政府购买服务的香港经验和内地发展探讨，本文主要内容关键词为：香港论文,内地论文,经验论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国内地一些地区已经在探索“政府购买服务”的模式上做出了积极的尝试。政府购买服务(Purchase of Services)是源于50多年前西方国家的一项社会福利制度方面的改革，是指政府在社会福利的预算中拿出经费，向社会各类提供社会公共服务的社会服务机构，直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务。
政府购买服务在香港经过多年的发展，已经相对成熟，笔者希望在对香港经验总结的基础上探讨政府购买服务在内地发展的必然性和实现该模式的几个重要方面以及遇到的挑战。
一、政府购买服务在香港的发展
在香港，政府购买服务发展的历史过程大致上可以分为以下四个阶段：
第一阶段：关注贫穷，实行救济，外国捐款资助。
在第二次世界大战前的社会福利服务，大多是针对迫切的需要而设立，普遍的方法是对贫困人群进行实物救济。第二次世界大战后，由于中国政局继续混乱，大量人口流入香港，人口的剧增引发了许多的社会问题，这促使了香港社会福利工作的急速发展，众多志愿机构开始成立。他们主要是募捐物资对有需要的群体进行救助，但也开始推行一些社会服务，不过服务的重心还是以照顾妇孺及老弱伤残者为主。政府在社会福利方面的责任，除最基本的实物救济外，从战后到上世纪60代初，重点只是履行法例上的责任，比如感化服务、领养服务及保障妇孺工作等。
当时那些志愿机构的经费主要来自国外母会的支持，它们因为经济较充裕，多能按照本身的宗旨而推行服务，独立性十分强。严格来说，这个阶段并没有政府购买服务的情况存在，但是它却为之后政府购买服务奠定了基础，即民间机构得到发展，社会服务也逐渐开始萌发。
第二阶段：关注社会变迁，发展服务，“酌情津贴”资助。
1966年和1967年香港的两次暴动，推进了香港政府对福利服务发展认识的深化和重视，福利服务的发展逐渐脱离应付最迫切生活需要的阶段，开始转向关注一些由于社会变迁带来的问题，其中最显著的是青少年的犯罪问题，其次是老人和伤残人士的照顾。1977年，香港政府一连发表三部与社会福利有关的绿皮书，即《社会保障——为最不能自助者提供帮助》、《老人服务》及《青少年个人辅导社会工作》，由此，青少年个人辅导工作(包括学校社会工作、家庭生活教育及外展社会工作)、老人服务以及为伤残人士而设的康复服务得到了很大的发展。
在志愿机构的经费来源方面，上世纪60年代中期以后，海外给予的捐助持续缩减，志愿机构为谋生存，一方面要求政府增加对志愿机构的补助，另一方面积极扩大香港市民捐助。1968年，香港公益金成立，统筹志愿机构在本地的募捐工作。同时政府也开始对各志愿机构进行拨款资助，实行“酌情津贴”制度(discretionary grant system)①。政府于1973年发表名为《香港福利未来发展计划》白皮书，第一次清楚划分了政府与志愿机构间在福利工作上所负的责任，白皮书积极肯定了志愿机构的作用，提出社会福利署与志愿机构联手合作，努力为香港市民提供福利服务的“伙伴”(Partnership)概念，明确了政府要在经费上支援志愿机构的责任。根据香港社会服务联会的调查，1973、1974年度，接受调查的32间志愿机构中，海外捐款减至总收入的14％，政府的补助所占的比例增至43％，若加上从公益金来的款项，志愿机构可说是完全依赖政府和公益金的支持而生存。
第三阶段：关注服务稳定，发展制度，“标准津贴”资助。
1979年，香港政府发表“进入八十年代的社会福利”白皮书后，社会福利基础更稳固了，社会福利在一般人的眼中，渐渐成为政府必须提供的服务，社会福利署的重要性也逐渐增加。同时，很多社会福利服务都有了固定的形式，并逐渐确立一系列的标准，社会工作人员和服务接受者对服务都有了明确的看法和期望。志愿机构也是朝着如何更加系统化和制度化地提供服务的方向努力。
在政府对志愿机构的财政补助上，经过多年的探讨，政府于1982年实行了“标准津贴”制度②。政府对于志愿机构提供的大部分服务(即市民在维持生命和健康时需要的服务)给予“百分之一百”的资助，这使得公益金不再用于补贴政府福利开支，而是发挥更积极的作用，如鼓励创新服务的设立。
第四阶段：关注服务深化，发展标准，“整笔拨款”资助。
1991年香港政府发表了《跨越九十年代香港社会福利白皮书》，提出了香港的社会福利再不应停留在为经济及社会条件较差的人而设的慈善服务层面。为了应付普及服务和提高服务质素的需要，提出能者自付的考虑，以及发展自负盈亏的非营利服务。同时，白皮书提出将一直用来称呼民间福利机构的名称“志愿机构”改为“非政府机构”。社会福利服务再不是单纯依靠政府和传统的志愿机构来承担。为了清楚界定“社工”称号的运用及建立监察社工专业行为的机制，从而提升社工的专业地位和服务质素，1991年香港社会福利专业人员注册局成立，进行有关社会工作者注册的立法工作，1997年社会工作注册条例草案正式通过。同时，香港政府积极推动服务表现监察制度，于2000年逐步实行“服务质素标准”(Service Quality Standard，SQS)，以进行对机构服务的评估。
在经费方面，由于标准津贴制度是一个控制资源投入(input control)的制度，对机构如何使用一分一毫都有非常严格的限制，不但窒息了服务的营运，有时也会造成资源的错配，也浪费了不少政府和机构的人力在不必要的繁复的行政工作上。经过1994年至2000年间七年的研究商讨，政府与业界达成协议，转为“整笔拨款制度”，政府希望实现由监控资源投入到监管服务质量的转变，从而给予受津助机构在处理服务资源上更多的弹性。但是由于该制度在转换过程中的不完善和拨款的持续削减，引起了业界极度的不满，要求检讨该制度。实现有着近20年历史的僵化制度向一个具有弹性的制度的转变是历史发展的必然，但一定要做好两个制度转变中的衔接和过渡工作。
由以上的发展历史，我们可以发现：
1.民间服务机构提供的服务是随着社会的发展逐步深化和走向专业化的，从一开始的实物救济到不断深化的社会服务，这体现了随着社会的变迁，社会问题的复杂化、人民需求的多元化以及公平意识的增强，社会对福利服务认识的深化和专业化的要求是会逐步提高的，这就决定了政府不能一直沿用简单的行政管理方法去治理社会，而是要依赖专业社会服务机构发展专业化的、以人为本的社会服务。
2.香港政府与民间服务机构确定的是伙伴关系，即是相互合作的关系而非行政隶属或上下级的领导与被领导关系。两者的分工也比较明确，政府负责制定整体的福利政策、规划福利服务的发展方向、探索科学合理的财政支持方式以及监督和评估服务质素等方面，民间机构则在保持自身的独立性和专业性、洞察社会的需求和积极探索创新性的服务以及推动社工注册以不断提升服务质量和社会认同方面做了不少努力。正是这样，民间服务机构才在接受政府财政支持的情况下还能保持其民间性的触觉和专业性的服务水平。
3.政府的经费支持方式从酌情津贴到标准津贴，再到目前还在不断检讨的整笔拨款的转变，体现了政府在购买服务的经费支持方面从相对随意，到严格的制度化和监管，再到寻求弹性的探索过程。这个过程带来的启示是，政府在经费支持方面是需要制度化和适当的监管的，但是需要在严格和弹性之间取得平衡，过于严格和细致的经费支持方式会造成资源的错配并带来繁复的行政工作，政府需要给予民间服务机构在处理资源上一定的弹性。
二、内地发展政府购买服务模式的必然性
我国发展政府购买服务的模式，具有一定的必然性，体现在：
1.社会转型的客观要求
在计划经济时代，我国在社会福利中的“社会服务”实质由各“单位”分担着，随着市场经济的快速发展，面对市场的竞争，企业不再愿意、也没有能力继续承担该职能。内地政府因此把加强社区建设作为一个体制承接的突破口，希望将各种之前由“单位”承担的社会保障功能转移到社区。由此，建立起了“两级政府、三级管理、四级网络”的体制，但这个行政性的社区建设体制仅仅梳理了在社区建设上政府各个部门的关系，并未解决“政企不分”、“社企不分”的计划经济体制弊端，而未能建构起政府与社会的新型关系，真正承接企业转移出来的社会职能③。比如当下岗者、离退休人员的社会保障被推向社区时，基本上被理解为退休养老金的社会化发放和档案转入社区，却没有考虑到他们的组织归属感及其他心理需求，这种做法体现的是，目前的社会保障改革取向是只为经济体制改革服务，而忽视了社会保障中很重要的个人服务功能④。要想实现对保障对象的细致的、个别化的支持，光靠政府的行政体系是不可能也不现实的，要弥合体制的断裂，有赖于培育和发展更多的民间服务组织，以建立专业化和现代的服务体系。
2.人们需求发展的必然要求
改革开放带来了经济的高速增长，社会也呈现出诸多复杂和深层次的社会矛盾与问题。特别是中下层的社会弱势群体，面临的社会和经济压力增大。人们在面对各种问题时，个人的能力是有限的，非常需要社会的帮助，不但需要经济和物质层面的支援，也需要更多的在精神和社会关系层面的支援，比如在心理的疏导、社会资源的联结等方面。随着人口的老龄化、核心家庭的普遍化以及工作节奏的加快和竞争压力的增大，老人的赡养、子女的教育和家庭关系的调整等问题就开始突显出来，这些问题的解决都需要有一种更高层次的专业化的社会服务。从以上的变化我们可以看出救济型的福利已经远远不能满足目前内地人民的需求，专业化的社会福利服务急需发展。这和香港的社会福利的发展有着异曲同工之处。香港在上世纪70年代实现了社会福利政策和社会服务事业的及时转轨，从而带来了其后的社会稳定和繁荣。目前，内地也到了社会福利政策和社会服务事业需要转轨的时候，只有及时转轨，发展现代意义的社会服务，才能满足人民日益增长的深层次的需要，有效地化解社会矛盾，进而促进社会的进一步发展。
3.民间组织的优势
在实践中，受行政化和科层制的影响，社会服务项目只能由政府部门直接提供，或由官办社会组织(GONGO)和居民委员会开展。这种形式难以摆脱粗放式和经验主义的模式，也难以提供社会成员急需的服务项目，且难以克服成本高而效益低下的弊端。由于政府及官方的社区组织并不具有直接提供各类专业社会服务的能力，发达国家和地区，包括香港，就采用政府向民间服务机构“购买服务”或者“委托服务”的形式来实现这类专业服务的提供。民间服务机构的产生，正是为了回应社会变迁的需求，它们直接面对包括社区居民和各类社会弱势群体、边缘群体在内的社会成员，了解他们真实的服务需求，故具有主动整合服务资源、开拓服务项目的内在动力。专业的社会工作组织，其服务方法如个案工作、小组工作等重视物质帮助和精神帮助并举，注重各种资源的联结和对服务对象本身潜能的发掘。社工与所有服务的对象都是平等的专业关系，而不是行政管理和救助的对象，因此它能够发挥政府难以发挥的社会调节功能，适应现代市场经济条件下，解决社会问题和发展社会福利事业的需要。
综合以上三点的分析，我们可以看到，目前在内地，让民间服务组织参与到社会福利的服务体系中已经客观上成为了完善我国社会福利体制和建设和谐社会的必然要求。政府购买服务是实现民间服务组织参与的重要途径。
三、内地实现政府购买服务模式的探讨
要探索政府购买服务模式，必须解决好以下三方面的问题：一、政府的角色与定位；二、民间服务机构的培育和运营；三、政府与民间服务机构的关系问题。
1.政府的角色与定位
(1)意识层面
政府首先要深化对民间服务机构(如社工服务机构)等第三部门社会组织的发展意义的认识，改变自己直接从事社会服务或公益性事务，既做裁判员又做运动员的习惯。目前，虽然中央政府提出了要建设宏大的社工人才队伍，但是地方政府并不一定都已经认识到专业社工人才在解决和预防社会问题，在满足人民更深层次的需求方面的重要作用，尤其是涉及到财政问题时，难免会出现“我们的干部能做，志愿者也能做，为什么还要花钱去购买什么社工服务”的想法。这里就需要各政府部门的官员，一定要首先加强对专业社会工作的认识。
另外，社会工作是一种人的工作，人的成长与改变需要一个过程，因此，政府部门一定要改变寻求立竿见影的效果的习惯思维，比如，并不是说专业的社工工作一开展，青少年的犯罪率就马上能降低，待业青年的就业率就马上能提高，这个成效一定要慢慢地才能体现出来，一味追求短期的效果，不但不现实而且很容易滋生形式主义。专业社工在各领域的作用，已经在一些发达国家和地区包括香港都得到了很好的证实，内地的社工还刚起步，社工的发展，有赖于政府对社工的扶植和信任。当然，与此同时，社工也一定要加强自己的专业性，在实践中不断地反思和总结经验，不断地改进。
(2)政策层面
首先是财政方面，政府一方面要增加对公共社会服务的预算，另一方面也需要制定捐赠免税等相关政策，促进社会捐赠的发展。香港的经验告诉我们，社会服务的发展离不开政府财政的支持，这也是政府在社会福利方面的责任的体现。目前各个地区、各级政府购买服务的项目都具有临时性、应急性的特点，这往往跟现任的领导意识有关，这就带来了很大的不稳定性，而且也增加了经费层层审批的难度。要从根本上改变这一状况，就要求政府在公共财政预算中增加对购买公共社会服务的预算，使之向规范化、制度化方向发展。同时也要创造好的政策环境以促进内地社会捐赠氛围的形成。
除了财政方面，政府还应该对我国的社团管理制度做出改革。目前，我国社团管理实行的是“双重分层管理”体制，这种双重管理给社会工作机构的注册带来了极大的麻烦，非常不利于真正民间的社会工作机构的发展。
另外，政府还需要制定社会福利服务的发展政策和方向，服务规划机制和服务评估方案等，以引导民间服务机构的发展，及促进服务质素的提高。
2.民间服务机构的培育和运营
内地与香港很大的不同是，香港有很多民间机构很早就存在，而且在社会福利方面比政府更早地承担起责任，在提供社会服务方面非常有经验，香港政府可以选择一些过去纪录良好、有管理基础的民间服务机构，资助其开办一些政府政策认可的服务。目前，内地正缺乏这种民间服务机构，尽管政府抱着很大诚意，希望增加服务，以解燃眉之急，但向谁购买服务，是一大头痛问题。因此，政府以什么手段孕育更多的专业民间服务组织就显得非常重要。
目前，政府积极扶持一些与其关系密切的单位成立NGO或GONGO，但有一些在还缺乏清晰的服务意识、服务方向和工作方法的时候就把招聘社工的任务接下来，而且一招就招不少，这种方式存在很大的风险，因为组织者虽然可能是有心人，但地基未打稳，已把高楼建在沙上，可能不会至于马上塌下，但机构要花很长的时间去摸索路向。一群新的员工亦缺乏明确的机构文化和指导思想，各级人员各施各法，矛盾容易产生，这会造成前期投入资源的很大浪费，更会形成扭曲的机构文化。
任何社会改革及创新，皆存在风险。社工服务需紧贴基层市民需要而设计，这刚好与政府的行政管理架构思维相反。低层架构、分区政府与相关服务部门，以中央政策为依归，地区并没有太大的酌情权支持民间团体发展。在这方面，似乎政府要有更开放的态度，容许地方政府部门尝试更多地创新方式，以鼓励更多的民间团体尝试参与服务提供。然后从中再挑选一些有实力及有素质保证的公益组织，加以培植。在加大力度的过程中，政府要掌握的是在挑选时，要有一套审视民间组织的方法和策略系统。其中，一些重要的原则是不能忽略的，例如：负责人的专业知识、领导能力及经验；组织动员社会资源的能力；组织的理念及发展方向；员工的能力、教育背景及持续训练的资源；管治的理念及模式；组织创新及持续发展的能力等。
另外，目前，有些地方政府到外地考察之后，吸纳了“以竞争促进服务质素的提升”的理念而希望尽快扶持更多的社团参与竞争。但是，我们还刚刚处于体系建设的初始阶段，很多社团还在摸索学习的阶段，马上要它们竞争资源，很容易引入一些旁门左道的方法，而不能专注地发展员工的专业能力。竞争、投标等手法只适用于较成熟的社会服务体系，因为其民间组织已各自拥有一套专业守则，不会因投标而破坏机构的行为规范。笔者认为在这个阶段强调竞争，不但条件不成熟，因为目前根本没有那么多能承担专业服务的组织，而且还会影响业界的团结和资源的共享。在社工发展的初级的阶段，我们更需要讲求的是团结、协作、资源和经验的共享，而非竞争，否则就会使得本来就很薄弱的力量进一步削弱。
由于社工服务需求大，政府在增加服务量的同时，所购买的服务是否有素质保证，也需要深思熟虑，在量与质之间取得平衡，才能求得更大的民间支持。要保证服务的素质，很重要的一环就是要求民间服务机构要具有持续提供专业服务的能力。
3.政府与民间服务机构的关系
政府与民间服务机构的关系一定要在支持与独立中寻找平衡，也就是说，政府既要给予民间服务机构经费、场地和行政上的支持，同时一定要保障民间服务机构的民间性和独立性，给予其发挥专业性的平台和表达其专业价值理念诉求的空间。当然政府作为购买方，也需要和民间服务机构商定适当的专业服务的指标，以进行评估和考核。
在经费上，政府在给予机构拨款的同时还要让机构拥有一定的使用经费的自主权，包括员工的招聘、人员架构的安排和薪酬、奖金的拟定以及服务的规划和经费的分配等。只有这样，才能有效避免有些地区实行“人头性”购买所产生的弊端，使得机构在人力资源使用、激励以及服务的灵活安排方面拥有一定的弹性，这也是我们应该从香港的发展经验中吸取的教训。
在场地上，政府在给予社工服务机构场地的时候一定考虑到社工工作的特点。一方面这个场地一定要设在社区内，以保证其充分实现扎根社区，充分了解居民的需求。另外，该场地还要独立于政府办公系统，以减弱服务对象来寻求社工服务时的心理防卫，并保持行政上的独立性。
在行政上，政府系统要在社工服务机构开展服务过程中提供必要的支持，比如提供一些社区及居民的资料，如有需要，还要帮助协调各部门及各单位给予必要的配合等。在内地的行政体系内，完全依靠民间组织自己去开展服务是会遇到一定的困难和阻力的，政府给予民间组织必要的支持是非常重要的。但是，民间服务机构在行政关系上必须独立于行政体系，其不需要参与所在街道社区的行政事务，而是要集中精力发挥专业所长，真正开展社工服务。另外，社工服务机构开展服务是要在了解社区需求的情况下，针对需求开展，而不是行政系统给予任务或审批，机构来执行。只有这样，才能有效避免“非专业的”指导限制，让社工服务机构更好地发挥其专业所长。当然机构要和政府拟定服务评估指标，以便能让政府给予必要的考核和监督。
概括来说，社工服务机构是独立于政府的一种社会组织，它和政府之间不存在纵向的领导与被领导的行政隶属关系，而是自主决策、独立运作和自我发展，并接受政府的依法监管。
四、内地发展政府购买服务遇到的挑战
根据笔者的经验，政府购买服务的模式在内地发展过程中，存在以下几方面比较大的挑战和考验：
首先，缺乏有工作经验的团队。虽然有些社工机构聘用的都是科班出身的社工，有些也比较优秀，但因为他们基本上都是刚刚毕业，最多是毕业一两年，无论是前线工作经验还是管理经验都相当不足，这给团队的管理和发展带来很大的挑战。
第二，同工的督导和在岗培训方面的压力。由于同工的实践经验不足，对他们的督导和进行充足有效的在岗培训就显得非常重要。目前，在内地还很少有资深的社工可以做督导，有些社工机构利用地理优势，邀请了一批香港的资深社工持续地过来给予机构的同工督导和培训，他们一方面具有丰富的实践经验，另一方面也较长期地在内地了解本土的情况和整个服务的发展状况，能够进行较有效的督导。但是这些机构毕竟为数甚少，可以想象，其他机构如果没有这方面的督导资源，将面临怎样的压力和挑战。即便有些机构有经费购买香港督导的服务，也会由于督导不能较长期而持续地了解这边的情况和整体的运营，而难以给予有效的指导。
第三，人员架构设计和管理能力的考验。社工服务机构的人员架构设计和管理必须考虑到能给予同工有效的督导、支援和有效激励。社工服务在内地的发展刚起步，一切都处于探索中，前线的社工一定要具备不怕艰辛和勇于开拓的精神，这同时也要求机构能够给予同工及时而足够的实际工作督导和精神层面的支援。另外，内地的社工工资目前相对于其他行业还是偏低的，如果机构不能给予同工一个较好的个人成长平台和发展的空间、不能给予同工一个良好的工作文化氛围，就会面临留不住优秀人才的挑战。
第四，财政的稳定性的考验。目前政府购买服务所给的经费并不是足额的，一部分经费还需要机构想办法自筹。这在发展初期，尤其是在内地的公益捐款还不成熟的环境下是比较困难的。没有足够的经费，很多拓展性和创新性的服务就难以开展，也很难担负起聘请一些资深督导的费用。
由此可见，内地目前发展政府购买服务还是面临着很大的困难和挑战的，对于这些困难和挑战，政府和社工界都要有充分的认识和准备，这是内地社工处于这个发展阶段必然会遇到的，需要我们联结各种资源，积极应对。
注释：
①所谓“酌情津贴”是指由政府拨给志愿机构一定的补助金额，这笔补助并不足够志愿机构提供服务所需要的全部支出，但志愿机构可从其他方面如公益金等得到资助，不足之数可由其他财政来源补足。
②标准津贴制度是一个控制资源投入(input control)的制度，对机构如何使用经费有非常严格的限制，每个津助服务都有一套认可的人手编制，列明职位、职级、入职条件、薪酬、职级，薪酬与公务员相同(没有公务员的附带福利)，也就是现在一般说的“同工同酬”。
③徐永祥：《政社分工与合作：社区建设体制改革与创新研究》，《东南学术》，2006年第6期。
④王思斌：《断裂与弥合：社会转型与保障制度建设》，《中国行政管理》2003年第9期。
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