论效益型财政支农新体系的构建，本文主要内容关键词为：支农论文,效益论文,财政论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政支出研究
长期以来，受计划经济和传统观念影响，财政直接的分配和再分配，在国民经济发展中起到了一些作用，但也一定程度上造成了社会资源的无效配置和损失浪费。由于整体的经济效益偏低而产生的连锁反应，导致财政效益不好，这是当前财政形势一直得不到根本好转的主要原因。因此，在社会主义市场经济条件下，尤其在新的财税体制下，尽快建立一种既能促进资源有效配置，又能体现财政自身利益的效益财政和效益型财政支农新体系，已势在必行。
一、财政支农与效益财政
1.效益财政的理论概述
经济决定财政，财政反作用于经济。基于这一有别于传统的财政理论而又有利于经济、财政双向发展的基本原理，湖北省财政部门在研究湖北省经济发展状况，诊治湖北省财政陷入困境的症结时，通过大量的实际考察和调查研究，提出了效益财政理论。这一理论的提出，不仅找出了湖北省财政陷入困境的根本原因，同时也为缓解财政困难状况，加快财政建设发展步伐指明了方向。
效益财政的核心观点是要讲求效益。无论在何种经济体制下，社会经济活动追求的最终目的是效益。没有效益的经济活动是对资源的无效配置和浪费，没有效益的财政是经济实力薄弱的表现。可以说，没有经济效益就没有财政效益，没有财政效益就不能提高经济实力。效益财政理论是把财政置于经济活动中予以考察，特别强调国家财政对经济运行的制导功能，强调经济发展与财政成长、财政自身发展的有机统一结合。
效益财政具有双重含义：一是通过确定科学的财政体制和运行机制，转变财政职能，强化宏观调控，提高国民经济运行的总体效益和微观经济主体的效益；二是在国民经济持续、快速、健康发展，微观经济主体效益不断提高的同时，构建科学的分配机制，缓解财政困难状况，实现财政的自身效益。实际上，效益财政具有微观和宏观结合的意义，但从本质上看仍是一个宏观概念。因为无论从宏观经济效益相对于微观经济效益分析，还是从经济效益相对于财政效益考察，宏观的成份都要高于微观的成份，整体的利益都要大于局部利益。因而，效益财政可以简单地解释为，通过财政固有的分配职能，促进或刺激社会经济的全面发展，提高整体经济效益，同时，在整体经济效益得到提高之后，财政不是简单地追求自身效益，而是为进一步扩大整体效益提供必备的物质条件和必要的物质准备。
与传统的财政理论比较，效益财政具有三个特点：
第一，以效益作为财政活动的出发点和归宿。具体地讲，在处理中央财政和地方财政的关系上，以分税制为核心，科学界定各级财政的财权与事权，使财权与事权对称，调动各级财政理财的主动性和积极性，提高财政的再分配效益；在处理国家与企业的关系上，以税收调节为核心，构建科学的分配机制，确立国家与企业的效益性分配关系，确保财政收入与经济增长同步；在国有资产运营上，着力建立现代企业制度，完善微观经济主体的效益机制。
第二，财政运行机制与市场机制接轨。财政行为并不回避体现政府意志的直接性，这在社会主义市场经济条件下至关重要，但其行为方式主要是建立与社会主义市场机制相适应的财政运行机制，包括财政分配机制、管理机制和监督机制，增强财政行为的规范性。
第三，以财政职能转变为前提，把财政宏观调控置于特别重要的地位，通过宏观调控，弥补社会主义市场机制在资源配置上的功能缺陷，减轻计划体制向市场体制转轨过程中的振荡，支持基础产业、新兴产业、风险产业的发展，执行国家产业政策，实现国民经济宏观效益的最大化。
2.财政支农与效益财政的关系剖析
财政支农与效益财政的关系是辩证统一的关系。效益财政是财政支农的先决条件，没有效益财政，国家就没有财力支援农业，就谈不上财政支农；反之，财政支农是实现效益财政的重要途径之一。农业是国民经济的基础，农业的稳定与发展，是国民经济快速健康发展的基础。从宏观上讲，经济决定财政，只有国民经济的全面发展，才能最终实现或形成效益财政；从微观上讲，农业作为第一产业，其在生产过程中也形成了强大的农村财源，从一个方面壮大了国家财政实力，在缓解财政困难，实现地方财政效益方面起着极其重要的作用。此外，农业在为工业和其他行业提供原材料和初级产品的同时，也为社会创造了大量的物质财富。因此，专就财政支农领域而言，建设效益财政，是为了更好地体现财政支援农业；强化财政支援农业则是为了促进农业和农村经济全面发展，更好的建设效益财政。两者之间紧密联系，相辅相成。
为了更深入地研究效益财政理论，拓展效益财政领域，用科学的理论指导实践的发展，我们提出了建立效益型财政支农体系，其实质是把效益财政的理论精髓融化贯通于财政支援农业工作中，把效益财政的理论同财政支援农业工作紧密结合起来。用效益财政理论指导财政支援农业实际工作，尽快建立起效益型财政支援农业体系，是适应新体制加快财政改革步伐的客观要求，也是效益财政在财政支援农业领域的具体化。效益财政和效益型财政支农体系，都要求财政在支援农业和农村经济发展时必须注重效益，必须以效益为核心，归纳起来讲，主要是要注重发挥以下四大效益。
(1)经济效益。财政资金是通过国民经济的分配而形成的，每一笔资金都与经济的发展息息相关，都要讲求经济效益。具体来讲，一是要注重以较少的投入换取更多的产出；二是要围绕国家的产业政策和经济政策支持发展什么，限制发展什么，刺激发展什么，抑制发展什么，起到宏观调控的作用；三是要通过财政支援农业资金的引导机制作用，更有效地组织好资源的合理配置，减少资源的损失浪费，最大限度地使有限的资源产生最大的效益。
(2)社会效益。农业是第一产业，同时也是一个特殊产业。其在提供了大量的农产品和向工业及其他行业输送了大量的原材料和附属品的同时，也为社会积累了丰富的物质财富。更为重要的是，农业的稳定发展还起到了稳定国家、稳定社会、稳定政治的作用。因此，支持发展农业和农村经济，不仅要讲求经济效益，也要注重社会效益。需要强调的是，效益型财政支农体系在讲求社会效益时，也不能离开经济效益这个中心，也就是说，要以较少的投入，带来最大的社会经济效益。
(3)生态效益。农业的生产过程实际上是资源的原始配置过程，也是资源开发利用、再生价值的第一阶段。农业资源并不是取之不尽，用之不竭的，它要有一个良好的外部环境，才能够达到良性循环，反复再生。毁灭性开发或者资源的不合理、不科学配置，不仅不能带来较好的经济效益，最终将导致资源的损失浪费以至枯竭，因此，支持农业生产发展，更应当讲求生态平衡和生态效益。一方面是要保护好现有资源，培植出新资源和再生资源；另一方面是要在有限的资源上通过提高生产力水平来实现经济效益最大化。
(4)财政自身效益。农业的发展，一靠政策，二靠科技，三靠投入，四靠服务，归根结底必须依靠大量的投入和各级各部门的有效服务。这是一条普遍的客观规律。没有对农业的资金投入和有效服务，就不会有农业的产出。尽管农业为国民经济的各个产业提供了大量的物质财富，但反过来，通过国民经济的分配以后，对农业的投入不仅来自农业本身，也来源于国民经济各产业对农业的返哺。就财政而言，支持农业不仅是经济发展全局的需要，同时也是财政自身发展的需要。因为支持农业和农村经济发展的过程实际上也是一种财源建设过程，农业和农村经济的全面发展也能一定程度上壮大国家财政实力，而国家有了雄厚的财力又能更好地支持农业的发展。这是一种良性循环的关系。
二、适应新体制，实现效益型财政支农职能和管理机制的转换
我国实行的是社会主义市场经济体制，它与资本主义的自由市场经济及社会市场经济有着相同的表现形式，即都是旨在依靠市场机制，运用价值规律，促进社会经济发展。但社会主义市场经济的科学性在于它是建立在社会主义公有制基础上，以贯彻执行党的新时期的“一个中心两个基本点”的基本路线为行动方向，以实现共同富裕为基本目标，从而实现整个社会经济的持续、稳定、协调发展。因此，它比其它类型的市场经济体制更需要国家和社会自觉运用国家财政等这一类经济杠杆，实行对各类市场的广泛调控，以便正确处理商品经济所固有的各类社会性矛盾，从而达到自觉运用价值规律，促进国民经济协调发展的目标。从实践上看，我国分税制财政体制的建立和实施就是有力的佐证。依据社会主义市场经济原则和公共财政理论确立的分税制财政体制，不仅能够促进全社会财富和财政收入的合理增长，更重要的是能提高中央财政收入的比重，增强中央调控能力，规范政府间的利益分配关系，真正实现财权与事权的统一。因此，从一定意义上讲，分税制财政体制是国家财政代表政府加大对市场经济宏观调控力度的一种必然的正确选择。
财政支援农业作为国家财政行为的一个重要组成部分，肩负着支持和稳定农业发展的重要使命。在社会主义市场经济体制和分税制财政体制下，财政支援农业工作面临着一系列新的问题：我国国情决定了农业这一弱质产业在国民经济中处于基础地位，财政部门如何在扶持保护农业发展的同时，让它顺利进入市场，参与市场经济大循环；农业四税是地方税的骨干税种，是地方财政收入的重要组成部分，财政支援农业如何涵养这些税源来壮大地方财源，同时又能保证来自农业的中央财政收入有较大的增长；长期以来，国家对农业投入的总量和存量呈上升趋势，财政部门如何挖掘既有投入的效益，发挥再投入的效益；等等。要解决这些在社会主义市场经济体制下出现的新挑战、新矛盾，财政支援农业工作必须适应新体制，加大改革力度，以建设效益财政为核心，以支持农业发展为目标，实现自身职能和管理机制的科学转换。
(1)建立效益型财政支农新职能
市场经济条件下，农业资源的配置机制和分配关系都将出现不同于传统体制下的各种变化，市场机制的作用将明显增强，农业经济活动主体更多地接受市场机制来调节自己的经济行为，国家将更多地运用间接调控来调节农业经济运行。效益观念将被广泛地重视，这就对财政支援农业职能提出了新的要求。
从财政支援农业现状看，经过十四年的改革发展，财政支援农业工作在很大程度上有所突破，推动了农业和农村经济的有效发展。但与社会主义市场经济体制和分税制财政体制的要求，尚有一些差距。例如，财政支援农业领域狭窄，不能适应农业财源多层次、多元化发展的需要；财政支援农业调控手段乏力，以致农业内部各种分配关系的扭曲；财政支援农业没有完全走上法制轨道，导致投入效益偏低、农业财源流失、农业经济无规则运行。凡此种种，表明财政支援农业职能在运用上还存在一些问题，这就要求我们必须按照社会主义市场经济和分税制财政体制的客观要求，从我国农业和农村经济发展的实际出发，按照效益财政的总体要求，确立科学的效益型财政支农新职能。
(1)保护职能
保护职能主要指财政代表政府对农业在扶持政策、扶持力度、扶持方向上采取系列特殊优惠举措，使农业这一基础产业得以健康发展。农业之所以需要政府加强保护，与其自身的地位和特性是分不开的。一是我国目前工业化程度不高，农业仍然是国民经济赖以发展的基础性产业；二是长期以来工农业产品“剪刀差”的客观存在，农业的比较利益始终偏低；三是农业生产周期长自然风险较大，农业投资的机会成本比非农产业高；四是农产品市场需求弹性大，农产品在市场经济的剧烈波动和冲击下难以自我保护；五是我国农业正处在传统农业向现代农业转变的过渡时期，农业生产条件仍然十分落后，农业生产水平较低。基于上述几个方面的原因，如果政府不对农业实行保护政策，把农业完全置于市场，由市场自由调节，将不可避免地造成农业经济的剧烈波动基至萎缩，从而影响整个国民经济的良性发展。因此，无论在发达的工业化国家，还是在发展中的以农业为主的国家，无论是自由市场经济体制下，还是在社会主义市场经济体制下，对农业实行保护都是政府自身的重大职责。一般地，政府对农业的保护手段有财政、税收、金融、价格、外贸及政策设置等等，而财政支援农业则是政府保护农业的具体措施和政策之一。它的作用是代表政府对农业实施保护和调控，具体体现在以下几个方面：一是实行对农业的投入倾斜政策；二是优化对农业和农村经济的分配机制，对农业实行财政补贴；三是合理配置农业资源，对农业实行广度和深度开发，延伸农业生产领域；四是实行优惠农业税收政策；五是加强农业基础工程建设，改善农业生产条件，提高农业生产力；六是开展农业综合财源建设，提高行业自身发展和贡献能力；七是协助政府各部门设置优惠政策，给农业生产提供良性外部环境。
(2)主体投入职能
社会主义市场经济新时期，我国农业投入主体日趋呈现多元化格局，从投资主体的性质不同可以划分如下几类：第一类是政府机构，包括中央和地方政府。其表现形式是各级财政行使政府行为以预算内外支出及信用方式对农业生产各环节进行直接投入。第二类是各种金融信贷机构（其中以农业银行和农村信用社为骨干）。这一投资主体主要是利用利率手段聚集部分社会资金，以有偿方式投向农业生产者和经营者，表现了一定程度的趋利性。第三类是农业生产者和经营者，包括各类农场、农村合作经济组织、农业公司、私营业主、单个农户。这类投入主体既是资金的提供者，也是资金的使用者，其资金绝大部分来源于农业积累，实际也可看作是农业简单再生产或扩大再生产的一种表现形式。第四类是城市社会团体、各类企业。这类投资主体主要是采取协作形式以资金和技术等投入方式与农业生产者共同开发农业资源，从而获得投资利润。第五类是境外投资主体，包括国外政府机构、金融机构、财团和各类私营企业。从上述五大类农业投入主体来看，金融机构、城市资金、境外资金都具有明显的趋利性，从一定意义上说，也是对农业资源的分享。农业生产者和经营者自身虽然是非常重要的投资主体，但由于我国农业基础薄弱，利润率不高，积累率低，农业自身再投入来源十分有限。而国家财政则不同。它是政府的一个职能部门，要体现国家对农业责无旁贷的保护职责，要维护国家对农业产业扶持政策，要保持农业的稳定协调发展，使国民经济有稳固而坚实的基础；另一方面，财政要行使政府的调控和管理农业和农村经济的职能，科学合理配置农业资源，壮大农业财源，实现财政自身效益。因此，为了更好地体现政府对农业的保护和调控，建立和完善财政支农的主体投入职能已成为市场经济条件下农业发展的客观需要。
当然，目前我国百业待举，交通、能源、原材料工业等基础产业仍然十分落后，资金紧张、财政困难成为约束经济发展的主要瓶颈。在国家财力十分困难的情况下，财政部门不可能一下子拿出大量的资金投入农业。因此，除了在国家财力允许下尽量增加对农业的预算内、外资金投入外，更重要的是充分发挥支援农业支出的使用效益，同时健全农业资金积累投入机制，以财政资金为导向，形成农业资金洼地，发挥资金马太效益，引导社会各方面资金优先流入农业领域，使财政这一农业投入主体在保护农业、调控农业和发展农业中起主导作用。
(3)农业资源配置职能
从经典经济学原理出发可以导出这样的结论：要实现尽可能快的农业经济增长，关键是把有限的农业资源实现最优配置。传统计划经济体制下，之所以资源配置效益低，原因在于单一计划调节，夹杂着人为的长官意志配置方式，使农业资源重复配置，无规则组合，造成浪费。而市场经济下，资源配置两种形式并存，一种是市场配置，即基础性农业资源配置；一种是国家配置，即计划性农业资源配置。这两种资源配置具有相容性和互补性，市场配置是基础，国家配置对市场配置具有制导性。灵活运用这两种资源配置方式，就能取得农业资源配置的最大效益。目前理论界有一种偏见，言必谈市场，把国家配置看作是跟在市场配置后面的“拾遗补缺”。实际上，国家配置不仅仅是弥补市场配置功能的缺陷，更为重要的是通过财政支援农业投资而弥补市场机制所不能涉足的领域，例如农业基础设施建设、大江大河治理、农业生态环境保护与改良、农业产业布局和产业结构调整、农业实用新技术的开发试验等等都需要国家财政增加投入，发挥资金诱导功能。另一方面，根据市场资源供求关系的实际情况，国家财政可以通过调控和管理职能，使农业资源按市场需求而科学重组，并通过制导资源流向、流量和流率而使农业资源配置科学化、程序化、合理化。很明显，财政支援农业发挥的作用就是优化农业资源配置，实现农业社会经济效益的最大化。
(4)分配职能
分配职能是财政为实现其支援农业职能而进行农业财力的分配活动，包括对农业国民收入分配及财政再分配层次。也就是说从收支两方面来调节农业国民收入格局，实现公平和效率的统一。从农业的这一特定领域来看，分配不公表现有三种形式：一是收入悬殊，二是平均主义，三是缺乏社会保障。这是今后财政支援农业所必须解决的分配问题。
财政支援农业的分配职能反映在国有农牧企业中，存在补偿性分配与效益性分配两种形式。农牧企业内部的补偿性分配可以视作财政分配的基础或延伸部分，包括人力资本、生产耗费、固定资产折旧、科技投入等等。农牧企业的补偿性分配应视不同所有制企业而确立科学的分配项目、分配比例、分配形式，以取得最佳内部分配效益。关于效益性分配，目前考虑到农牧企业（包括国有农牧企业）的实际困难，仍然保留着承包制下的分配格局作为过渡。我们认为今后的发展方向应该建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度。其中企业所得税后的利润，一般来讲应当用于企业的扩大再生产，也可以由财政集中一定的比例，作为风险基金或者保障基金，平常参与企业的经济活动和资金周转，遇特大自然灾害时用于企业的以丰补欠，减轻农业自然灾害造成对国家财政的压力。总之，改革国家与农牧企业效益性分配制度，形成一个比较科学、规范和公平的效益性分配机制，有利于让企业进入市场，有利于建立新型农牧企业制度，有利于国家、企业、个人三者利益的合理增长。
(5)效益职能
财政支援农业的效益职能具有三个方面的表现。其一是支持农业生产结构调整，大力发展优质、高产、高效农业。“一优两高”农业的发展，既是农业生产结构适应消费结构的需要，也是社会主义市场经济和建立效益财政的客观要求。目前，农村市场尚未充分发育，农业部门技术、资金、信息等社会资源还不丰富，财政的扶持和调控则显得十分重要。其二是支持农产品深度、精度开发，实现加工增值效益。众所周知，初级农产品价格低廉，直接走向市场导致农业和农村地区财富的外流。因此，在农业内部拓展农业生产的延伸领域，进行农产品的转化加工，降低走向市场的初级农产品的比例，实质是将一部分计划经济体制下转移到工业和流通领域的属于农业的收益回归农业。大力发展农产品加工转化，扩大了农村就业机会，让更多的人有机会创造财富，既保护了农民和农村地区的利益，又拓展了财源，壮大了财政实力。其三是财政支援农业投资既要发挥农业的社会、经济、生态效益，又要实现财政自身效益。这实际上是效益财政对建立效益型财政支农新体系的内在要求，也可以说是效益财政在财政支农领域的具体体现。
(2)强化效益型财政支农管理机制
管理经济学认为，管理也是生产力，科学的管理会产生效益，带来新的价值。因此，财政支农管理机制的改革，不能用一套新的不规范的管理办法来替代旧的不规范的管理办法，而应从社会主义市场经济和分税制财政体制的客观要求出发，建立一套科学的效益型财政支农管理机制，从而提高财政支农资金的使用效益，强化财政对农业发展的宏观调控功能，有效地支持农业经济健康有序发展。
(1)更新管理观念
要充分发挥财政支援农业的管理效益，建立科学有效的管理机制，必须更新下述两种观念。
第一要转变轻视效益的观念。改革开放以来，财政部门为了提高支农资金的使用效益，采取了不少措施，诸如经费包干、财政性基建设资拨改贷、将部分财政资金无偿改为有偿使用、实行支农资金有偿无偿相结合的投入方式，取得了一定的效益。但因传统体制下“大锅饭”影响深重，加上法制不健全，宏观调控力度不强，财政支援农业资金在管理上缺乏明确的责任制度和相应的监督措施，普遍存在预算软化、管理弱化、支出不规范等问题，资金浪费现象较为严重，轻视财政效益和财政支农效益的观念普遍存在。因此，必须真正树立效益观念，以效益为核心，按效益财政的总体要求，建立符合社会主义市场经济体制和分税制财政体制客观经济规律的财政支农管理机制，以便切实发挥财政支农的整体效益和规模效益，充分体现出财政支农的经济效益、社会效益、生态效益和财政效益。
第二要转变政府直接干预农业的观念。政府对农业实行保护，加强宏观调控，增加农业投入，制订农业发展的优惠政策，是由农业基础地位决定的，但并不意味着政府可以随意干预农业经济的微观发展，尤其在市场经济条件下更不能如此。改革开放以来，随着财权的下放和农业投入主体多元化格局的形成，已经打破了国家财政独家包办农业的局面，形成了多渠道投资兴办农业的格局。因此，作为代表政府行为的财政支农，也不能在微观上对农业进行更多的干预，而应该在宏观管理上下功夫，为农业的发展创造良好的外部环境，便于农业顺利走向市场。
(2)完善管理原则
社会主义市场经济体制下财政支农必须尽快建立起科学的、规范化的管理原则，包括财政支农管理在内的财政管理工作要因此而建立和完善民主法制原则。从一定意义上讲，民主与法制的结合运用，是国家财政管理工作的一个重要内容，同时也是财政支农管理工作的一个重要内容。财政支农管理工作中的民主监督形式和比较规范的立法、司法体系，是保证财政支农政策和财政纪律的严肃性与相对稳定性，保证财政支农职能得到较好实现的重要前提条件。民主与法制又是实现财政支农方针政策和管理工作科学化的一个重要条件。当然，民主与法制作为管理手段和原则，历来是为一定的管理目的服务的，它运用在财政支农管理上，仍然体现其固有的特性。例如，我国运用财政杠杆调节农业生产，对农业税税种、税率、税政，财政补贴，财政信用的运用，以及财政支农投资分配和投资立法等手段的运用等等，充分体现了社会主义民主和法制原则的基本特征。
(3)优化管理方法
财政支农管理方法要从以经验为主型管理方法向以科学为主型管理方法转变。财政支农管理上的经验是很可贵的，因为它来自实践，在一定程度上反映了财政支农工作内在规律的要求。但随着生产力的提高和市场经济的发展，经验管理方法远远不能与之适应，而认识和运用科学方法管理财政支农工作不仅是可能的，而且十分必要。近几年来，尽管财政支农工作在管理方面十分重视经验管理，但更多的倾向于现代管理工具和科学管理方法的研究和应用。在整个财政支农工作中，运用科学方法进行管理工作的自觉性还有待提高，尤其是基层财政部门，因为人才、技术、设备等因素的制约，科学管理方法尚处起步阶段。这与社会主义市场经济对财政支农管理工作的要求不相符合。因此，为了适应新体制的要求，必须尽快实现财政支农管理方法向以科学为主型管理方法转变。
(4)强化管理手段
强化财政支农工作的管理手段，主要是要实现从单一的行政手段向经济、行政、法律综合协调型手段的转变。长期以来，受产品经济和传统观念的影响，财政支农管理主要依赖单一的行政手段，带有明显的长官意志和行政干预，造成农业资源不合理的配置甚至损失浪费。在社会主义市场经济条件下，与农业和农村经济多元化发展相适应，必须实现财政支农管理手段多元化。在经济方面，建立复式预算或多维预算，加强财政信用建设，建立农业国有资产有效营运制度，改革财政补贴制度，改革农发基金、预算外资金管理制度，健全农业税征管制度，同时把这些财政杠杆与金融、价格、税收等经济杠杆有机结合，产生联动效应；在法制方面，健全《农业法》，建立农业投入法，使之与经济法相衔结；在行政方面，强化政府宏观制导职能，并发挥和调动各农业部门的管理积极性。总之，财政支农必须采用经济、法律、行政相互协调型管理，才能充分发挥管理效能，取得财政支农最大边际效益。
三、建立效益型财政支农新体系的基本思路
财政支农作为政府调控农业经济的重要手段，其职能的充分发挥和管理机制的生成与应用，对农业经济健康发展具有相当大的影响力。在市场经济新时期，要建立和完善效益型财政支农新体系，必须鼎新革故，大胆探索，采取一系列行之有效的举措，为财政支农职能的发挥奠定基础。
1.完善财政支农保护政策
如前所述，农业是一个需要政府采取特殊的支持和保护政策的产业，这在市场经济国家已得到印证：例如美国第一次世界大战后为解决消费供给不足，采取了保护农产品市场、补贴农场主的政策；西欧诸国六十年代早期为了烫平农业生产与非农业生产比较利益悬殊的问题，采取了农产品价格支持政策；日本为了加强本国农业的发展，对农业采取了贸易保护、价格支持、投入倾斜等扶持政策。国际经验表明，财政支农是财政保护农业的职能反映，是农业市场化的内在要求。
总体来看，财政支农保护政策的内涵和外延都是十分广泛的，它不仅包括财政参与、配合及协调政府其他职能部门制定实施农业保护政策，而且包含财政直接制定并具体实施的农业保护政策。具体说来，财政支农保护政策主要有：(1)支农投入政策：包括财政支农倾斜政策、财政补贴政策、资源配置政策等；(2)农业税优惠政策：包括轻税政策、减免税政策、公平税负政策等等；(3)价格政策：主要是对走向市场的农产品实行价格支持；(4)财源建设政策；(5)外贸扶持政策等等。
实施农业保护政策，完善宏观调控是新形势下财政支农工作的基本思路。因此，财政支农必须把自己放在适当的位置上，积极参与农业保护政策的制定、实施。
2.建立财政宏观管理机制
财政对农业的宏观管理主要体现在对财政支农资金的管理和对农业企事业单位的财务管理。建立财政宏观管理机制必须在这两个方面下功夫。
(1)建立一套科学的管理制度，规范支农资金管理，其核心是推行支农资金项目目标管理。一是财政信用资金投放严格按项目管理原则，实行规划、论证及申报制度；二是对支农专项资金的使用，坚持做到规划、论证、申报、审批、追踪、问效六大环节环环相套，讲求实效；三是对农业财源建设项目和部分多种经营项目，实行定项支持、目标管理、达标结硬帐的办法。
(2)进一步强化农口企事业单位财务管理。一是结合农口事业单位替代财源建设，改革事业单位预算管理体制，强化事业单位收支管理，将其各类收支活动纳入预算管理，壮大事业单位自我积累，自我发展的能力。二是理顺农口企业分配关系，协助有关部门抓好国有农牧企业扭亏增盈，理顺企业内部补偿性分配和企业同国家效益性分配关系。在企业内部，主要是以强化企业核算为核心，确定补偿性分配的范围、内容、比例和形式，形成财政对企业内部的间接约束机制；在国家与企业的分配关系上，主要是确立科学管理的分配比例，搞好效益性分配。在处理好分配关系的基础上，财政部门还必须帮助农口企业严格会计核算，强化内部财务管理，加快企业扭亏增盈步伐。
3.健全财政支农投入体系
健全财政支农投入体系，必须采取下述几个方面的政策措施：
第一，提高财政支农投入总量和增量，确保预算内财政支农支出增长幅度高于经常性财政收入增长幅度；地方财政机动财力绝大部分要用于农业。此外，还要加强农业国有资产营运管理，使长期由财政投入而形成的农业国有资产反复增值，从而达到盘活投入存量、增加投入增量的目的。
第二，发挥财政资金导向作用，一方面使农业和农村地区成为资金洼地，让社会各方面的闲散资金流向农业；另一方面，在农业内部支持发展股份制企业，进行产权制度改革试点。这不仅是拓宽农业投入筹资渠道的重要举措，同时也是农业改革深入发展的必由之路。
第三，完善支农资金的配套投入办法，通过上级投入下级配套，诱发财政支农支出在上下级间产生联动效应。
第四，盘活财政信用资金，扩大财政支农投资规模。这方面的重点是建立和完善乡镇级支农周转基金，增强乡镇财政的实力，实现财权与事权的统一。
第五，逐步建立乡镇融资中心。财政可以通过其自身的调控职能，采取股份集资等方式将部分闲散资金吸入融资中心，通过融资中心调剂资金余缺，缓解乡镇经济发展中资金不足的矛盾，并使乡镇融资在股份集资中起到示范效应。
4.合理诱导产业结构调整
(1)遵循市场导向和发展“两高一优”农业的原则，大力支持农业经济结构调整。在种植业结构调整上，主要是依据市场需求，扶持“优质、高产、高效”的农产品生产，在稳定粮棉生产的前提下，加速发展粮食和其它农副产品转化增值的加工工业，也就是支持农业向纵深方向发展，以提高农产品附加值，从而增加农业领域收益。
(2)树立深度开发和广度开发相结合的思想，支持山水资源开发，突破性地发展多种经营，扶持建立各类多种经营基地，形成专业化、社会化的规模经营，使多种经营成为提高农民收入、壮大地方财力的一种新的经济增长点。
(3)以乡镇企业为轴心，大力支持农村第二、第三产业的发展。一是重点扶持一批重点骨干企业，支持其上规模，上档次；二是大力支持发展各种形式的股份合作制企业，推动新建乡镇企业走股份合作之路；三是支持有条件的企业积极引进和利用外资，发展外向型经济；四是发挥财政职能作用，增加对乡镇企业的资金投入；五是在支持乡镇企业发展的基础上，建立适当的分配机制，完善以工补农制度，达到乡镇企业反哺农业的目的；六是支持培育农村市场体系，疏通农产品流通环节，为农业生产提供更好的产前、产中、产后服务，让农业生产的价值得以顺利实现。
(4)拓展农业延伸领域，使农业产品在农业领域反复增值，实现农业效益最大化。支持拓展农业生产的延伸领域，不仅是效益型财政支农体系的重要内容，也是社会主义市场经济条件下农业向纵深发展的必然方向。大致说来，财政支持拓展农业生产的延伸领域有四个方面的作用：一是可以让尽量少的农业利益转移到农业以外的其他领域，或者说把农业利益尽量多的留在农业领域；二是农业生产的延伸领域包含发展更多的加工企业，可以增加农村地区的就业机会，为更多的农村劳动力提供创造财富的机会；三是农业生产的延伸领域可以刺激农村小城镇的迅猛发展，从而为实现农村城市化、工业化、现代化打下良好的基础；四是农业生产延伸领域的拓展，更多地增加了农业利益，从而缩小了工业、农业比较利益的差距。
5.积极培植农业综合财源
农业综合财源建设是通过财政支农手段和职能，促进农业经济发展和财政自身发展，壮大农业实力，使来自农业的财政收入持续稳定增长，进而增强财政支农实力。农业综合财源建设从构成上看主要包括农口事业单位替代财源建设、乡村财源建设和产粮大县财源建设。
(1)农口事业单位替代财源建设。这一财源建设是指农口事业单位依靠自身的资源优势，兴办服务性经济实体，发展创收项目获得经济收入，增强其自身积累能力和自我发展能力，从而逐步替代国家财政对事业单位的事业费支出，并为国家财政提供部分收入。开展农口事业单位替代财源建设，有利于事业单位以市场为导向合理配置资源，提高事业单位的市场竞争能力，增强农口事业单位服务农业的功能。
农口事业单位替代财源建设的目标是实现“三个过渡”：即全额预算管理单位逐步向差额预算管理单位过渡；差额预算管理向自收自支管理过渡；自收自支管理向为国家提供财政收入过渡。
因此，财政部门必须发挥自身职能优势，广辟渠道，多方筹资，支持农口事业单位替代财源建设。一是给予适当的财政信用资金扶持，争取主管部门给予必要的配套资金投入；二是财政部门在遵循现行财经制度的前提下，将国家减免的税收、事业单位的创收收入以及部分非生产性支出转作生产发展基金；三是利用财政职能作用，协助事业单位吸引金融机构、社会团体投入；四是帮助企业建章建制，开展股份集资，加强财务管理。
(2)乡村财源建设。它是通过发挥财政对经济的反作用，促进乡村经济迅速发展，壮大乡村集体经济和乡镇财政实力的一种经济活动。开展乡村财源建设的政策取向包括如下三个方面。
第一，统一乡镇财政的财权和事权，构建乡村财源建设的激励机制和约束机制。
第二，调整投入政策，把资金集中投入到对乡村财源建设具有启动意义和联动效应的项目上。纳入村级财源建设的村，要普遍建立和完善合作基金会，一方面聚集农村资金，另一方面管理村组财务，代管县、乡财政投入的资金，使村级财源建设顺利推进。
第三，完善有关制度和办法，强化乡村财源建设的组织管理。一是财政内部、财政与其它有关部门要形成合力，打好财源建设整体战；二是完善财源建设考核指标体系，建立奖惩结合的激励机制和约束机制；三是加强对财源建设的检查、督促和分类指导；四是加强乡镇企业财务管理，正确处理分配关系，促进企业健康发展。
(3)产粮大县财源建设。产粮大县在稳定粮食生产上为国家作出了巨大的贡献，但也因此背上了沉重的财政包袱，经济发展受到制约，财政支农实力脆弱。为缓解“产粮大县、工业小县、财政穷县”的状况，必须大力开展产粮大县财源建设。
产粮大县财源建设的目标是发挥优势，逐步形成以农促工、以工聚财、以财支农的良性循环机制，增强产粮大县自力更生的能力。产粮大县财源建设的基本原则是，在分税制财政体制下，壮大中央和地方财源。一方面在财政的扶持下，大力发展优质外向型农副产品及其系列加工，提高粮食等主要农副产品的附加值；另一方面继续调整农产品结构，大力扶持“一优两高”农业的发展。
产粮大县财源建设的资金来源，主要是县级财政的支农周转金，省级财政给予一定程度的扶持。资金投入上实行“上级支持一点，集体和农民配一点”、“财政拿小头，集体和农户拿大头”的配套投入办法。
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