强化财政职能 振兴国家财政，本文主要内容关键词为：财政论文,职能论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 财政职能弱化是导致财政困难的重要原因。振兴财政必须从强化职能入手，首先，应规范财政职能范围，优化支出；其次，要统一财政，实现财政收入突破性增长；最后，要强化财政宏观调控职能，构建稳定增长的财源。
关键词 职能 职能范围 财政收入 财源
振兴财政是“九五”时期我国财政建设的主要目标。财政严重困难已成为进一步深化改革的制约因素，增加财力，缓和财政收支状况刻不容缓。而财政职能的弱化加剧了财政困难的格局。本文拟从强化财政职能角度就振兴财政问题谈点看法。
一、财政职能弱化是导致财政困难的重要原因
第一，财政职能范围不合理，做大支出盘子，降低支出效益，加大收支缺口。财政职能范围不合理表现之一：财政职能错位，财政直接干预企业生产经营活动。表现之二：财政职能越位，财政过多地统包事业发展投入，财政仍向竞争性、盈利性生产部门投资。表现之三：财政职能缺位，财政未能加强国有资产管理、财政投融资和社会保障制度管理。财政职能范围界定不清，导致支出标准模糊，支出结构不合理。表现在：“不该保证”项目浪费大量资金，重点项目缺乏资金保证，前者多集中于消费性支出，并呈刚性增长。1979—1994年，财政支出增长3.5倍，行政事业经费增长10.7倍，年均增24.4%，社会集团消费，文山会海，公款吃喝，公费旅游支出大量资金；财政参与竞争性盈利性投资，占用资金且不利于公平竞争和改善外部经营条件；财政未能进行国有资产科学运营，现代企业制度迟迟不能建立，国有资产流失严重，国有资产的低效运营也限制着财政收入的增长，并导致企业亏损补贴居高不下，1994年企业亏损补贴与价格补贴合计达676.3亿元，成为财政沉重包袱。财政的不合理支出挤占重点项目所需资金，文教卫生事业投入一直偏低，基础产业、基础设施、新兴产业、公益事业由于投入不足已成为经济发展的“瓶颈”。这种情况一方面由于重点项目的收支缺口造成近期内财政紧运行；另一方面则由于支出结构不合理导一产业结构不合理，最终导致产品结构、消费结构、财源结构不合理，长期内限制着财政收入能力。
第二，财政职能过度分散，非财政部门参与国民收入分配，限制财政收入增长能力；财政对非财政部门财力支出控制乏力，非财政部门代行财政职能未充分履行。
1.财政职能分散表现在：基金和各种创收“三乱”泛滥，肢解财政聚财功能，限制财政收入增长。为保重点支出，设立铁路基金、育林基金、矿山基金，并让渡相应财政事权。有些部门借风搭车，擅自设立基金，扩大收费范围，提高收费标准，靠行政手段或服务收费方式强行征收。据统计，国务院和部委批准的各项基金和行政事业性收费1994年达1094亿元。分税制后，由于地方税体系不完善，地方为缓解财力紧张局面，但无权以“税”参与分配，只好出台各种集资、摊派、收费政策，弥补财政收入之不足，有的地方收费项目达几百项之多，面宽、额小、集少成多。各种基金和“三乱”项目可在税前列支，侵蚀税基，加之各种收费抽空企业资金，企业欠税迅速增长，也是企业高负债的重要原因，制约着财政收入增长。上述各种收费一般列入预算外资金，辽宁省1994年预算外占预算内达98%，存在收支混乱、错征混库、“打埋伏”、预算内向预算外转移的问题，限制预算内收入增长和资金调度。以转变职能精简机构为幌子，用行政费和国有资产办实体、搞创收、肢解财政聚财能力，行政经费居高不下，侵蚀国有资产，实体未与机关脱钩，强行服务，滥收费用，代行行政职能，扰乱市场秩序，创收盈利则作为小金库，创收亏损则列减行政经费，据估计，此类资金每年达1000亿左右。
2.财政职能分散表现在——财政未能对非财政部门集中的财力进行正确有效引导和管理，挪用浪费严重，分散的财力所对应的财政职能未能充分履行。假如分散的财力所对应的财政职能充分展开，则不存在财政职能分散问题，判断财政职能分散的依据不仅仅是财力的分散，而在于事权能否充分完整地履行。大部分分散的财力归在预算外资金科目核算，但财政专户储存率仅达30%，挪用、挥霍浪费现象严重，非生产性基本建设和用于奖励、福利的消费基金增长过快，并助长过多的低水平重复建设，资金使用效益不高，巨额资金未发挥应有作用。有的收入脱离预算外而“体外循环”，主要用于福利、奖金，扰乱分配秩序和廉政建设。由于管理不善，各种被肢解的事权未充分履行，尽管设立育林基金，但育林率和成活率一直偏低。问题的出路在于财力与事权向财政部门回归。
第三，财政调控职能弱化，影响结构优化和经济稳步增长，制约财政收入增长。财政调控有四个基本目标：（1）避免经济增长大起大落；（2）保持供求平衡，克服通货膨胀；（3）避免连续性收支失衡，经济性收支无赤字，建设性收支债务规模和结构控制在一定限度内；（4）通过投资结构合理化实现产业结构优化，通过收入结构合理化，建立合理的财源结构，通过支出结构合理化，保证基础产业、基础设施和公益事业的发展。而财政调控现状严重偏离上述目标。财政高额赤字降低财政调控的回旋余地，财政政策缺乏财力保障。经济波动和通货膨胀加剧了竞争不公平和收益的不确定性，不利于正常稳定的投资并助长短期行为。投资结构失调导致基础产业设施、公益事业、新兴风险产业发展滞后、产业结构畸形、瓶颈制约、资源浪费、低效运行，限制着GNP良性增长和财政收入的提高。
二、振兴财政必须从强化职能入手
财政职能状况是判断财政状况的重要标准。单纯从收支角度做文章而不解决职能对收支状况的恶化机制问题是不能振兴财政的。财政收支状况受财力硬约束，近期财政收入不可能有大规模增长，不解决职能问题，增长的收入也会为增长的支出所抵销。振兴财政要经过“两次调整”。首先依据市场经济要求，调整财政职能范围，解决职能分散问题，使财政收支状况有初步好转。其次，再把受财力约束的职能扭曲纠正过来，促使财政收支状况的缓和。
第一，规范财政职能范围，优化支出问题。实现投资的合理分工，政府承担公益性、基础性投资，竞争性、赢利性投资由企业承担。科学界定职能范围：取消对企业生产经营的直接干预，取消一般性亏损补贴，缩减行政经费，压低价格补贴，打破文教科卫财政统包局面；弱化职工生活福利的暗补；增加社会保障、财政投融资、资产资源的足额补偿管理；强化税制改革和预算约束。把“不该保证”项目的资金挪用到“保证不足”项目来，缓解保证不足的压力和收不抵支的问题。
第二，统一财政，解决职能分散问题，实现财政收入突破性增长。清理整顿基金，对有利经济发展、社会稳定的基金依法明确其地位，依法规定收费标准和收费范围，实行专户储存、领用审批、强化财政监督。取消各部门设立基金权，巧立名目、借风搭车者依法取缔。“创收”实体与挂靠单位脱钩，推向市场，独立经营，所占资金视同国有资产管理。压缩预算外资金规模和收入能力，加强专业化管理，在集中财力的同时，收缴旁落的财政事权。
第三，强化财政宏观调控职能，建立稳定的经济环境，构建稳定增长的财源。树立经济—财政—经济的观念，健全宏观调控体系，运用税收、税率等经济变量进行参数调控，运用财政收支进行利益引导，运用投资、参股搞好资源配置，实行多层次、多角度、多形式、多环节的调控方法相结合。健全公平合理、效率优先的竞争机制。提高整体经济效益，促进增长方式的转变，壮大财源，实行财政状况的根本好转。