中国社会保障制度改革评析与展望，本文主要内容关键词为：制度改革论文,中国社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从世界范围来看，社会保障制度起始于19世纪30年代，它是工业革命和社会化大生产的产物。不同国家的社会保障制度呈现出不同的特色。有人按其性质把它分为保险型、福利型、储蓄型，也有人按具有代表性的国家分类，如德国、瑞典、前苏联、新加坡等几种类型。新中国成立以来，党和政府十分重视社会保障制度的建立和改革，而且逐渐形成了中国社会主义特色的社会保障制度。我国社会保障事业的发展，对维护社会安定，促进经济发展，起到了重要作用。
一、新中国社会保障制度的简要回顾
我国社会保障制度是在战争年代解放区供给制的基础上建立起来的。可以大致分为四个阶段。
第一阶段：从建国初期到1966年。这期间，是我国社会保障制度的初创阶段。政务院1951年制定、1953年修订颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》。当时使用“劳动保险”而未使用国际上惯用的“社会保险”，原因是保险针对劳动者，而没有扩及全社会。《条例》规定的内容包括：疾病、工伤、生育、医疗、退休、死亡待遇等项目。但没有规定失业保险，这是因为当时认定社会主义制度下不存在失业现象，失业只是资本主义固有的现象。截止到1956年，《条例》基本覆盖了企业全体职工，约700万人。此后又颁布了一系列法规和政策。当时， 劳动部是全国劳动保险工作的最高监督机关，中华全国总工会是全国劳动保险事业的最高领导机构。劳动保险金一部分由企业直接支付，一部分由中华全国总工会统筹。社会保障制度对恢复和发展国民经济，保证人民的基本生活，巩固人民民主专政，稳定社会秩序，发挥了重要作用。
第二阶段：从1966年到1976年的“文化大革命”十年动乱时期。这期间，社会保障制度遭到严重破坏，管理机构被撤销，工会组织被停止活动，退休费用社会统筹被取销，社会保险变成了企业保险。企业不再按工资总额的一定比例提取劳动保险基金，把退休金、疾病津贴和其他劳动保险津贴一律改为营业外列支。于是造成企业的社会负担越来越重，而且企业之间的负担畸轻畸重。
第三阶段：从1978年党的十一届三中全会到1992年党的十四大。随着改革开放的深入发展，党和国家把社会保障制度的整顿、修订和改革作为重要任务来抓，重点放在改革方面。1984年在部分地区开始探索养老保险制度改革，在国有企业和大部分城镇集体企业中推行了养老金社会统筹，确定实行企业补充保险、职工个人缴费制度。一些地区还大胆探索了社会统筹与个人帐户相结合的制度。在试点基础上，1986年国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，建立了劳动合同制工人的养老保险制度。1991年国务院又颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，肯定了社会统筹的方向，提出了社会统筹基金实行部分积累模式，建立基本养老保险与企业补充保险和个人储蓄性养老保险相结合的制度，实行国家、企业、个人三方共同负担费用等一系列原则。机关事业单位和部分农村也进行了养老保险制度改革的试点。
与此同时，对医疗制度进行了改革的尝试，目的是减少国家财政支出和医药浪费，使职工少量纳费，逐步过渡到社会医疗保险。农村推行多年行之有效的合作医疗制度。
这期间，工伤社会保险制度改革，主要是把伤残等级标准划分得更详细，1992年劳动部、卫生部、全国总工会联合颁布了《职工工伤与职业病致残程度鉴定标准》，同时，逐步建立工伤社会保险基金。
这期间，还着手建立了过去不曾有过的失业保险制度。树立了在发展社会主义商品经济过程中劳动者暂时失去工作即失业是难以避免的新观念，因此，建立失业保险制度是必要的。同时，考虑了失业保险的享受条件、失业津贴标准和享受期限、建立失业保险基金等，并逐步把失业保险制度建立起来。在试点基础上，国务院1986年颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，确定由企业缴费，建立待业保险基金，待业救济金等项待业保险待遇在基金中开支。待业保险业务由劳动部门所属的劳动服务公司管理。
在生育保险制度改革方面，1988年，国务院颂布了《女职工劳动保护规定》，产假由56天增加为90天，产假期间工资照发。
第四阶段：从1992年党的十四大开始至今。在十四大第一次提出建立社会主义市场经济体制的同时，也第一次明确把深化社会保险制度改革作为经济体制改革的四个重要环节之一。1993年十四届三中全会作出的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步明确了建立新型社会保障制度的目标、原则，社会保障制度改革的步伐明显加快。目前，全国城镇企业职工养老保险制度改革，正按照国务院〔1995〕6号文件《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》精神， 实行社会统筹与个人帐户相结合。目前，29个省市区，3 个部门已出台改革方案，养老保险制度改革热潮正在全国兴起。 医疗保险制度改革， 贯彻1994年体改委、财政部、劳动部、卫生部联合发布的《关于职工医疗制度改革的试点意见》，按照“统帐结合”的模式，正在九江、镇江试点。失业保险、工伤保险、生育保险，以及社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和商业保险等各个项目的改革，都在不同程度、不同层次上展开。
以上充分说明了新中国成立以来，党中央、国务院对建立社会保障体系的重视和加快社会保障制度改革的决心。
二、我国社会保障事业取得的成就与存在的问题
自从改革开放以来，随着我国整体经济实力的不断增强，我国的社会保障程度和水平也有很大提高。据统计，“七五”时期，全国社会保障支出为3163亿元，平均年增长22.8 %， 其中社会保险方面的支出为2985亿元，占94.4%；社会福利、社会救济和优抚安置方面的支出为178亿元，占5.6%。近年来，随着我国社会经济的迅速发展，我国社会保障支出水平有了进一步提高，1993年全国社会保障福利费支出1858.9亿元，住房补贴支出1300多亿元，两项合计占职工工资总额的67.8%，占国内生产总值的10%。职工和社会成员的覆盖面和参与程度之高，也是前所未有的。具体分项目看：
（一）社会保险
——到1995年“八五”期末，全国参加基本养老保险费用社会统筹的在职职工已达8738万人，离退休人员2241万人。全国普遍实行了职工个人缴纳部分养老保险费的办法。累计收缴养老保险基金2706亿元，支付2463亿元，累计结余418亿元。此外， 目前实行补充养老保险的企业已有12000户，补充金额为12亿元；实行储蓄性养老保险的职工约220万人，储蓄金额为4.36亿元。在较为富余的农村地区实行了农民养老保险制度。
同时，“八五”期间，开始在全国范围内建立基本养老金随职工工资增长而正常调整的机制。1995年全国人均离退休金为4239元，比“七五”末期的人均1726元增加了2513元，增长146%，年均增长19.7%。
——目前，失业保险制度已在国有企业全面实施，有27个省、自治区、直辖市扩大到集体所有制企业和其它所有制企业，其中12个省、自治区、直辖市扩大到城镇所有从业人员。“八五”期间，全国累计救济失业职工600万人次，发放救济金17.2亿元。
——医疗制度改革，除了国务院直接在九江、镇江组织改革试点外，海南、深圳、烟台、平顶山、绵阳等省市也进行了“统帐结合”的尝试；还有420多个县市、700多万职工实行了大病医疗费用社会统筹的改革，300多个市县、40多万离退休人员医疗费用开展了社会统筹。
——到“八五”期末，全国有1100多个市县，2600多万职工，按照工伤保险与安全生产相结合的原则，实行差别费率和工伤保险费用社会统筹。
——职工生育保险制度改革，目前，全国已有700多个市县， 1500多万职工实行了职工生育费用的社会统筹。
——社会保险管理机构不断发展壮大。“八五”期间，全国已有各级社会保险专门管理机构5299个，专职管理人员6万人， 配置各种微机5000多台，对社会保险基金的收缴、支付、管理发挥了重要作用。
（二）社会救济
据统计，全国每年救济低收入者和困难人口约8669万人，救济费支出约6亿元。此外，社会救济还运用生产自救、以工代赈、 科技扶贫等积极救助方式，提高了国家求助基金的社会效益和长期效益。
（三）社会优抚安置
目前，全国有优抚对象3900万人，主要是军烈属、伤残军人、退伍义务兵、志愿兵等有功人员。其中国家优抚对象396万人，1993 年全国共发放抚恤费20.1亿元，烈军属优抚金13.2亿元，基本保障了他们的生活。每年我国有安置对象60万人，建国以来已有3000万复员退伍军人得到妥善安置。
（四）社会福利
社会福利保障的对象是无依无靠的孤老残幼、 精神病人等。 到1993年底，全国社会福利院已达43681个。举办各类福利企业56843个，安置残疾人84.2万人，分别按比例安置就业140万人，个体就业20 万人，全国残疾人就业率达60%以上，大城市达80%以上。
（五）社区服务
到1993年底，全国正式登记注册的社区志愿组织达54380个， 专业服务队伍41.4万人，志愿者人数315.4万人，社区福利服务实体2584 个，累计产值81.7亿元，接受社区服务的居民达7000万人。多年来，各级社区服务组织在民政部门管理下，为离退休者、老弱疾残、鳏寡孤独者提供了大量的社会保障服务，对社会安定作出了巨大贡献。
（六）商业保险
目前，我国全国性的商业保险公司只有3家。 其中与社会保障关系密切的人寿保险业务直到80年代才开始建立。至1993年底，我国各保险企业人寿保险费收入总和约占全国保险费总收入的近40%。中国人民保险公司人寿保险10年来收入193亿元， 其中包含一部分地区统筹的社会保险基金。由此可见，我国商业保险发展潜力是很大的。
在充分肯定社会保障工作成绩的同时，也应看到存在的问题不少。比如社会保险制度存在着：（1）覆盖面窄。 目前只覆盖国有集体单位的8000多万名职工，城镇的其他劳动者（部分集体企业职工、个体经营者、私营企业雇员和外商投资企业的职工等共约8300多万人），大多数还没有实行社会保险制度。这种状况亟待改变。（2）办法不统一。 尤其养老保险制度不统一，费用收缴和待遇给付的办法繁多，标准各异，地区分割，影响了统一劳动力市场的形成，不适应多种经济成分并存和劳动力资源的优化配置的需要。（3）一些地区社会保险费率偏高， 而社会化管理程度较低，企业的费用负担和事务负担仍然较重。（4 ）社会保险管理体制分散，有人说是“五龙治水”，即：劳动、人事、民政、卫生、工会等五个直管的部门和单位。也有人说是“八仙过海”，即：上述五个单位再加上计划、财政、银行三个综合部门。（5 ）基金管理也存在一些漏洞。社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障等方面，也存在不少问题和差距。这些虽然是改革过程中暴露出的一些矛盾，但应引起有关方面的足够重视，在今后深化改革中认真解决。
三、我国社会保障制度改革与发展思路研究
党的十四届三中全会的《决定》，在总结我国经济和社会发展以及社会保障制度改革试点经验的基础上，借鉴国际上的有益做法，提出了近期我国社会保障制度改革的目标，即：到本世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制需要的资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应、管理和服务社会化的社会保障体系。这个目标，描绘了建立具有中国特色的社会主义社会保障体系的基本框架和蓝图。
为了实现上述目标，我认为在工作中应当遵循以下几项基本原则，深化改革工作。
（一）社会保障水平要与生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应的原则。我国处在社会主义初期阶段，人口多、生产力水平低、城乡差别大，因此，目前社会保障水平不宜定得过高。国内外的经验证明，高福利政策会使企业难以承受，国家财政负担越来越重，最终使社会保障难以为继。因此，应合理确定社会保障基金的计提比例和待遇支付标准。要根据实际支出规模，充分考虑国家、企业、个人的承受能力，按照“以支定收，略有节余，留有部分积累”的原则，认真核定。
针对我国目前城镇养老保险基金占工资总额的比例逐步升高（1991年为17%，1992年为19%，1993年为21%）和支付标准逐步提高（改革初期相当于工资收入的70%提高到目前的83%以上）的实际情况，既充分考虑今后我国人口老龄化到来对养老保险金的需要，又防止目前国家和企业负担太重，我认为，“九五”期间至2010年应把城镇养老基金的提取比例适当降低，据测算占企业工资总额的18%左右为宜，支付标准占工资收入的60%至70%比较合理。按照上述比例提取和支付，我国滚存结余的社会养老保险基金仍可保持相当高的积累率。这里的关键是要严格控制基金管理费的过快增长和杜绝基金挪作它用。
（二）管理体制和政策统一的原则。目前我国对社会保障的管理分散在政府各个部门，机构重叠、自成体系、业务交叉、政策多样、资金分散、成本上升。应尽快改变这种局面，建立在国务院领导下的统一的社会保障管理机构。同时，要建立健全社会保障法规体系。当前，可以从制定单项条例入手，如加快出台《养老保险条例》、《医疗保险条例》、《生育保险条例》等，逐步制定《社会保险法》、《社会保障法》，从而使社会保障有法可依、避免政出多门，各行其是。
（三）政事分开和执行与监督分设的原则。政府行政管理和保险基金运营要分开，具体执行机构和监督机构要分设。政府主管部门主要是管政策、制度、标准、监督，不直接管理资金的收缴和运营。社会保障基金的运营由社会事业单位依法经办，受政府和社会监督。为了避免基金的挪用与浪费，应将社会保障基金纳入财政预算并加强管理。社会保障经办机构和管理经费由财政部门逐年核定。同时，要充分发挥审计、监察部门的作用，加强行政监督检查。在社会监督方面，应建立由人大、政协、工会、主管部门负责人和公众代表组成的监事会，定期听取汇报，并向社会公布资金收支、运营及管理情况。
（四）城乡有别的原则。现阶段我国城乡之间在生产力水平、收入水平和生活方式等诸多方面差别很大，再加上我国农村人口有8亿之多，因此，在保障形式、标准等方面，城乡之间要有所区别。广大农村实行社会保障的条件尚不具备，但在有些较为富余的地区，可采取农民自愿和政府组织引导相结合的办法，积极稳妥地发展农民养老保险和农村合作医疗等。
（五）坚持效率与公平相结合的原则。由于社会保障项目的资金来源不同，因此体现公平与效率的程度也不相同。例如主要由国家财政负担费用的社会救济、优抚安置和部分社会福利事业项目，全社会凡符合条件者均可以无偿享用，这些项目则主要体现公平的原则。社会保险的主要项目，如养老保险、失业保险、医疗保险、住房保险等费用，应坚持实行国家、企业、个人三方合理负担，职工享受的社会保险水平既要能保障职工的基本生活，又要与个人缴费多少挂钩，这样才能激励职工的劳动积极性，因此，这些项目应强调体现“效率优先，兼顾公平”的原则。
根据以上原则，今后一个时期特别是“九五”时期，应重点抓好以下几项工作：
1、养老保险制度改革
一是扩大实施范围。城镇职工基本养老保险的范围要从目前仅限于国有企业和部分集体企业职工逐步扩大到城镇各类企业全体职工。城镇个体工商户本人、私营企业主、自由职业者也应参加政府统一组织的养老保险。到2000年，逐步实现国发[1995]6号文件提出的“广覆盖”、 “四统一”的目标，即基本养老保险覆盖城镇全体职工，实现统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂使用基金。
二是城镇职工基本养老费用由国家、单位和个人三方合理负担（由于企业交纳的保险费在税前列支，相当于国家承担了一部分）。其中个人缴费比例要随工资水平的提高逐步达到工资收入的5—6%，经济条件好的地区提高到7—8%，即在目前个人缴费为本人工资的2—3%的基础上，争取每两年增加一个百分点。最终达到由企业和个人各负担一半左右。
根据测算，一名职工每月由单位和个人按本人工资的16%左右缴纳养老保险费，35年工作期储存的本金和利息可以为退休后支付18年养老金，养老金相当于工资水平的60%左右，即能够保障职工退休后的基本生活。因此，基本养老保险个人帐户可按职工工资收入的16%记入。需要说明的是，养老金占工资收入比例的合理调低，并不意味着保障水平降低，因为绝对数随着经济发展是上升的，而且还有企业补充保险等其他项目的保障。
三是城镇职工基本养老保险要普遍实行社会统筹和个人帐户相结合。因为这种办法既能发挥社会统筹共济性强的优点，又能发挥个人帐户激励作用强的优点，把基本模式的统一性与保障水平的差别性融为一体，有利于扩大养老保险的覆盖面，有利于调动职工缴费的积极性，有利于督促企业缴费和加强基金管理，有利于劳动力的合理流动。因此，要在国务院《通知》精神指导下，在总结试点经验基础上，尽快将两种办法并轨，形成统一、规范的基本养老保险制度。同时，为减少物价上升的影响，要建立基本养老保险金的正常调整机制，有专家建议按当地上一年职工平均工资增长率的50—70%调整，或按基本工资增长率的70%进行调整。
从全国范围来看，基本养老保险按行业统筹引起的矛盾较多，今后不宜再扩大，而且目前应按照社会统筹与个人帐户相结合的原则进行改革。
现阶段，我国农村的养老保险应以家庭保障为主。子女瞻养老人，是我们中华民族的优良传统，应予提倡，继续保持和发挥这个优势。同时，根据经济和社会发展的情况，逐步扩大农村养老保险试点。
2、失业保险制度改革
一是扩大实施范围。把目前仅限于国有企业的职工，扩大到城镇国有、集体、股份制、私营企业和外商投资企业的中方职工。
二是失业保险基金应按照“以支定收、略有储备、统一标准、社会统筹”的原则，进行统一筹集和统一管理。费用由国家、企业、个人三方合理负担。目前的方案是企业按照全部职工工资总额的0.6%至1%缴纳失业保险费。
三是做好失业救济以及失业救济与社会救济的衔接工作。凡是符合法律规定的享受失业保险待遇的职工，失业保险管理机构则应按照规定标准及时发放失业救济金。目前是按社会救济金标准的120—150%发放，建议今后改按当地法定最低工资标准的70—80%发放，以便随着最低工资标准的调整及时调整失业救济金的水平。失业救济的期限应根据工龄时间长短划分不同档次，但最长不超过24个月，以后则转入社会救济。鉴于这部分人员已超出民政部门现在规定的救济范围，因此所需救济资金应由财政另行拨付。
四是做好失业者再就业工作。加强对失业职工的转业训练、职业介绍和生产自救，帮助他们尽快实现再就业。“九五”期间，确保全国的城镇失业率控制在4%左右的目标。
3、医疗保险制度改革
“九五”期间，按照“保障基本需求，节约医疗资源，减轻企业负担”的原则，在全国基本形成“社会统筹与个人帐户相结合”的医疗保险制度。近期，主要是总结推广九江、镇江的试点经验，实行医疗费用由国家、单位、个人共同负担。目前职工个人缴纳的医疗保险费用（约占本人工资收入的1 %）和用人单位为职工缴纳的医疗保险费的大部分（50%以上）记入个人帐户，其余作为社会统筹。医疗费用首先从个人帐户支付，不足时，个人承担小部分，社会统筹基金中支付大部分。同时，健全医疗保险基金的管理监督制度。结合医疗机构和医药管理制度改革，逐步建立社会化医疗保险体制。还要逐步发展和完善农村合作医疗制度。
4、工伤保险制度改革
主要应贯彻工伤保险与安全生产、事故预防相结合的方针，按照“以支定收，留有适当储备”原则，制定差别费率，筹集工伤保险基金，实行社会统筹，分散工伤风险。
5、城镇职工生育保险制度改革
应逐步将实施范围扩大到城镇企业全部从业人员。生育保险基金，实行社会统筹，根据以支定收原则，按照企业工资总额的一定比例提取，具体比例由当地政府根据实际需要确定，但最高不超过工资总额的1%。同时，要逐步提高社会统筹的程度，由市县统筹向省级统筹过渡。
6、住房保障制度改革
城镇住房制度改革的方向是商品化、社会化。由于住房保障只能顾及城市中的低收入者，这项保障也必须实行国家、单位、个人三方负担，由政府制定法规实施。目前，应继续贯彻国务院1994年《关于深化城镇住房制度改革的决定》，改变计划经济体制下的福利性的旧体制为国家、单位、个人三者合理负担的新体制；改变各单位建房、分房和维修、管理住房的体制为社会化、专业化运行的体制；改变住房实物福利分配的方式为按劳分配为主的货币工资分配方式。逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的新的住房制度，包括：建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用的住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场和房屋维修、管理市场。从而逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。按房改规定，国家保障的部分，主要体现于国家支持的社会保障商品住房体系，包括国家实施的“安居工程”。经济适用住房开发建设实行政事分开，不以盈利为目的。通过一系列住房改革，最终实现“居者有其房”的目标。
7、社会救济、社会福利、社会优抚制度改革
主要是按照社会主义市场经济体制要求调整其实施范围，根据经济发展水平调整支付标准，建立起自我调整机制。
8、商业保险改革
主要是借鉴发达国家对我有益的经验，解放思想，转变观念，鼓励竞争，打破垄断，有计划地发展一批规范化的保险公司，适应我国经济发展和不同层次收入人员的多方面保险的需求，抓住机遇，大力振兴我国民族的商业保险事业。□
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