西方国家公共服务市场化的理论与实务，本文主要内容关键词为：西方国家论文,公共服务论文,实务论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共服务市场化是当代西方各国新公共管理改革的核心内容之一，也是最受青睐的可选择的改革策略之一，在各国改革实践中形成了多样化的形式创新，取得了显著的成效。因此，它成为20世纪80年代以来西方国家新公共管理改革的普遍主题和关键标示。
一、公共服务市场化的理论基础
（一）公共服务具体形态的经济特性存在差异，为公共服务市场化提供了基本依据。经济理论认为，纯粹的公共产品具有非排他性和非竞争性的基本特性。所谓非排他性，是指公共产品的消费是集体进行、共同消费的，其效用在不同消费者之间不能分割。因此，在公共产品的消费过程中，在技术上和成本上都不可能将不向公共产品提供者付费的个人排除在外。所谓非竞争性，是指公共产品一旦提供出来，任何消费者对公共产品的消费都不影响其他消费者的利益，也不会影响整个社会的利益。（注：樊勇明 杜莉：《公共经济学》，复旦大学出版社2001年，第48页。）根据非排他性和非竞争性的程度差异，可以将社会服务产品划分为以下四种类型，如下图所示。
根据图示，首先看一项服务在消费中是否具有非竞争性，如有竞争性，则该服务一定不是纯粹的公共服务，再进一步分析，若它具有排他性，则该服务属于纯粹私人服务；若具有非排他性，则该服务可能是一种需要限制使用的公共所有的资源。如果一项服务具有非竞争性，而且具有非排他性，则该服务必定为公共服务。若从技术上看，它具有排他性，这时就要进一步分析该服务在排他时成本的高低。若排他成本很高，则该服务仍为公共服务；若排他成本较低，则该服务属于准公共服务，对于这类服务，可以通过市场化提供，政府给予一定的监督、规范或干预。一般而言，纯粹私人服务必须由市场机制来实现供求平衡；纯粹公共服务应由政府部门提供，市场机制对这类服务的提供会产生市场失灵；其它服务领域可以由市场机制或政府提供，或者通过政府与市场的共同配置进行。
（二）公共选择的实质是对政府与市场优长的比较选用，公共服务的供给效率取决于政府机制与市场机制的优势配合。政府权威制度的最大功能是通过公共选择过程，制定公共政策和提供公共服务；最大的功能缺陷是难以实现资源的有效配置。市场交换机制的最大功能优势是通过经济理性人在市场交换过程中的个性选择过程，实现资源的有效配置；最大的功能缺陷是难以消除外部效应和保持社会公平。（注：宋世明：《从政府权威与市场交换的结构看政府与市场的功能选择》，《政治学研究》1997年第2期。）市场经济条件下的政府功能及其行为领域，应该包括两个方面：一是提供制度和规则以保护市场，维持市场的有效运转，包括通过立法维护基本的社会经济秩序、界定产权、保证经济契约的效力等。二是弥补市场的不足，进行纠正性的干预，这方面的职能包括提供公共物品、外部性内在化、制约无效率的垄断等。
由于政府与市场一样在现实运作中都会失灵，因此政府职能不是一个应该简单强化或弱化的问题，而是一个应当优化的问题，即应该寻求服务领域中市场调节和政府介入的最佳结合点，其目的在于使政府更恰当、更有效地发挥作用，促进社会经济的发展。（注：由于市场缺陷和政府缺陷的共同作用，现代市场经济实际上已走向二元机制相结合的经济体制，在政府形式上，则反映为一种超越“小政府”或“大政府”的有限政府模式。）在公共服务方面，政府应根据服务内容和性质的不同而采取相应的供给方式。一般可以根据一项公共服务在以下两项指标间的定位情况来择取具体的公共服务方式：(1)宪法是否明确规定该服务必须由政府提供；(2)市场上是否存在该项服务供给者的潜在或既有替代主体。
若服务由宪法明文规定属政府职责范围之内，同时没有或缺乏市场供给替代主体的，应由政府承担；虽属宪法规定的政府职责，但存在供给替代主体，即其它非政府部门也可从事此活动的，政府未必直接提供此项服务，而可通过市场化等途径解决；宪法没有规定属于政府职责，而又存在着供给替代者的，应完全由私人部门承担；宪法没有规定属于政府职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的替代者，政府应积极培育相关市场，鼓励民间主体参与此项服务。
（三）公共服务供给过程的内在规律决定了必须寻求约束公共服务内在膨胀的制度安排。公共服务的成本与收益相分离是公共服务供给过程中一条基本规律，这容易引发“搭便车”行为，损害公共服务直接收益者的福利，降低了公共服务的目标功能。在公共服务市场化之前，政府部门垄断公共服务的供给。在民主决策或行政决策的过程中，选民与官员均有扩大本位公共服务的冲动；在政策执行阶段，行政官僚一般离不开与公共服务相关的职业性利益集团的参与，如医疗机构与医疗群体就是政府提供医疗公共服务时的职业性利益集团，对这些职业性利益集团的行为必须加以约束，否则，通过他们的中介传递会耗散相当一部分本来应该由纳税人直接享受的公共服务。（注：宋世明：《工业化国家公共服务市场化对中国行政改革的启示》，《政治学研究》2000年第2期。）
公共服务的市场化不可能解决公共服务供给过程中的所有矛盾，但可以部分解决其中的一些矛盾；通过决策与执行的分开，公私合伙，扩大参与公共服务供给的主体数量；通过在公共服务的供给主体间引入竞争机制，提高公共服务的供给效率与供给质量；通过消费者的适量付费机制，弱化公共服务的内在膨胀；通过公民参与公共服务的供给，可以增加对行政官员的监督力度等。
二、公共服务市场的基本特征
其基本特征概括为以下方面。
1.价值取向方面：市场化强调商业性的服务价值，主张以平等的交换和契约机制代替强制性的计划机制，认为政府只需负责（免费垄断）提供少数公益性服务，绝大多数的公共服务可以采取付费的方式转由市场和社会有偿提供。
2.职能定位方面：市场化要求重新检讨政府的社会福利和经济职能，将原来由政府承担的部分职能推向社会和市场，压缩福利项目，推行国有企业私有化，从而减少政府负担，缩小政府规模，精简政府人员。
3.效能评估方面：依循投入——产出原理和效益最大化原则，把以最低的成本向公众提供最优的服务作为衡量政府业绩的标准。这种以交易成本理论为指导的服务观念，体现了从过程导向型到结果导向型的转换，它关注的不是政府向公众提供了什么以及如何提供的，而是这种供给是否最为经济和有效。如果某项公共服务由政府直接提供成本过高、效率过低而又具备众多潜在的供应商和竞争者，政府就应该将该服务项目租赁承包出去，由私人部门或第三部门通过竞争提供，政府只履行制定标准和规则、进行监督和评估的职责。
4.服务理念方面：倾向于将政府服务的收益者和公民既视为消费者又当作纳税人。作为消费者，公民是政府的顾客，政府的服务质量以顾客是否满意以及满意程度为标准；作为纳税人，公民是权利和义务相统一的社会主体，享有充分的消费主权、选择主权和监督主权。因此要求改变政府与民众的交往方式，让市场充当政府取信于民、公民收益于政府的媒介。（注：曹闻民：《论公共服务改革中的政府责任》，《中国行政管理》2000年第10期。）
5.资源来源方面：主要有两个方面，即内向化和外向化。所谓内向化是指通过改革行政流程、创新内部管理模式等方式提升政府能力，使政府能够提供更多、更有效的更有回应力的公共服务；所谓外向化，即指政府通过私有化、公私合作竞争等方式综合、激发民间资源。
三、公共服务市场化的主要策略
公共服务市场化的策略涉及政府治理工具的问题，即指政府将其实质目标转化为具体行动的途径和机制。概括为以下几方面。
（一）竞争选择。奥斯本和盖布勒将竞争分为三类：一是公对私的竞争，即让公共组织和私人组织都来提供公共服务，从而促使其竞争：二是私对私的竞争，即政府要求私人企业彼此竞争，以提供一些公共服务；三是公对公的竞争，即政府促使自己内部组织之间进行竞争，以达到良好的服务效果。（注：［美］戴维·奥斯本 特德·盖布勒：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海市政协编译组、东方编译所编译，上海译文出版社1996年，第64-65页。）从公共服务市场化的角度而言，最主要的是公公竞争和公私竞争。
公公竞争，主要包括客户竞争和内部市场：(1)客户竞争旨在打破垄断性的集中配置、划片服务及客户分割，实行公共服务的分散化，给客户以自由选择的现实权利，迫使公共部门为赢得客户而不得不展开竞争。(2)内部市场主要在英国行政改革中得到广泛的应用。内部市场的实现需要具备三个要素：第一，要明确划分生产者和消费者，即将提供公共服务的政府部门划分为生产者和购买者两方，形成政府组织内部的“生产者”和“消费者”两个角色。第二，内部市场的主体（生产者和消费者）在内部签定准合同和商业契约，并在此基础上运作。第三，要求有一定的付费制和会计制度作保障。内部市场的核心措施在于引入新的内部核算机制和价格机制，推动公共服务部门之间的竞争。
公私竞争，主要指市场测试。通过对政府内部和外部的各类服务承担者进行平等的成本效益比较以检验资金的价值高低，并以此决定最佳服务承担者的过程。在市场测试中，原先由政府内部承担的活动向竞争者开放，形成公私之间的平等竞争。不论最后的结果是外包还是继续由政府内部承担，市场测试都能保证公共服务以最佳的方式提供，从而实现公共资金的最大价值。
（二）公私合伙。公私合伙主要包括合同外包、特许经营和共同生产三个方面：(1)合同外包，亦称合同承包，主导思想是公共服务的非垄断化，即政府将原先垄断的公共服务的生产权和提供权向私人部门、非营利性部门转让。由政府作为顾客与委托人，确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外承包给私人企业或非盈利机构，中标的承包商按照与政府签订的合同向相关民众提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和劳务。合同外包对政府起到了“卸载”(uninstall)的作用，政府成为真正的管理者，而不再是提供者。(2)特许经营也需要建立合同关系，但与合同外包有所不同，政府不需要以纳税人的税收去购买私人部门提供的公共服务，而是以政府特许一定期限的经营权的形式吸引中标的私人部门参与基础设施建设或提供某种特定的服务项目。私人部门通过向使用者收费来收回企业成本，追求投资回报，政府则保留价格核准权。这以基础设施建设中的BOT模式为典型。（注：所谓BOT模式，是指“Build（兴建）—Operate（营运）—Transfer（移交）”的公私合作模式：由民间单位通过竞标等途径组成特许公司，与政府签定合约，在政府特许的时限内自筹资金兴建指定的工程：在完工后由政府给予该民间单位一定年限的特许经营权，通过向使用者收费等方式回收成本并取得合理的利润：特许经营期满后，工程产权和经营权移交政府。在该模式中，政府寻求的合作对象一股包括工程顾问公司、建筑公司、银行、律师等。）(3)共同生产（包括了一定比例的志愿行为）是指由民众或团体与政府合作，共同推进公共事务，如民众配合政府清理城市垃圾、构建基层社会治安的防御体系等。
上述方面表明，合同化联结是公共服务市场化改革或者新公共管理的主导形式之一，任何人们所能想象到的公共服务，几乎都可以通过合同提供，或是通过承包由外部的私人部门或志愿部门提供，或是通过承包由政府内部的其它部门来提供。戴维斯将这一现象称为“新合同主义”(New Contractualism)，认为在许多国家中，合同行为早已超出了有限的提供商品和服务的范围，而覆盖了公共服务的所有设计和方式。
（三）重新私有化。重新私有化也即私有化或民营化，有多重含义。有狭义的私有化和广义的私有化。这里指称狭义的私有制。私有化一般包括两个阶段，即公司化和私有化。(1)公司化。在公共服务方面“政府失败”的原因在于公共服务的部门运转的呆滞性和政府服务的不可标价性，政府包揽了服务项目却往往置市场信号和公务员个人的能动性于不顾，既疏离了对顾客导向和需要的回应，又加重了政府的财政负担。因此，可以对某些提供公共服务的部门进行公司化改造，按照私人部门的方式进行运营。(2)私有化。以法国为例介绍公共部门私有化的一般方式，主要有以下四种：第一，转让股份，即通过上市公开定价出售股份。股份的售价由财政和经济部长根据私有化委员会的意见发布命令决定，确定的价格不得低于私有化委员会的估价。第二，招标，即在股市外通过招标进行。第三，向一些稳定的股东（一般为一些大公司）出让部分资产。出于保护国家利益的需要，一般都规定向外国公司出售的股份总额占资产的最高限度。第四，向雇员出让股份。在私有化过程中，一般可有一定比例（譬如10%）的股份专门保留给雇员，以优惠价出售。
（四）分权化。当代西方行政改革的一个基本动机就是解决政府财政和管理危机，所以必然要对政府权力结构和重心进行调解。分权化主要有两种基本形式，一是执行机构化，二是财政分权。(1)分权化的主要形式是通过公共组织决策和执行的分离来赋予执行者更大的自主权，使被授权的下级组织成为独立的行动单位，能够自己控制自己的预算，能够自主地与其它组织进行竞争，而政治家只负责确立目标并对绩效进行有效控制。这一改革实现了上下级关系由直接隶属到契约关系的转变和上级对下级的控制由着眼于工作流程到着眼于工作效果的转变，体现了分权制度化的趋势。(2)分权化的另一种方式是财政分权，这种方式在英国得到广泛应用。英国财政部于1982年推行的财务管理创新方案，主要特征就是采用了财政分权的形式。由于以效率为价值准则，下级组织以完成项目、提供标准服务为工作指向，减弱了上下级组织间以强制为特征的官僚式控制，有利于调动各方面的积极性和创造性；具有相对独立性质的执行单元，以高效完成合同标的为组织目标，削平了组织的中间管理层次，实现了政府组织结构的扁平化。
（五）服务顾客。服务顾客的途径主要有三个方面：顾客选择、竞争选择和顾客质量保证。(1)顾客选择，这是促使政府部门产生压力感的最有效的方式。主要做法是：第一，公共选择系统，即允许顾客从不同的公共部门或者私人部门间选择服务供应者；第二，顾客信息系统，即以公有资源、私有资源或混合方式向顾客提供各个供应者的服务成本、质量等基本信息，使顾客在信息比较透明和充分的情况下进行选择。(2)竞争选择，目的在于引导政府部门和民间机构提供充足的公共服务，并以此激发顾客充分的服务需求。主要做法有：第一，竞争性的公共选择系统，即向顾客提供跨地区的选择系统，鼓励顾客多做比较；第二，增加或创造需求，通过诸如发行抵用券等方式鼓励民众购买或使用特定的服务项目，刺激顾客需求，并以此改变市场状况；第三，改变政府的投资策略，根据服务市场的供需状况，选择某些相对稀缺的服务领域或相对滞后的服务项目进行投资，扩大顾客的选择面。(3)顾客质量保证，即制定服务顾客的标准以及相应奖惩标准，促使有关服务供应部门提高服务质量，以更好地回应顾客的需求。主要做法有：制定具体详尽的服务标准；采取保证和赔偿措施以确保服务质量；强化服务技能训练；建立顾客申诉系统；设立顾客委员会监督服务质量等等。（注：詹中原：《新公共管理—政府再造的理论和实务》，台湾五南图书出版有限公司1999年，第104-107页。）
（六）使用者付费。既可以指政府或私人部门向获取公共服务的民众收费的行为，也可以指政府内部市场中的模拟付费，还可以指政府向提供公共服务的非政府部门付费的行为，其主要目的是把价格机制引入公共服务领域。从理论上讲，付费制具有一些优点：第一，它能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费；第二，无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助，对社会公平造成损害；第三，通过付费制，价格可以真正起到信号灯的作用，从而使市场机制在公共服务领域得以良好运用；第四，通过付费制也可以增加政府的财政收入，缓和政府的财政危机。（注：田海军：《公共管理的市场模式——当代西方行政改革的新探索》，《北京行政学院学报》1999年第4期。）但付费制本身也存在一些缺陷，对于一些特定的公共服务，付费制并不合适（比如教育、卫生和社会服务）。一般认为，对于使用者和公众可以自由选择服务项目的服务领域，采用付费制比较合适。有学者提出，大约有75%的公共服务可以采用付费的方法。（注：Kieron Walsh:Public Services and Market Mechanism,Macmillan Press Ltd.1995,p.99.）现在西方许多国家开始采用付费制，但其目的大多是为了缓和政府财政危机，实际上并没有使价格机制真正发挥作用，所以付费制离理论家们所设想的理想状态还差得很远。
（七）自由化。主要体现为放松规制。这在北美的行政改革中比较盛行，其基本的观念是“政府无效率的主要原因是对管理层进行预前控制的内部规制和规则的数量太多，它们包括人事规则、僵化的付酬制度、预算规则、具有约束性的采购法则以及许多别的规制。基本的假设是，如果公共组织能够清除这些清规戒律，它就能更加具有灵活性和效率。”（注：［美］盖·彼德斯：《欧洲的行政现代化：一种北美视角的分析》，载国家行政学院国际合作交流部：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998年，第70-71页。）放松规制包括放松市场规制、社会规制和行业规制等，其重点是放松市场规制。市场规制放松后，政府对市场的约束减少，市场行为的自主性空间大大扩展。
四、对公共服务市场化的评价
从上述各项策略内涵可知，公共服务市场化所带来的结果是：多一些市场，少一些政府；多一些竞争，少一些垄断；多一些服务，少一些规制；多一些契约，少一些权力。这是对传统政府治理模式的一场重大改革，赋予了人们重新评价和认识政府的新标准和新概念。
（一）公共服务市场化改造了民间社会在参与社会价值的权威性分配过程中与政府的互动关系，促使政府职能及其方式发生结构性转换。民间社会（包括民众、私人部门和非营利性机构等）参与社会价值权威性分配的分析理论主要有两个：(1)多元主义。认为民间力量常常通过组织化的利益集团参与和影响政治过程，利益集团的交互影响成为政治活动和决策制定的重心，公共政策是多元集团竞争下的均衡产物。在多元主义下，政策过程显示出一种“铁三角”关系，即由行政部门、国会委员会、专业利益集团三方构成了影响决策的主体力量。（注：Pobert Dahl:A Preface to Democratic Theory,Chicago:The University of Chicago Press,1956.）(2)统合主义。基于对国家自主性的强调，认为国家可以通过中央集权的官僚体系整合社会各方面的利益，并借助规制性的政策和措施，例如进口规制、奖励出口的减税政策、保护性关税等来推动社会经济的发展。多元主义和综合主义构成了民间利益参与政治活动的两个不同的端点，西方各国的实务则定位在这两者之间。新公共管理的政府再造运动，尤其是公共服务的市场化不同于多元主义或统合主义的基本观点，主张公私部门共享“社会经营权”，强调公私部门之间的合作关系；鼓励具有公民意识（注：公民意识的核心是主人翁意识，其准则是权利与义务相统一，其基本精神是民主、平等，其基础是法制观和伦理道德观，并受到社会意识形态和社会制度的支配。）的民众和社群通过社区组织、私人企业、非营利性机构等形式与政府展开对话互动，承担起更多的公共服务内容。
在此前提下，政府职能及其方式也发生了结构性的转换。在传统政府模式下，政府几乎是提供公共产品的唯一组织，不仅制定政策，而且亲自提供服务。政府为了维持社会福利必须拥有庞大的组织机构和大量雇员，必须支付大量的财政用于社会服务的提供。公共服务市场化的各项措施是要充分发挥市场与竞争的作用，用企业精神改革公共部门，强调政府减少干预和规制，政府角色由“划桨”转向“掌舵”。政府的主要职责是制定公共政策并实施监督与评估，许多具体的公共服务则由私人部门、第三部门和下级政府组织通过竞争来提供。
（二）公共服务市场化具有鲜明的效率取向，但在效率的背后附着实质正义的价值，实现了向实质正义的回归。新公共管理下的公共服务市场化追求充分发挥政府与市场的功能优势，建立公共服务生产和传输的复合机制，其中一个重要取向是强调目的控制的意义和作用，期望以实质正义来统合形式正义，克服传统公共行政的困境。具体表现在：(1)在规制与效率的矛盾关系上，认为过多的规制是效率低下的原因。既然对市场的较少规制能产生高效率的经济绩效，那么对政府解除规制也应能提高政府的绩效。这在改革实践中表现为大规模地解除规制，倡导绩效观念。(2)在注重过程与注重结果的两难关系上，强调以产出和结果的控制来取代过去以过程为导向实施的控制。(3)改变供给与需求之间的冲突现状，改革公共服务的民主决策机制，引进市场抉择机制。(4)在公共服务的生产和供给过程中，强调顾客观念和价值，其目的是使公共行政回应社会需要和公民（顾客）需求，增强公共服务的回应性，等等。以上表明，新公共管理寻求的实质正义在于，正义不仅要体现人民的意志，更主要的是要更好地、更经济地为公众提供服务。
（三）公共服务市场化也引发了一系列的诘问，所有针对新公共管理的质疑全部适用于它，各种批判言论的激烈程度甚至远远超过了人们肯定它的呼声。其中最大的一个问题是公共服务市场化是否制造了新的“市场神话”，是否重蹈了市场失灵的覆辙，是否陷入了一种新的历史循环。莫尔认为，“以市场机制解决公共问题基本上违背了政府存在的目的。”（注：R.C.Moe:"The Reinventing Govemment Exercise:Misunderstanding the Problem,Misjudging the Consequences",Public Administration Review,1994,54,2.）第二个问题是公私部门之间有无本质差别。批判的意见认为，公共服务市场化片面照搬市场和私人部门的经验、方法与原则，极大地忽略了公共部门与私人部门之间的本质差别，因而具有一种“新泰勒主义”的倾向。
（四）公共服务市场化对中国行政改革的启示。由于公共服务市场化是西方新公共管理的核心主题，所以这个问题也可以扩大为新公共管理对我国现阶段行政改革的启示，主要有三层理解：
第一，中国行政改革需要寻求指导理论和实践方法上的一定的突破。随着改革开放的进一步深化，走向深水区的行政改革遇到了内外的不少阻力，各种矛盾错综复杂，这导致了现阶段行政改革渐进性、艰巨性的总体特征。在坚持社会政治发展若干基本原则不变的前提下，中国行政改革的深入推进，需要一定的理论和操作更新。
第二，中国行政改革与西方新公共管理有着相似的外在面貌和根本不同的内在逻辑。相似点表现在：(1)中国改革开放以来的行政改革在时段上和西方的新公共管理比较契合（主体都为80、90年代）。(2)两者面临的问题也比较相似。外层诱因都是政府治理环境的转化，一般可以用新经济、信息化和经济全球化等这些相辅相成的内容加以概括。行政体系与外部环境之间的互动作用，刺激政府进行适应性的变革。内在动力是传统官僚制政府的老化，表现为政府行为的失效和无效、政府合法性危机（官僚主义、腐败等）等等。(3)中国行政改革的某些操作性措施——譬如政企分开、政务公开、目标管理、压缩式改进、政府采购、简化行政审批、推进民营化、市场化等——也与新公共管理有所相似。但两者的内在逻辑不同：(1)新公共管理的生成逻辑是自由民主政治精神引领下社会自治力量的提升，社会对政府（国家）的主导性进一步加强，受新自由主义等理念的影响，市场功能领域有所扩展，政府权威机制与市场交换机制的结合关系进一步向市场化倾斜。因此，西方的新公共管理是在市民社会高度成熟、市场经济高度发达的基础上，对风行百年的理性官僚制老化危机的一种解答。(2)中国的行政改革是顺应从计划经济向市场经济转变、从不成熟的市场经济向成熟的市场经济转变的一种体制转型；而且，中国的公共领域（中介组织）很不成熟，官僚制政府缺乏理性而特权有余，缺乏法治而人治和政策影响因素深刻。
第三，中国行政改革的发展可以适当地吸纳一些外向化的资源，尝试从新公共管理的理论与实务中获得启发。由于政府治理的某些共同性和国家之间相互开放性的增强，尤其是加入WTO促使中国经济步入与世界经济深度联结的新阶段，市场制度的普遍性特征将在很大程度上影响政府行政的行为模式。因此，中国现阶段的行政改革，可以从新公共管理（包括公共服务市场化）中获取必要的转换性经验。