参与式民主的地方实践及战略意义——浙江温岭“民主恳谈”十年回顾，本文主要内容关键词为：温岭论文,民主论文,浙江论文,战略意义论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF2文献标识码：A文章编号：1005－9512（2009）11－0056－10
民主恳谈肇始至今已整整十年。作为一种浙江基层原创的民主形式，民主恳谈凝结了温岭人的智慧与精神。十年后，站在历史的新起点研究这一制度的创新与完善，具有重要的现实意义及理论价值。笔者追溯历史，深入实地系统调查，意图揭示民主恳谈发展的路径，总结其特征及价值，反思不足与缺陷，探索其制度性启示。
温岭民主恳谈是一个“整体”案例。在整体案例之中，又包含各层级形态各异的案例，所以也可视为多案例。多案例呈现的共同特征，就是“参与式民主”。在研究中笔者提出了几个“问题”，即民主恳谈如何发展，有何意义，如何规范？所以这是一个解释性的案例研究。具体的调查方法采用了问卷调查、深度访谈、实地观摩、文献调查等形式。
一、民主恳谈的发展历程
十年期间，民主恳谈经过四个阶段，即初创、初步发展、加快发展、全面发展阶段，走了一条从单一形式到多元形式、从体制外到体制内渐进发展的路子。
（一）初创阶段（1999年～2000年）
关于民主恳谈的发端，民主恳谈起源于党的思想政治工作的新形式——“农业农村现代化教育论坛”。1999年6月，温岭市松门镇作为试点镇尝试改变传统的单向灌输说教模式，采取干部与群众面对面交流的形式。第一次就有100多位群众自发参加与镇领导的对话，议题涉及经济发展、社会治安、村镇建设、邻里纠纷等方面。平等对话受到群众拥护。村一级也开启村干部与村民的对话，协商村务治理和群众切身利益相关的事项。松门镇连续举办了四期论坛，参加群众有600多人次，提出问题110件，当场解决答复84件，承诺办理26件。① 1999年底，温岭市委号召各乡镇开展形式多样的民主对话活动。次年8月，全市在松门镇召开现场会议，将各地开展的名称各异、形式多样的基层民主形式统一称作“民主恳谈”。
关于民主恳谈的初步运行，从“教育论坛”到“民主恳谈”，对两点进行了规范。（1）议题明确具体。从无议题到有议题，从个人情况的反映到特定公共事务协商，讨论事项逐渐具体、集中。（2）信息公开透明。凡恳谈会涉及的议题，必须公开初步方案。此后，“民主恳谈”很快从松门镇扩展到其他乡镇、村、社区。
（二）初步发展阶段（2000年～2005年）
关于民主恳谈的定位，2001年，温岭出台“意见”，把民主恳谈定位为“民主、服务、教育”，对民主恳谈的形式和内容做了规范化、制度化的设置，提出和确定民主恳谈的程序和方法、决策的实施过程、结果的监督等规定。镇一级主要解决经济和社会发展中群众普遍关心的热点、难点问题。在村一级，民主恳谈作为村级民主议事机制，针对村级财务公开、村里公共事务和农民群众切身利益密切相关的事项进行对话协商，提升群众自我治理的能力。
关于民主恳谈的扩展与规范，2001年，民主恳谈延伸到城镇居民社区、基层事业单位、党政机关、群团组织。民主恳谈开始从单一的对话形式走向了复合模式。2004年，《关于“民主恳谈”的若干规定（试行）》对各层次的民主恳谈的议题、程序、实施和监督作了规范。各乡镇根据自身实际也规范了具体操作意见。
这一时期，民主恳谈与人大制度结合逐步进入改革者的视野。2004年8月，温峤镇召开民主恳谈会，讨论吉屯坑水库引水工程以及增加年度基本建设财政预算项目，镇政府根据民主恳谈结果，修正了建设方案，并向镇人大主席团提交了《关于吉屯坑水库引水工程建设和增加2004年度基本建设投资预算的议案》，人大主席团召开镇临时人民代表大会对议案进行审议，并表决通过。
民主恳谈的具体扩展还有以下几种。
其一，警民恳谈。温岭太平派出所首先推出警民恳谈。公安机关现场回答群众提问，听取群众的批评意见，模式完全开放，“恳谈对象不受限，谁谈都可以”；“恳谈内容不受限，什么都能谈”；“恳谈形式不受限，怎么谈都可以”。2003年，温岭市提出以警务民主恳谈为载体改进公安工作作风，制定了警民恳谈考核机制。温岭开创的警民恳谈得到公安部的充分肯定。后来，台州市把每月的6日确定为“警民恳谈日”。
其二，党内民主恳谈。民主恳谈向纵深方向发展的另一个标志是将民主恳谈机制引入党内。2004年6月8日，温岭首次党内民主恳谈会召开，市委7位领导与75位市党代会代表进行了恳谈，党代表提出建议案、提案，市委领导面对面对话交流并答复。温岭还规定，党内民主恳谈议案由专门的机构——党代会常任制办公室负责督办。
其三，企业民主恳谈。行业工资协商是温岭民主恳谈的一个重要创新，行业内广大职工和全体企业主双方分别授权行业工会和行业协会依法就行业内部工资分配制度、工资分配形式、工资收入水平等事项进行评定协商，在双方协商一致的基础上签订工资协议。2000年，温岭市出台《关于在非公有制企业开展“民主恳谈”活动的意见》，新河镇的羊毛衫行业开了先河，自实施行业工资集体协商制度以来，工人工资逐年提高，基本实现工资纠纷案件“零”投诉。
温岭模式受到学界与媒体的广泛关注与充分肯定。2004年，温岭民主恳谈获得第二届“中国地方政府创新奖”。实际上，民主恳谈内容已远远超出政府创新，而成为具有地域特色的重大制度创新。
（三）加快发展阶段（2005年～2008年）
在加快发展阶段，温岭民主恳谈的内容不断丰富和完善。
其一是从民主恳谈到参与式预算改革。温岭的进一步创新在于将民主恳谈与财政预算审查结合起来。长期指导参与式预算改革的世界与中国研究所所长李凡先生评价道，新河镇的预算改革成为中国地方政府公共预算改革的重大突破。
2005年以后，温岭逐步形成两种模式，即“新河模式”与“泽国模式”。新河模式指乡镇财政预算编制和初审中，将公众参与和人大代表履职结合起来的机制。新河镇参与式预算程序有预算草案初审、镇人代会审议与批准预算草案、预算执行与预算监督，具体做法是细化预算草案、公开预算草案、公开审查过程、公众广泛参与。新河模式有一个显著突破，即规定人大代表5人以上联名可提出预算修正案，这在国内属首创。另外，为便于镇人大代表在人代会闭会期间的履职活动，设立人大财经小组。陈奕敏先生评价道，将民主恳谈与现行制度相融合，从预算民主切入，以民主恳谈激活基层人大。“泽国模式”强指通过随机抽样产生民意代表参与政府预算项目编制的协商机制。何包钢先生称之为“乡镇协商民主”。泽国模式严格运用“协商民意测验”的方法，通过协商民主恳谈会这种形式，让民意代表来讨论预算决策中的主要项目。2008年，泽国镇将协商民主恳谈与财政预算相结合，协商民主进一步深化。泽国模式体现的是精致化的民主恳谈模式。新河模式与泽国模式本质上是一致的，都是公众与人大代表参与决策和预算制定过程的民主机制。
其二是行业工资恳谈机制进一步完善。2007年11月，温家宝总理批示：“温岭的做法可以总结推广。温岭进一步出台措施，完善行业工资协商制度的关键环节。羊毛衫、水泵、轴承、注塑、制鞋、帽业、船舶修造等七个行业开展了工资协商，覆盖企业600多家，职工3万多人。②
（四）全面发展阶段（2008年至今）
在全面发展阶段，温岭民主恳谈呈现以下特点。
其一，从乡镇到市直部门。2008年，民主恳谈发展到市一级，市交通局率先开启了部门预算恳谈，2009年扩大到2家。温岭市人大设想，2009年以后民主恳谈推广“两个80％”，即乡镇财力的80％、市级部门财力的80％通过民主恳谈确定预算议案。③
其二，从小范围到大范围。2008年，温岭市把参与式预算推广到泽国、箬横、滨海、大溪等乡镇。2009年，参与式预算改革的乡镇占到绝大多数。
其三，党内民主恳谈全面升级。2008年《于党内民主恳谈的若干规定（试行）》提出，党内民主恳谈是重大决策的必经程序，凡提交党代会、全委会审议的工作报告、党代会代表提出的全局性或涉及面较广的提案、拟出台的重要规范性文件等重大事项，须提前召开党内民主恳谈会。2008年以来，温岭党代会就以民主恳谈方式审议市委工作报告。
其四，行业工资集体协商制度化。2008年，温岭对行业工资集体协商提出“依法协商、平等协商、民主协商、公开公正”的原则，规范了具体操作程序：首先，提出协商要约；然后，推选协商代表，提供与协商有关的资料，反复征求意见；最后，召开协商代表会议。
民主恳谈发轫于温岭原创的基层民主，在某种意义上，它是党的“群众路线”的深化和发展。群众路线局限于领导者的个人工作作风，缺乏制度和程序保障，民主恳谈将其制度化，上升成为一种法定程序。民主恳谈从无主题或泛主题的座谈会到有主题的恳谈会，从政情恳谈到协商合意，从单一形式到复合形式，从人民民主到党内民主，内容越来越丰富，程序越来越完善。可见，民主恳谈的发展历程是有序而渐进的。
二、民主恳谈的特征
（一）民主恳谈是从基层民主发展而来的一种参与式民主形态
参与式民主是伴随自由主义代议制民主的危机而产生的。长期以来民主意味着参与似乎不证自明，但是，民主和参与之间实际上存在着张力。卢梭曾对参与民主理论的形成起了奠基性作用，他认为参与民主同代议制理论一样，也是保护私人利益和确保善的政府的一种方式。他在《社会契约论》中，指出“参与”是参与决策过程。当代参与式民主是20世纪六、七十年代兴起的重要理论流派。1970年卡罗尔·佩特曼出版《参与和民主理论》一书，标志着参与民主政治理论的成熟。佩特曼指出，从政策议程的设定到政策的执行，都应该有公民的参与。只有在大众普遍参与的氛围中，才有可能实践民主所欲实现的基本价值，如负责、妥协、个体的自由发展、人类的平等等。在国内，梁军峰在其博士论文《中国参与式民主发展研究》中对参与式民主进行了本土性研究，认为参与式民主也称半直接民主，是西方民主发展的一个新趋向，强调在代议制民主的基础上引进更多的直接民主因素，扩大公民在国家事务和社会组织中的直接参与，即公共决策一部分由公民选举代表制定，一部分由公民自己直接参与制定。笔者认为，参与式民主把公众参与作为分析民主的关键概念，而公众参与的核心是讨论，讨论则包含着倾听、表达、移情、说服与接受。讨论的目的是为了行动。这一套理论由西方学者提出，但同样适用于社会主义中国。
人民代表大会制度，不仅是我国基本的政治制度，也是我国的政权组织形式，还是社会主义民主的实现形式。人大对重大事项的决定权是人大代表代表人民行使管理国家权力的具体体现。实现人民当家作主的另一个重要制度是基层民主制度。基层的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是人民代表大会的群众基础，这“四个民主”强调在基层实行群众自治，群众自己的事情自己去办，由群众自己直接行使民主权利。长期以来，基层民主只在社会层面进行，在政治体制内并没有很好落实。
民主恳谈缘起于基层民主自治。积十年之功，民主恳谈走出了一条自己的模式，学者们称之为“温岭模式”。温岭模式通过“恳谈”实现民主，恳谈体现一种参与理性，这种参与理性要求决策者开诚布公、程序公正。温岭模式的公众参与具有政府动员的特点，但是，民众自发踊跃参与对话，参与公共事务决策，影响公共治理，仅此就具有破茧意义。从范围和层次上看，党政机关、企事业单位、社区和村民自治组织都开展了各层次的民主恳谈活动，涵盖市、镇、村（社区）三级。参与的民众中，干部身份居多，但也有普通群众，他们发言积极，富有建设性。“两代表一委员”的积极参加是各层次恳谈会成功的重要因素。这是党领导下的一种公众参与模式。在政治领域以及社会和经济领域，民主恳谈都开创了公众参与的新机制，逐渐向更宽领域、更广范围、更多主体的态势发展。
（二）民主恳谈主体与形式的多元塑造了复合型特征
民主恳谈的复合型特征是由多主体、多形式、多路径构成的。
民主恳谈的主体不仅有政府及其职能部门，还包括党委、社区和村民自治组织，社会团体、行业协会和企事业单位也被动员开展民主恳谈。④ 人大和政协也利用各自职能开展政情恳谈活动。民主恳谈的参与主体是广大人民群众，他们自愿参加，可以自由发表意见建议。形式上，民主恳谈不仅是政府进行的行政民主改革，还是中国共产党的基层组织内的民主形式；不仅是政治领域的参与，还是经济和社会领域的参与。在社会领域中，行业工资协商是一个典范。非公企业的工会组织员工参与企业管理，参与分配协商，维护员工的合法权益，消解了劳资方面的矛盾。
民主恳谈的路径有政治的，也有社会和经济的。政治参与是指动员和组织民众依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，这是我国宪法和法律所保障的，也被党的十七大所强调。民众对公共政策制定的听证参与，对重大决策的征求意见参与，对公共预算的审议协商参与，是积极的政治参与。政治参与是民主恳谈的主要部分。社会参与是指在既定的制度规范如村民自治和居民自治背景下，村民和居民参与那些与不涉公共权力运作的事务性活动，这种参与的主体基本上是普通村民和居民，他们激活了自治特质，维护了基本权利。在经济参与方面，兴起于新河羊毛衫行业的工资协商机制就充分体现了经济民主的特征。这种参与颇似卡罗尔-佩特曼所描述的工业领域的参与活动。国家层次之外的参与也是非常重要的参与领域。在温岭，公众参与体现出来的是多元的、复杂的、多层次的结构。
（三）民主恳谈是一种体制内的民主实验
笔者不同意民主恳谈最初是体制外产物这一说法。笔者认为，民主恳谈一开始就是体制内的民主创新，其发展是体制内的制度建设。首先，民主恳谈的制度创新是在党的领导下进行的；其次，它是对人民代表大会制度的维护和完善。民主恳谈是将基层政府的既有权威和合法性作为前提肯定下来，将注意力转向政府过程，探索在行政过程中吸纳公众参与，提高政府决策的合法性和政策执行的有效性。
民主恳谈是在温岭市委主导下逐渐完善规范起来的，其决策者和推动者是温岭市党委。起初，基层党委为了优化政治思想工作方式，缓解干群矛盾，采用恳谈会的形式与群众开展对话。从1999年起，温岭市委先后颁布文件，推广这一形式。2001年，深化民主恳谈的“意见”出台，在全市范围内统一名称，拓宽恳谈范围；2002年，《进一步深化“民主恳谈”推进基层民主政治建设的意见》将“民主恳谈”提到“基层民主政治建设”的层次，规定各地各部门应当把民主恳谈作为重大决策的必经程序。2004年9月，《中共温岭市委关于“民主恳谈”若干规定（试行）》的出台，规定民主恳谈必须遵循四个原则：一是坚持党的领导，二是坚持依法办事，三是民主集中制，四是坚持注重实效。乡镇党委也做了相应的决定，比如规定一年召开民主恳谈不少于四次，遇到特殊情况随时召开。这些“红头文件”凝结着党政决策共识，反映乡镇、部门以及企业的认知，及时指引民主恳谈的走向，决定了“要不要坚持”、“如何坚持”的问题。
民主恳谈的发展过程自觉结合了人大制度。首先，镇级政府在作较重大决策时，召开民主恳谈会征求意见，出现公众否定原先方案的情况，及时将民主恳谈结果提交镇人代会审议批准，自觉将民主恳谈纳入制度轨道，让人大依法行使重大事项决定权。其次，参与式预算，将预算审查这一法律程序与公众参与结合，其实质是以公众参与“倒逼”人大发挥作用。这是温岭民主恳谈的一大创新，从制度上保证民众对人大代表的监督。再次，将民主恳谈导入人大常委会的重大事项决定程序，通过民主恳谈听取各方意见和建议，增强人大常委会决策的透明度和公众参与度。
（四）民主恳谈呈现法律合法性发展的趋势
起初，民主恳谈解决的是个人问题和私人诉求，到后来成为公共议题的讨论，通过恳谈让民众对决策同意，同时给政府以责任和义务约束，社会秩序和权威得到自觉认同和服从。因此，追求政治合法性是民主恳谈的初衷。民主恳谈制度化是向法律合法性方向发展的。
民主恳谈制度建设和现行法律精神相吻合。在现代法律系统中，具有核心意义的是建制化的程序。民主恳谈发展出了一套通过公民参与和公共审议来决策、治理与监督的机制。参与式预算，让人大代表更加真实地参与预算的制定、初审、审查、表决、通过全过程，一线的改革者对法律和程序表示了充分的尊重。民众的权利意识（知情权、参与权、选择权以及监督权）在增强，民意在公共权力运作中的作用越来越重要。人大代表和民众结合在一起，就财政预算与政府进行恳谈，在国内开创了预算参与、协商、监督结合的典范。参与式预算改革已成燎原之势，从个别几个乡镇扩展到几乎全部乡镇，再到市一级的政府重要部门，部门预算民主恳谈的议程被列入市人代会。经过制度化，逐渐形成民主恳谈格局，即人大前台主持，党委幕后指导，政府积极应对。民主恳谈将自身程序与法律程序结合起来，呈现合法性的特征。
温岭模式的实践姿态是理性的。2004年，温岭开始在法治框架中制度创新。官员们坚持改革创新不违法，坚持法律保留原则，这体现在党政官员对待民众的提议的合法性考量，体现在政府对人大代表审查行为的配合理解。对预算民主恳谈程序，新河等乡镇探索了代表辩论程序和票决制，为人大代表进一步发挥作用创造了条件。经过多年民主恳谈，基层干部民主行政能力得到锻炼，民主恳谈搞得好的乡镇，官员都能从容面对群众，理性面对质询，法律素养较高。
民主恳谈是发端于浙江基层的一种参与式民主，是由地方党委发起的一种体制内的民主实验，具有多主体、多形式、多路径的复合型特征，以及领域宽、范围广、主体多的发展态势，它经历了从政治合法性到法律合法性的发展之路。
三、民主恳谈的实践价值
（一）通过公众参与，有助于延伸扩充基层民主
我国基层民主传统上以选举为标志。民主恳谈作为一种原创性的民主载体，扩大了基层民主的范围，将基层民主的实践活动扩展到民主决策、民主管理、民主监督上来。谢庆魁教授认为，民主恳谈是民主决策的新尝试、民主管理的新平台、民主监督的新形式，这是基层民主政治建设的重大举措。张小劲教授认为，民主恳谈是在既有框架下的改进与创新，为民主政治寻找和确定新的生长空间。景跃进教授认为，民主恳谈将注意力转到政府过程，为中国基层民主政治的发展提供了一种新的切入途径。
民主恳谈突破了中国基层选举民主的困境，启动了参与式民主的现实探索。参与式民主包含了政治自由与公民基本权利实现的愿望。在民主决策上，主要是镇级的民主听证和村级的民主议事。民众在恳谈中如果对议案反对或者意见较多，就要修改、调整或者搁置议案。党内参与型民主体现在党委文件规定需提交党代会全委会审议的工作报告、全局性或涉及面较广的提案，重要规范性文件等必须经过党内民主听证。在民主管理上，主要是对基层社会事务的参与。从乡镇（街道）、村、企业到居民社区、基层事业单位、党政机关和群团组织，民主恳谈被广泛用作日常事务民主管理的好方式。行业工资协商机制，基于尊重职工的主体地位和劳动价值，促进了企业经营者依法履行社会责任，有利于化解劳动关系矛盾，维护社会和谐。在民主监督上，通过人大介入预算改革，将民众（农民、企业家、教师及其他社会精英）带入预算审查过程，各社会团体表达自己的利益诉求。同时，民众通过监督政府预算执行，更有利于监督政府的行为。参与式预算是温岭对民主制度建设的又一重要贡献。
（二）通过公众参与，有助于探索“三统一”框架内的民主新形式
十六大报告指出，社会主义民主政治的根本是把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。实现“三统一”的关键是推进制度创新。民主恳谈在“三统一”的制度框架内探索出新的民主生长点。
第一，形成党内民主和人民民主的互促机制。精英民主论者认为，中国在民主化道路上应该选择先精英后大众、先共产党内后共产党外、先中央后地方及基层的体制内渐进发展路线，通过扩大差额选举推进党内民主。温岭模式则突破了这一理论，党内民主受人民民主的启发而创新，将民主恳谈机制引入党内重大决策，推进党务公开，拓宽党员民主参与渠道，通过党代表更多更好地参与事关全局的重大决策，落实了党员的知情权、参与权、选择权和监督权，将党的权力结构从权力本位向权利本位转变。人民民主带动了党内民主发展，党内民主恳谈是对人民民主恳谈的补充与促进，二者的运行机理互通。
第二，形成公众参与和代表参与的结合局面。为看住政府的“钱袋子”，公众和人大代表一起与政府对话恳谈，对预算进行审查。在镇人代会上，预算修正议案被列入大会议程，经过辩论环节，有的获得通过，有的则被否定。⑤ 从中可以看出，代表们的角色意识已经觉醒，开始严肃负责地行使自己的职权，代表的选择自由度开始扩大。为提高代表的预算审查能力，新河、泽国等镇在人大会前对人大代表进行培训，提高代表预算审查的能力，提出合格有质量的“修正案”。人大代表角色觉醒与履职能力提高是民主恳谈发展的助力。通过观摩2008年和2009年的民主恳谈会，笔者发现只要党政领导愿意发扬民主，不搞形式民主，人大代表的素质和能力是胜任民主实践的。通过恳谈，人大代表的履职能力得到锻炼，人大的权威得到维护。温岭市人大常委会在指导乡镇人大工作的同时，将乡镇一级人大代表审查预算延伸到市一级重要部门，为全面开展人大监督做好准备。
第三，推动了地方人大制度的完善。温岭乡镇人大的制度建设，有学者高度评价为：在一定程度上弥补了我国乡镇人大议事规则与预算审查程序的空白点，使法律意义上的乡镇人大预算审查监督职权开始发生变化。温岭首先增加乡镇人大的会次和会期，让人大代表的监督和审议有相应的时间保证。2005年以来，新河镇人大每年召开三次以上的人代会，年初人代会讨论预算草案，会期一般为两天时间。其次是落实乡镇人大的重大事项决定权和监督权。政府被要求细化财政预算草案，项目明确具体，确保代表看得懂。再次，设立镇人大财经小组。新河镇的这一做法，使人大闭会期间有利于代表履职。再其次，规定五名以上乡镇人大代表联名可以提预算修正案。新河镇还启动代表辩论程序和预算草案票决制，使人大代表的预算审查更为真实。最后，开展人大代表履职知识培训。新河镇在人代会前对人大代表的预算知识进行培训，促进了代表履职能力的提高。笔者在对温岭市人大官员的访谈中深刻感受到，温岭人大有为、有权威。
（三）通过公众参与，有助于保障民众的政治权利与生存权实现
公民的知情权、参与权、表达权、监督权是公民基本政治权利的核心，也是基本人权。公民行使政治权利意味着公权力不得侵犯。不仅如此，国家还有义务保障公民实现这些基本权利。参与式民主在政府与民众、管理方与被管理方之间建起一个沟通对话的桥梁，公众不应是公共决策和公共管理消极的接受者，而应成为积极的参与者。有统计显示，仅2002年，温岭市参加民主恳谈的群众达到30万人次，占全市总人口的25％以上。经过10年的发展，有关“重大”的“公共”的决定，一般都要经过民主恳谈环节。代表民主监督意识较强，能直面问题，勇于批评，在2008年市计生部门预算恳谈会上，几台笔记本电脑都要受到代表质询。在我们对公务员的问卷调查中，对“参与政府决策是公民的基本权利”这一问题，选择“是”的占到86％，说明温岭的公务员对于这个问题有明晰的认识。
民主恳谈议题有相当部分是关于生存权维护和主张的，如土地问题、住房问题、收入问题、安全问题、环境问题等，民众与政府的对话不仅捍卫了民众的生存权利，还有力地消除了社会矛盾。民主恳谈还有一个特殊功能，即通过讨论让民众发泄他们的不满、沮丧或者反对，这是情感宣泄，是非常有益的。
温岭民众参与共同体开始形成，参与的领域在拓展，参与的程度在提高。泽国镇用“乒乓球摇号”的方式产生民意代表进行民主恳谈，维护了公民的平等参与权。行业工资协商，是劳动者和资方及利益团体进行的理性对话，维护的是公民的社会保障权。参与式预算改革，把公民参与权上升到一个新的台阶，允许公民和人大代表一起对政府的“钱袋子”进行管理和监督。
温岭党政干部的认识是权利保障的一个重要因素。在我们的调查中，接受问卷的公务员中86％的人认为，参与政府决策是公民的基本权利。权利制约权力是实现人民主权的基本轨道，是宪政的集中体现，温岭在此方面的成就已初显端倪。
（四）通过公众参与，有助于建立廉洁高效责任政府
温岭模式的成就之一是建设参与型政府，实行政府与公民对政治生活的合作管理。参与型政府建设督促政府廉洁、勤政、高效、负责。
民主恳谈首要的功能是改革完善政府决策机制，促进民主化、科学化决策。温岭将镇（街道）、村、城市社区以及市政府职能部门的民主恳谈议题范围制度化，列入目录的必须经民主恳谈程序才可正式决策。民主恳谈包含协商制度、会议制度、公示制度、听证制度、反馈制度等一系列的制度规范，同时，民主恳谈还是正当性程序，即通过程序实现决策和管理的民主化。近两年来，温岭市交通部门已经熟练运用民主恳谈会的平台举行行政听证。他们的体会是：通过恳谈，不同区域和不同利益的代表、群众就会理解同意最后的民主决定。一位参加2009年公交线路调整民主恳谈会的政协委员说，交通局很“聪明”，召开民主恳谈，发动听证代表给群众做工作，减少了工作阻力和压力。2009年上半年交通部门召开了四次民主恳谈会，进行了行政听证，与会代表表示此举增强了公共政策的透明度与合法性。在我们的调研中，接受问卷的公务员中84％的人认为政府部门有通畅的渠道回应公众的要求，有53％的问卷者表示自己参与了民主恳谈过程。通过行政决策的民主化，温岭实现了政府信息公开化。政府信息“公开是原则，不公开是例外”。实现信息公开法制化和政府运行透明化，降低了行政成本，提高了政府运行效率。
通过民主恳谈，实现从管理向服务转变，强化了政府责任。他们建立民情“挂牌销号”处理机制，把群众所提意见和要求在“为民服务中心”挂牌，注明负责处理的责任人，在解决落实后注销。为了方便网民参与，建立了网上民主恳谈平台，在人大会和政协会期间举行网上恳谈，以文字形式直播会议进程，与网民展开对话。温岭正在努力实现“开放政府”、“阳光财政”。重大决策的公众广泛参与，财政预算的参与式审查，打造了温岭的开放政府形象，展示了服务型政府建设成果。温岭完成了政府信息公开方案和目录指南，政府聘请了监督员，法制办牵头抓监督工作，依法行政取得了实质性推进。
温岭的参与型政府启动了行政问责。行政问责制既是一个实体规范，也是一个程序规范。通过人大代表和民众的积极参与，各级人大开展对政府工作的监督，政府官员自觉接受人大代表和民众的质询，促使政府官员对民情民意迅速作出回应。2009年3月，在泽国民主恳谈大会上，一民意代表质问镇长：“去年200万用于文昌阁修复，今年再安排250万，但去年200万好象修复不见成效，去年有人反对修复，我认为有必要（列支）。”⑥ 对上年的预算结果代表记得很清楚，政府只能如实报告。这样鲜活的质询监督的案例在温岭是常见的。以群众满意为宗旨，自觉接受人大代表和公众的监督，政府在人民心中的地位有所提高。通过健全对行政运行的民主监督体制，健全法律监督制度，有效地防治行政腐败。事实证明，参与式民主增强了政府部门及其工作人员的廉洁自律意识，促进了政府机关的廉政建设。
亨廷顿在《变动社会中的政治秩序》一书中认为，如果制度化的速度赶不上社会变迁的速度，政治参与剧增会产生政治动乱。民主恳谈的成功在于这种形式本身是制度化的产物，是地方党委主导推进的。温岭模式没有引起社会动荡，反而增进了社会和谐。温岭模式延伸扩展了基层民主的内涵及外延，将党的领导、人民当家作主与人民代表大会制度紧密结合，在“三统一”框架内探索民主新形式，维护了公民参政权、知情权、监督权、生存权等，推动了政府职能转变与绩效改革。
四、民主恳谈的问题及对策
必须看到，民主恳谈受到传统体制的制约，程序性、技术性问题难以解决，局限性也是明显的。
其一，从公民参与主体的情况看，公民参与的主动性和自觉性较低。参加民主恳谈的多数是村干部、各级人大代表、政协委员，代表遴选中存在着“选择性”现象，一些民意尚未纳入恳谈过程，所以尽管有官民对话，但“上访”现象未能减少。一般民众对政府动员式民主的真实性表示怀疑。在采访中笔者发现，普通民众对于民主恳谈持怀疑态度的过半数。公务员群体中也有人认为是“政治作秀”。⑦ 这说明了当下政府整体公信力流失严重，以民主恳谈作为改善官民关系的途径是无法取得预期目标的。
其二，公众参与仍然被限制在较小的范围。民主恳谈的规则、会议流程以及主持人等，都是由政府（或村委会、企业管理者）决定。民主恳谈议题由党政控制，民众自发提出议题尚未出现。⑧ 可见党政决策者对民主恳谈议程的保守与谨慎。即使在街道社区的民主恳谈，议题也是由社区党组织讨论确定的。⑨ 村级民主恳谈的议题也是由村党支部和村委会提出并确定的。⑩ 参与式民主，应开放更多的渠道，包括人事监督、政绩评价等，从而加大公众评议的份量。
其三，民主恳谈的动力不足，持续性力不强。温岭模式基本靠基层领导者的觉悟和胆识推动，制度化的层次还比较低，涉及政治创新的活动局限于一个县市层次是难以持久的。而且，民主恳谈要付出更多的精力，要冒更大的风险，但回报有限，官员的创新动力不足。而采用党委考核的方式推动民主恳谈是一种传统的做法，有些地方形式主义比较严重，甚至有些公务员对此产生抵触情绪。民主恳谈作为任务考核，就会出现应付任务的对策。所以如果不在更高层次上进行制度化建设，比如在全省一级推进，这种民主实验有可能倒退或者流于形式。
其四，技术层面上还有诸多瑕疵，程序上漏洞较多。一些具体的参与实施制度和环节还不够健全和完善。比如在意见表决时，很少见到严肃的计票，习惯于“通过思维”。所以，在举手表决时出现“第四只手现象”——既不表赞成，也不表反对或弃权，这种形式主义损害了表决的效力。在分组中，有些讨论变成了漫谈，主持人引导不力，有些讨论成了私聊，无法共享，等等，这些都在侵蚀民主恳谈的积极效应。
其五，乡镇和部门发展不平衡，有些地方持续制度创新，另一些地方被动接受推广。而这些都与领导个人的特质相关，民主精神强、有政治抱负的领导一般都主张深化改革，而保守的官员则消极对待，以种种理由延迟深入，遑论制度突破与创新。参与的民意代表，有些缺少专业知识和应有的培训，没有相应的素质参与恳谈，对于预算，既不了解情况也提不出合理化的建议。
以上问题说明民主恳谈的制度完善尚有很大空间。笔者认为，第一，制度化层次应提升至省一级，构建一个良好的民主政治氛围。浙江省具有较好的公民社会基础，出台统一的民主决策、民主管理和民主监督的制度规范是可行的。参与式民主提升到县市一级具有重大的实践意义，目前看，温岭模式基本具备了在“面上”推广的条件。在一省范围内进行制度建设与完善，有助于解决制度的稳定性、协调性和统一性。第二，制度化内容需要在三个方面入手：（1）公众参与的基础性制度，如进一步推进政府信息公开制度的建设，建立权威可靠的信息发布平台等；（2）公众参与的程序性制度，如法律责任制度，违反公众参与程序所应承担的法律责任和相应的救济手段；（3）公众参与的支持性制度，如为弱势群体参与提供的知识和资源支持的制度，完善公益代表制度等。
五、民主恳谈的战略意义及前景
民主恳谈是从行政改革到政治体制改革逐步深入发展的。经过十年历程，民主恳谈在温岭这样一个市场经济发达、公民社会发育较好的特定地域，由地方党政自主发起的行政改革逐渐完善程序，与体制力量结合已经溢出行政改革，上升到政治体制改革的层面上来。
民主恳谈的战略意义在于开启了以参与式民主促法治进步，继而推动了中国民主政治进程。第一，温岭将参与式民主纳入法治化轨道。法治化是温岭模式台的“保护伞”，参与式民主已成为公共政策制定的法定机制。温岭规定，民主恳谈坚持依法办事原则，依法处理民主恳谈与村民（居民）会议、村民（居民）代表会议、镇人民代表大会的关系，民主恳谈的结果要符合法律规定。民主恳谈的基本面向是，对政府限权，对人大扩权，对党的决策进行监督。民主恳谈的程序设计由镇党委负责，预选项目由镇政府提出，可行性方案由专家论证，重大决定及财政预算由人大代表审查，项目建设由镇政府实施。党委、政府、人大各司其职，分工相当明确。对民主恳谈的结果，温岭坚持法律优位原则、越权无效原则。第二，民主恳谈揭示了民主领先于法治不仅是可行的，而且是稳妥的。这是中国以基层民主带动法治进展，以法治保障国政民主发展的良性轨道。温岭模式发自草根，自下而来的民主是“有根”的，民主化成果易于巩固，实施成本低。温岭模式激活了现行体制和文本制度中的民主基因，对公民进行民主教育——公民在参与中得到演练与培训，让官员经历民主政治的现实培训，沿着增量民主的发展道路演进，为民主法治积累存量。同时，在浙江这样经济发达的省份，政府主导的模式也发生着改变，私人部门和第三部门的作用越来越重要，公民社会与国家之间建立的合作伙伴关系逐渐浮出水面。可以推断，参与式民主的发展空间很大。第三，参与式民主要求执政党、人大和行政机构更加开放和负责任，确保国家与社会一体遵守规则与秩序。当前中国直接民主的范围较小，间接民主的形式单一。参与式民主的推广可以为选举民主拓宽领域，烘托气氛，促进代议民主的发展。李凡先生认为，中国的民主发展不存在路径问题，渐进主义的发展道路更适合一些。渐进主义的发展战略究其实质是一种全方位的发展，用社会所有领域发生的变化来推动政治民主进程。
展望民主恳谈的前景，笔者以为应将民主恳谈从基层民主发展为宪政民主。宪政民主是安定有序的民主，是符合我国国情与人民意志的。温岭模式走了一条党的领导、人大制度与人民民主三结合的路子，它必将引导民主恳谈机制向党内民主与法治主义发展，最终走上宪政民主之路。十七大报告指出：要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道。民主恳谈不是一劳永逸的形式，它启动了民主管理、民主决策、民主监督的新契机，内容的完善必须与选举民主建设相结合，而不是厚此薄彼，相互排斥。
六、结语
民主恳谈是中国参与式民主的实践典范。它提出了一个问题，即“我们将如何正确地作出选择？”它既是自上而下民主理念的推广，也是自下而上民主制度的实践，可以认为是上下不谋而同，互动交通的结果。民主恳谈的产生与发展，实际是各种社会性因素相互作用的结果，它以“共同讨论”、“公共行动”、“公民身份”和“共同体”为主要内容。温岭开放了公众参与的渠道，逐步完善制度化操作，民主恳谈呈渐进发展趋势。民主恳谈是一种既积极又稳妥的民主形式。
温岭模式符合法治精神，是体制内的参与式民主，经过十年发展，应进行精细化的制度规范，将源于基层民主的机制完善为宪政民主的形式，这是一个战略目标。在制度建设上，可以提升制度化层次，在一省范围内统一规范（温岭模式包含多层面多维度的民主参与，推广时不必是“打包形式”，可以分项来推进。对参与式预算则有必要在全省范围统一推行）。民主恳谈具有工具价值，本身并非终极目标。掌握温岭模式的精髓（参与性、合法性）与突破口（公众的制度化参与），制度建设上应该从程序入手，将民主与法治相结合，将“四个民主”整体推进。如果说在欧洲以参与民主补充代议民主是普遍接受的思路，在中国以参与民主带动代议民主发展则是可以探索的路径。民主恳谈的战略意义就是开启了以民主带动法治、以增量民主促渐进法治的路径。
注释：
① 见王金生：《在深化“民主恳谈”推进基层民主政治建设座谈会上的讲话（未刊稿）》，2002年8月27日。
② 见温岭市委、市政府：《深入开展行业工资集体协商努力构建社会主义和谐劳动关系》（汇报材料），2008年3月10日，第1页。
③ 资料来源于笔者的访谈。
④ 见《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定（试行）》第13条，2004年9月29日。
⑤ 如2008年箬横镇人代会有1件代表预算修正案列入大会议程，经过辩论环节，获得大会通过。泽国镇人大会共有3件代表预算修正议案列入大会议程，2件获得通过，1件被否定。新河镇的4件修正议案，2项未获得通过。
⑥ 资料来源：笔者调查记录。
⑦ 笔者还通过QQ群“温岭志愿者”、“相约温岭”、“相约温岭2”、“温岭登山协会”、“温岭魅力”、“温岭市08级村官部落”、“台州温岭嘉年华俱乐部”、“台州泽国人”、“温岭人在杭州”、“温岭书法群”等网络访谈，发现青年人大部分不了解民主恳谈，评价低。
⑧ 按照《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定》第11条规定，镇（街道）“民主恳谈”的议题，由镇政府（街道办事处）提出，经镇（街道）党委研究确定。虽然本条规定了要“充分调查研究”，但确定议程的权力上收到党政联席会议。镇党内和村的议题以及城市社区、市政府职能部门都做了类似较为严格的限制性规定。
⑨ 参见《太平街道社区民主恳谈若干规定（试行）》（2004颁布实施）。
⑩ 2004年《箬横镇村级民主恳谈若干规定（试行）》第6条也规定类似条款。
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