优势产业，是美国第一大出口产业。2005年美国核心版权产业海外销售总额为1108.1亿美元，领先于汽车业海外销售额762.6亿美元、金属产品海外销售额507亿美元、航空航天业海外销售额498亿美元和医药产品海外销售额259.5亿美元。在核心版权产业海外销售额中，电脑软件业791亿美元，占71.38％；电影、电视、录像业184.5亿美元，占16.65％；唱片、录音带业82.6亿美元，占7.45％；报纸、书刊业50亿美元，占4.51％。根据美国电影协会统计，2006年美国电影国内票房收入不到95亿美元，国际市场则超过163亿美元。美国电影的生产量只占全世界的5％～6％，但放映时间却占全世界放映时间的80％。这一局面的形成，是美国长期以来大力实施文化产业海外扩张政策的结果。从经济利益和政治图谋出发，美国一直觊觎着中国包括出版物市场在内的文化市场，并且采取多种渠道和途径，试图打开和占领中国文化市场。向WTO起诉中国，就是美国进行文化扩张和渗透的一次新的努力。对此，我们既不必大惊小怪，也不能等闲视之。
要看到，中美出版物市场准入案既关系到经济利益，更关系到文化安全。就经济利益来看，一直以来美国政府都利用其强大的综合国力，通过对全球贸易体系的控制权，积极帮助其文化企业拓展国际市场空间，追求更大利益。就文化安全来看，美国一直把中国作为意识形态和文化渗透的主要目标，借助广播、电视、电影、书报刊等文化产品的输出，公开或隐蔽地推销其社会政治理念、价值观念、文化形态和生活方式。二者相比较，经济利益是表象，文化安全是要害。打贸易牌的目的是在企图获得更大市场份额的同时，打开西化、分化中国的通道。在这一点上，美国人自己也毫无隐讳。美国前总统小布什就曾直言不讳地说，“同中国开展贸易活动不仅对美国的农场主和工业家有利，而且能够帮助宣传民主价值观。”[4]
要看到，美国在WTO对我提出起诉既是对我开放市场提出要求，更是对我新闻出版管理制度提出挑战。美国国内文化市场发育已经十分成熟，增长空间有限，为谋求文化产业的更大发展，必然把重心放在开拓国际市场上；而中国文化市场空间巨大，消费潜力巨大，美国文化资本一直伺机进入中国市场。当其企业投资和经营受阻后，必然寻求通过国际贸易规则，迫使我进一步开放市场。同时，分析近期美国和欧盟连续就我文化领域问题诉诸WTO的特点就可以清楚地看到，美国对我提诉往往都是从经贸问题入手，但却重在挑战我新闻出版管理制度。这次争端案同样如此，美国在要求市场开放的同时，对我出版物进口审批制度提出强烈质疑。
要看到，中美出版物市场准入案对我既有短期影响，更有长期隐忧。从短期看，必然对我文化市场开放和文化产品进口带来不小的压力。从长期看，隐忧主要体现在两个方面。一是一旦WTO终审机构维持专家组的意见，势必引起欧盟以及日本、韩国等其他国家纷纷效尤，带来连锁反应。以此案为例，在美国提出咨询要求后两周内，欧盟就加入美国的行列，共同与中国“对簿公堂”；随后不久，澳大利亚、韩国和中国台湾宣称保留第三方权利，关注调查进展。二是要防止美国以本次胜诉为突破口，在文化市场准入的其他方面不断向我纠缠。因此，中美出版物市场准入案既是个案，也是一个具有深远后续影响的案件，对此必须高度关注。
三、当下可以考虑启动的工作
根据WTO规则规定，专家组发出的报告不是立即自动生效，并没有即时的强制执行力。从理论上讲，我们还有继续做工作的余地。至少，还有两种途径可能改变WTO专家组裁决这一结果：一是中国提出上诉，WTO争端裁决机构在接到上诉后3个月内作出终审裁决。如果终审裁决改变专家组的意见，专家组报告将自动失效。二是中国与美国就这一争端举行双边谈判，如果达成新的协议，也可以改变这一结果。
当前，一方面要积极准备上诉，尽力争取WTO终审机构对我的理解和支持。要用更加详尽的事实充分阐明中方的立场和关注，提供中方关于出版物、电影、音像制品进口和分销的法律措施。特别是对出版物贸易权，要突出强调出版物作为文化产品是公共道德的重要载体，是维护公共秩序的重要方式，坚持出版物国营贸易的做法，符合WTO例外条款中“为保护公共道德和公共秩序所必需”的规定。另一方面，可主动与美国开展新的双边谈判。虽然在2007年4月美国正式向WTO起诉之前，以及美国起诉之后到专家组散发报告期间，中美双方曾经进行过多次协商，均无显著效果，但仍然不能轻易放弃与美国进行谈判的通道，争取在双方有所让步的情况下，达成一致，维护我核心利益。
四、要积极应对WTO终审裁决可能带来的不利影响
在做好前述两个方面工作的同时，必须做好最坏准备，应对可能出现的与美国再次谈判无果甚至美方不与我谈判，以及经过上诉但WTO争端机构最终裁决维护专家报告意见这样的不利局面。
1.充分利用WTO专家组报告中对我有利的意见，进一步完善我管理制度。例如，WTO专家对我出版我进口文化产品内容审查制度、配额制等也给予了理解和支持。出版物进口产品的内容审批制度就是事关文化安全乃至国家安全的核心利益所在，在这方面，我们决不能动摇，必须始终坚持并不断完善相关制度，坚决守住防线。
2.汲取经验教训，完善法律法规。当前，以美国为首的西方发达国家对我文化渗透采取的一个显著的策略就是，一方面把注意力放在攻击我现行法律法规之上，另一方面积极研究钻我们法律法规和管理体制的空子，不断挤占我们的市场。要深入总结经验教训，针对我们在文化领域可能存在隐患的方面，及时完善国内立法，加强制度建设，提前介入管理，不要形成既定事实后再作处理，导致被动应付。
3.积极学习借鉴国外经验，多采用符合WTO规则的措施维护文化安全。在这方面，加拿大、法国的经验值得我们借鉴。目前，美国文化产品控制了加拿大60％～95％的电影、93％的电视剧和音乐、80％的出版物市场。为此，加拿大在大力发展本国文化产业、提高本土文化产品市场份额的同时，采取了一系列措施限制美国文化产品进入，维护国家文化安全。例如，加拿大通过立法，限制外国投资和经营加拿大文化产业。1995年，加拿大对美国《体育画报》等杂志课以80％的重税。[5]1993年在关贸总协定乌拉圭回合谈判中，法国针对美国开放文化市场的要求，提出了“文化例外”论的主张，要求将文化、视听和服务业独立于其他商品市场，以文化的非物质性来对抗美国的主张，并不惜以谈判破裂来实现自己的目的。法国前总统希拉克就明确提出，进口文化产品绝不能等同于进口牙膏牙刷。[6]2001年，法规将“文化例外”政策调整为“文化多样性”政策，并主导联合国教科文组织通过了《文化多样性宣言》，借此达到保护本国文化免遭美国文化侵略的目的。[7]
4.适当时候向WTO提出修改我相关入世协议，争取彻底解决这一问题。要看到，美国向WTO对我提起诉讼，既有美国追求经济和政治利益最大化的原因，也有我们在入世谈判协议中自身存在的问题。如果要从源头上解决问题，向WTO提出修改我相关入世协议不失为一个可以考虑的办法。当前，可以研究能否利用多哈回合谈判的机遇，解决这个问题，同时必须仔细评估、深入论证这样做的困难、风险和可行性。因为一旦WTO接受我方的提议，就要重新启动与美国、欧盟、日本等有关成员方的谈判，结果也殊为难料。
五、要加快改革发展步伐，增强出版产业自身实力
加快文化产品“走出去”步伐。要大力发展对外文化产业，积极培育更多具有自主知识产权的国际知名品牌，着力打造一批具有国际竞争力的外向型出版企业，做大做强北京图书博览会等一批现有的国际文化交易平台，以企业为主体、以市场化运作为主要方式推动出版企业、出版物和版权“走出去”，努力扩大我国出版产业在国际市场的份额，逐步缩小贸易逆差。政府部门要加大对出版企业“走出去”的支持力度，不断完善支持措施，通过补贴参展场租费、翻译费等多种途径，扶持出版企业参与更多国际文化交易活动，进一步提高出版业的国际影响力和竞争力。
加快出版发行体制改革步伐，加快出版发行产业发展步伐，大力增强我国出版发行产业的综合实力和国际竞争力，从根本上提高抵御美国在出版领域对我进行渗透的能力。党的十六大以来，中央做出深化文化体制改革的战略决策，推动我国文化产业整体实力得到明显增强，体制机制创新取得明显进展，这为我们应对国外文化资本进入打下了坚实基础。如果还停留在原来的体制下，中华文化不仅走不出去，连国内市场都守不住。必须进一步深化出版发行体制改革，特别是要利用美国在WTO起诉我形成的倒逼机制，进一步增强国有出版发行企业的责任感、紧迫感，采取超常规的措施，通过跨地区跨行业跨媒体兼并重组等途径，千方百计做大做强一批出版发行领域的骨干企业，打造一批具有核心竞争力的国际知名品牌，在牢牢占领国内市场的同时，积极开拓国际市场，在增强抵御风险能力的同时，在更高水平上参与国际竞争。