香港公共基础设施PPP模式运营机制分析及启示*
王 鹏 莫珂迪
［摘 要］ 政府和社会资本合作（PPP）模式是有效吸引社会资本参与公共基础设施建设的新兴模式。在投资规模较大的公共交通领域，香港运用PPP 模式完成了多项公共基础设施建设和特许经营，但多年的经验证明，并非所有公共基础设施项目均适用PPP 模式建设运营。本文以香港公共基础设施的PPP 典型项目为研究对象，采用案例比较分析方法总结PPP 运营的经验与不足，以期为内地公共基础设施领域PPP 项目发展提供参考借鉴。
［关键词］ 公共基础设施 PPP 模式 运营机制 香港
PPP（Public-Private Partnership）即政府和社会资本合作模式，或称公私合营模式，不仅是政府的一种融资模式，更是近几十年来广受许多发达国家推崇的公共资产经营和管理的创新模式。它不仅从制度安排上提高了政府的公共基础设施服务能力，更有效地提高了公共基础设施的运营效率和收益，因此许多国家将PPP 模式作为有效吸引国内外社会资本参与公共基础设施建设的新兴模式。在亚洲地区，香港是公共基础设施项目PPP 模式应用的领头者之一，早在1972年通车的香港海底隧道建设中就应用了为期30 年的PPP 特许经营合同。经过几十年的发展，香港已经建立了基本完善的公共基础设施PPP 项目运作模式及其相适应的政策法规体系。香港地区公共基础设施项目的PPP 模式的经验得失，对于内地扎扎实实补好基础设施短板，促进PPP模式长期平稳运行与优化具有重要的借鉴意义。本文选取香港公共基础设施领域最具代表性的若干PPP 项目，结合已有的理论和机制进行案例分析，为内地公共基础设施领域PPP 项目发展提供参考借鉴。
1.形成正确消费心理，能够直接影响到年轻人的消费行为，并且让其合理分配自己的生活费用和零花钱，也能够避免消费债务，使其生活费用得到充分利用。当然，年轻人形成正确消费心理的过程中，也能够避免资源和资金的浪费，这也为这些资源的经济价值展现提供了保障。当然，年轻人也能够在正确消费心理的影响下，养成理财的好习惯，这将对其终生成长产生影响。
一、文献综述
政府和社会资本合作（PPP）在国际上尚未出现统一的定义，其运营模式通常由在项目的不同阶段对拥有和维持资产负责的合作伙伴所决定。从融资性质上看，PPP 模式主要包括BOT（建造、运营、移交）、PFI（民间主动融资）、ROT（重构、运营、移交）、DB（设计建造）等类型。此外，政府还会以股权产权转让、合资合作、作业外包、运营与维护合同等方式，建立和形成多元投资模式和有效的公司治理结构。尽管如此，各种PPP 合同中必备的要点均包含四个方面：社会资本和政府订约当局之间的长期合同，提供新的现有的公共资产或服务，社会资本承担重大风险和管理责任，社会资本收到的付款与合同的履行情况等。①
1.1 研究对象 选取自2014年1月至2016年12月辽宁中医药大学附属第二医院收治的因外伤致肩关节首次前脱位的51例患者为研究对象。其中，男性48例，女性3例；年龄16～39岁，平均(26.0±10.5)岁。本研究经医院伦理委员会批准,患者均签署知情同意书。
国外大量基础设施项目采取了PPP 建设模式，主要包括建设和运营道路、桥梁、隧道、轻轨、医院、学校、交通管制系统及排水和卫生系统等领域。发达国家和地区过去几十年间在不同领域进行了PPP 模式的实践探索。欧洲最常见的PPP 模式是私人融资计划，政府从私营部门长期购买优质服务，而在美国和中国香港，PPP 模式更多体现在公共机构和私人实体之间的合同关系。②不是所有的公私合作都能达到预期的效果，除了公平分担风险和解决冲突，政治支持也是确保PPP 模式可持续发展的重要影响因素。③英国是世界上第一个采用PPP 模式的国家，于1992 年首次提出私人融资计划（PFI）。而根据英国经验，PPP 带来好处的看法被认为过于乐观。④英国伦敦地铁PPP 项目在运营不到7 年就宣布破产，主要原因是融资结构不合理、竞争机制不完善、契约精神缺失。PPP 模式也是澳大利亚收费公路建设和管理的首选方法。而澳大利亚的经验表明，由于私营企业85%的发展资金依靠银行贷款，往往面临更大的风险。⑤Cruz&Rui的研究同样发现，葡萄牙PPP 项目导致公共部门的经济负担沉重。⑥
内地学者对PPP 模式的研究主要集中在模式及应用研究、风险管理、融资模式和经济效益等宏观层面。如刘志较早提出北京奥运场馆项目法人招标融资可以引入BOT 模式，应尽快制定与BOT 或类似项目运作配套的政策法规，并设立专门机构对这类融资项目进行管理，通过立法和制定相应政策来规范和指导项目实施。⑦苏志浩等分析国内政府部门出台的PPP 相关政策，认为城市轨道交通PPP 项目具有工程投资巨大、经营成本高和实现盈利期限长的特点，应通过社会资本与公共部门共同投资及政府部门财政补贴才能持续经营。⑧采用PPP 融资模式建造运营的北京地铁四号线就是PPP 模式的典型成功案例，总结其成功经验主要有三方面：一是通过契约形式明确项目公司与政府部门的风险分配；二是通过政府补贴形式对特许经营阶段的风险及时调整协商；三是政府部门建立协调机制，双方信息对称、利益目标一致，将内部利益博弈最大程度弱化。⑨罗煜等基于“一带一路”沿线46 个发展中国家2000—2013 年经验数据研究发现，PPP项目成功经验对未来PPP 项目成功有正向影响。⑩
通过研究已有文献发现，不同国家和地区的PPP 模式的实践经验与学者的研究结论往往存在一定差异性，影响PPP 融资模式成功的更重要因素显然在于立足本国国情和民众实际需求，于规划初期需通过契约形式，在融资结构、风险分配、协调机制等方面作出明确的界定。同时，由于国内外的政治、经济和文化背景不同，公共基础设施的研究重点具有差异性。国外研究主要涉及企业经营管理、场馆促进城市化进程、公共补贴与民营化关系等方面；而我国学者研究主要包括对公共基础设施产品性质的争辩、经营管理与模式的改良、产权明确的意义、多渠道投融资方式的借鉴等方面。许多公共基础设施建设的有效做法还不为广大民众所熟悉。本文将重点分析香港公共基础设施领域PPP 典型项目的运营机制及经验得失，为中国内地实施和发展PPP 项目提供参考建议。
二、PPP 项目的典型结构分析
广深港高铁香港段属于PPP 准经营性项目，并于2000 年的《铁路发展策略2000》内提出兴建。2007 年8 月2 日的第十次粤港联席会议后，香港特区政府宣布广深港高铁香港段将采用专用通道方案，至此广深港高铁香港段正式进入推行阶段。广深港高铁香港段于2010 年1 月27 日正式动工，2018 年8 月16 日顺利完成试营运工作，高铁西九龙站于2018 年9 月下旬开放并全线开通运行。香港段的通车将香港纳入中国2.5 万公里的高速铁路系统网络，方便了香港与内地之间的交通和社会文化交流，提高了香港居民的旅游及商业活动效率，节省了香港居民的外出时间和交通成本。
图1 PPP 项目的典型结构
其次，要重视PPP 项目的相互合作，明确公私部门责任界限。不可忽视的是，具有中国特色的政治、经济和机构等特点，长期以来被认为是影响内地公共基础设施PPP 项目实施的重要因素。内地公共基础设施以往的PPP 项目，公共部门倾向于将项目及其风险费用转移给私人部门，而实践证明这样的做法并不可行。应当重视PPP 模式中第三个“P”（合作）的作用，明确公共基础设施建设和运营中的公私部门各自的责任和义务，实现公共资源的最大化利用。
全市耕地资源稀缺。耕地数据显示：2017年全市人口120万人，其中乡村人口28万人，耕地面积28万亩，按户籍人口计算人均耕地面积 0.24亩，按乡村人口计算人均耕地面积1亩，相对于国外家庭农场，人口平均耕地面积大小相差甚远。因此，为了完成当地粮食生产任务，必须扩大种植范围，减少城市绿化占地比例，增加“优化城乡结构、完善城市功能、提升人居环境品质”的工作难度。
从上述的机制分析中可以看出，政府部门和私人部门签订的前期合同仅仅是作为维系PPP项目的规定，公共基础设施的建设和运营才是衡量PPP 项目实施成果的关键。香港地区作为亚洲地区公共基础设施PPP 项目的先行者，与英国开展PFI（Private Finance Initiative）模式探索路线类似，经过多年的尝试和运营，较为成功地在公共交通领域开展了多个PPP 项目，率先推动私营资本在公共基础设施领域的投资。1972 年，香港首先在海底隧道项目采用BOT 形式建造运营，之后在交通、港口码头、医疗系统、文化与艺术系统、市政基础设施系统建设及运营管理等公共基础设施领域大力推广PPP 模式。经过长时间的经验积累，香港形成了“政策（Policy）+指南（Guideline）”管理方式，由香港政务司成立效率促进组作为政府部门的PPP 顾问机构，负责通过多种方式为政府部门在公私合营中提供管理顾问服务。其中，包括咨询热线、进行可行性研究或业务个别案研究、协助编撰采购文件、进行项目推行后检讨、举办培训课程和研讨会以及作为智库的作用，编制PPP 项目指引，收录良好做法和个别案摘要以协助部门汲取外地经验。在香港公共基础设施各种PPP 模式运营机制中，源于英国“民间主动融资（PFI）”架构的DBFO（Design-Build-Finance-Operate）模式最为典型（见图2）。这一PPP 项目典型结构中，私营部门负责投资、建设到运营全过程，通常以各种类型的财团形式出现，通过对债务提供者进行债权融资，以及对建设投资、一线投资、设施管理投资和第三方权益投资进行股权融资，并采用“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责公共基础设施及公共服务价格和质量监管，很少过问投资项目的具体实施和进展情况，仅以政府顾问的方式提出投资建设的建议，以保证公共利益最大化。
图2 香港公共基础设施PPP 项目典型结构
三、香港公共基础设施PPP 模式案例分析
公共交通基础设施是香港最早开展PPP 项目的领域（见表1），包括香港（红磡）海底隧道、西区海底隧道、东区海底隧道等主要基础设施。
表1 香港主要公共基础设施PPP 项目一览
（一）经营性项目典型案例分析
1.香港（红磡）海底隧道
香港（红磡）海底隧道（以下简称“红隧”）是香港第一条过海行车隧道，以“建造—运营—转交（BOT）”形式兴建，1972 年8 月通车，专营权1999 年8 月31 日届满，现已交还香港政府管理。到期后由政府以合约形式将隧道的管理运作交由不同的隧道营运商，合约期限为6～8 年不等。由于“红隧”采用旧式设计，只有双程双线通行，行车流量于通车后10 年已经饱和，即使1984 年起香港政府为求降低流量而开征隧道税，也并没能有效缓解挤塞情况。虽然香港先后建成东、西区海底隧道通车分流，由于东西两隧收费高昂，地理位置又不及“红隧”方便，“红隧”的饱和程度并没有因为另外两座隧道的通车明显缓解。2017 年“红隧”日均行车11.37 万辆，超出设计容量50%以上，在3 条海底隧道中的市场占有率达到44%。虽然“红隧”的交通承载力已过载，但其作为香港公共基础设施在PPP 项目的开山之作，为后来的类似项目运作模式提供了重要的参考价值。
2.西区海底隧道
经过三天的测试，搭载本文所设计的基于红外视觉的智能装甑机器人的出酒数据和当天的同一班组的人工出酒数据对比如表5所示.
香港特区政府于1989 年决定填海扩建新机场，为了配合新机场发展，政府确定了十大机场核心工程，西区海底隧道（简称“西隧”）建造计划就在其中。在十大机场核心计划中，“西隧”是唯一以专营权合约形式招标，并由私人财团全资参与推行的公共基础设施项目，也是当时全港最大型单一私营投资的交通基建项目。作为公共部门，香港政府主要承担项目前期的评估和论证工作，并对私人部门提供建设施工的土地以及承担土地的征用和清理费用。同时，香港政府出面协调项目的整体开发和利用，必要时进行重新规划。作为私营部门，项目公司主要负责项目整体的建设和融资，聘请独立的第三方对“西隧”的建设进行施工和设计监理，以及项目的运营与维护。
“西隧”同样采用BOT 模式，由“西隧”公司负责项目的融资、设计、建造、委托以及营运，并自行承担“西隧”营运的盈亏，特许期限30 年。然而相比“红隧”地理位置，“西隧”出入口距离市区最繁华地区较远，周边道路网络尚未完善，收费相对昂贵。受费用影响，大多数驾驶者的首选并不是“西隧”。近年来，“西隧”日均行车容量约6.7 万次，远低于其设计行车容量11.8 万次，2017 年“西隧”在3 条过海隧道中市场占有率仅为26.2%。耗资70 亿港币的“西隧”自通车以来，每个财年净收入远低于《西区海底隧道条例》规定的最低估计净收入。为了减轻营运压力，“西隧”自1997 年开始营运至今，实际隧道费经过8 次上调，所有类型车辆的隧道费均为全港海底隧道费用最高。昂贵的收费与公司运营压力之间的矛盾使“西隧”的运营承受着巨大的压力，根据“西隧”公司2017 年年报，虽然公司已经实现盈利，但是因其回报率远低于预期，因此作为投资者的私营部门并不满意。而对于作为公共部门的香港特区政府而言，因未满足公共投资效率及公众便利的需求，采用BOT 模式建造的西区海底隧道称不上公私合营的成功案例。
①Villalba-Romero F,Liyanage C.“Evaluating Success in PPP Road Projects in Europe:A Comparison of Performance Measurement Approaches”, Transportation Research Procedia ,vol.14,2016,pp.372-381.
考虑到实际的工艺加工过程中，会存在一定的加工误差，因此在涉及电阻、电容、电感等的取值时，避免取临界值，即如果元件取值的微小波动会造成电路性能的巨大差异，那么就需要对电路网络中的相关元件重新设计取值，消除由于电路性能对元件值过于敏感而造成的不利影响。
香港东区海底隧道（以下简称“东隧”）于1986 年通车，也采用BOT 模式建造，于2016年8 月7 日起归属政府。目前“东隧”的管理、营运及维修工作，香港特区政府以合约方式交给承办商承担。东区海底隧道所处地位与西区海底隧道相似，其出入口位置距离市区繁华地区较远，收费较“红隧”昂贵，故选择“东隧”的驾驶者相对“红隧”较少。虽然先后建立了两条过海隧道，而在特许期限期间，为保障项目持续稳定运营，“东隧”的收费自1989 年开始运营至今经过了2 次价格上调，相比“西隧”费用较低。然而不论从地理位置还是整体收费来说，“东隧”都不如“红隧”。2017 年“东隧”的市场占有率为29.8%。香港特区政府多次调整“东隧”隧道费用以引导驾驶者多层次选择，在实际操作中，“东隧”日平均流量距设计最高车流量有很大距离，项目公司新香港隧道公司的实际收入远比与港府订立的《东区海底隧道条例》所规定的最低估计收入低。2005 年，该公司在有庞大盈利下仍申请加价成功，引起市民很大回响，亦使本已饱和的“红隧”超负荷运营。此后“东隧”数次试图加价，均由于提交香港立法会未通过而搁置。
腰椎间盘突出的发病因素较多，但此类疾病的治疗方法较为单一，主要采用中医理疗法对患者实施治疗，通过穴位刺激，改善病灶位置循环情况，促进膨体突出、神经根炎症状的缓解，从而实现对患者病症的改善。
广深港高铁香港段是香港特区政府采用经营权转让的服务经营模式，即由特区政府出资委托港铁公司规划和兴建。2007 年10 月，广深港高铁香港段成为时任行政长官曾荫权所发表的《二零零七至零八年施政报告》的《十大建设计划》之一。同年12 月2 日，九广铁路与香港地铁两铁合并成为港铁公司，广深港高铁香港段的统筹事务亦转交由港铁负责。2008 年1 月2 日，港铁公司展开两项招标，包括一条26 公里长的路轨隧道及西九龙总站的初步设计，并且研究在西九龙总站上盖发展地标式摩天大楼的可行性。同年4 月22 日，香港行政会议批准港铁公司对广深港高铁香港段进行进一步的规划及设计，西九龙总站计划延伸至西九龙文娱艺术区的地底，方便乘客可以直达西九文化区。同时，石岗横台山菜园村全面清拆，香港特区政府动用了20 亿港元收回土地，150 户村民中有80 多户接受了补偿。香港行政会议还批准港铁公司根据服务经营权的模式，营运上述项目50 年，并向政府按年缴付服务经营费。回报机制方面，高铁车费收益将由内地和香港的高铁营运商分摊。香港和铁道部成立了联合工作小组，监督高铁项目实施，包括制定有效的营运安排，尽量发挥高铁对乘客、铁路营运商及区域经济的效益。
（二）准经营性项目典型案例分析
由于政治、经济、法律、文化和产业背景的差异，不同国家、地区和组织转让给PPP 项目的功能会有所不同，如设计、建造、运营和维护，但关键在于允许私人融资的介入能够确保社会资本的投资比重和履行合同的积极性。作为政府和社会资本合作的先驱与引领者，英国自21 世纪90 年代发起“民间主动融资（Private Finance Initiative）”的初衷就是吸引私人资本进入公共领域，更好地实现资金价值，并减轻公共财政的负担。⑪在欧盟国家，由于分包合同与公共服务同时存在，PPP 合同不被确立为私有化，而更多地强调其是“为提供公用项目或服务而形成的公共部门和私人部门之间的合作关系”。美国的PPP 模式定位更加准确，是“介于外包服务和纯粹私有化中间并有效结合两者优势特点的一种公共产品/准公共物品提供形式”。⑫
与此同时值得重视的是调整会计信息系统，确保新旧账套的有序衔接。换而言之，就是对会计软件进行全面升级，建立全新的会计信息系统。自会计电算化以来，会计软件提供的服务与会计人员的日常工作密不可分，本次新旧会计制度的改革工作离不开会计软件的技术支持，对于会计软件升级我们要做的具体事项有：提供医院最新的科目明细表及与原会计科目的对照关系；确认各类会计科目的范围；根据新的会计核算要求确认收入、支出项目调整，包括表格的调整；确认收入项目、支出项目与新会计科目的对应关系；提供会计软件的凭证导入格式等。
政策三：6月28日，市场监管总局、发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、生态环境部、交通运输部、人民银行8部门联合印发《关于实施企业标准“领跑者”制度的意见》。《意见》提出到2020年，我国在主要消费品、装备制造、生产性和生活性服务以及新兴产业领域实施企业标准“领跑者”制度。
从上述几条香港主要隧道的实际运营情况来看，既能发现公共基础设施PPP 项目运营模式的长处，也能发现其私人运营的弊端。作为典型的经营性项目，香港特区政府在未收回隧道专营权前，无法对隧道分流立法。例如，香港政府在2018 年收回大老山隧道专营权后，才拥有更大自由度通过推行调节收费等手段，将车流分流到各条隧道甚至重整行车路线，而在此之前面对交通拥堵的现状，政府能做的只有“等待”。因此，并不是所有的公共基础设施和公用事业项目都适用于PPP 模式，即使是适合使用PPP 模式的项目也可能在实际运营过程中出现未能解决交通拥堵、预期收益远低于实际收益的情况。这使得政府在PPP 项目收归所有前无法就项目优化配置采取实际有效的行动，民众利益反而会受到长期的损害。
广深港高铁是一条全新的打通香港与内地的大动脉，西九龙站则地处贯通大动脉的要冲位置。广深港高铁全长约140 公里，其中香港段长约26 公里，采用全隧道设计，由皇岗边界至西九龙站。香港段实行“一地两检”，乘客在乘车前须完成车票实名验证、行李安全检查、香港离境及内地入境手续等环节，方可登上“动感号”高铁列车。西九龙站占地约11 公顷，总建筑楼面面积达40 万平方米，是世界最大的地下铁路站。西九龙站大部分车站设施，包括票务大堂、查验区、离港乘客候车区和月台均设于地下，腾出土地用以发展总面积高达6 公顷的公共空间和绿化步行区。车站采用的双层玻璃设计可大量引入自然光源，减少传热，提升能源效益，充分体现了“绿色环保”的设计理念。另外，广深港高铁是环保的运输模式，其碳排放量大约只是飞机和公共汽车的15%和25%。在就业方面，香港西九龙站的铁路营运、维修，以及零售、餐饮和车站管理，通车后预计可创造数以千计的职位。
同时，考虑到影响PPP 项目良好运营的重要因素在于项目的经济回报率是否达到项目运营方的预期水平，在广深港高铁香港段的规划阶段，香港特区政府对香港段实际营运阶段创造的经济效益做了预测，选用税息折扣及摊销前利润（以下简称EBITDA）指标表达，预测了香港段在各设计目标年的营运收益、营运开支和营运盈利。EBITDA 可显示是否需要经常性现金补贴以维持铁路的营运可行性，该指标若为正数，表明高铁的营运不需补贴支援。如果项目能够产生相对大的营运毛利率，即使乘客量低于预期，营运收益低于营运开支而出现营运亏损的可能性也不大。2018 年1 月29 日，香港特区政府与中国铁路总公司签署了《关于广深港高速铁路香港段运营准备工作重点事项安排备忘录》，计划高铁开通初期每日开行127 对列车，并将以“分段计费、各自定价、加总核收”的原则制定票价。经过测算，广深港高铁香港段即使是在最少客流量的情况下仍然能够保持盈利。除了保证项目平稳运营外，收费机制是否损失效率和民众利益也被纳入考虑。以广州到九龙为例，相比市场3 小时、均价90 元人民币的粤港巴士车票，乘坐高铁时间虽然缩减至48 分钟，但根据港铁公司公布的数据，广州南到香港西九龙总站的票价将达到260港元，折合人民币214 元左右。价格成本也将成为影响广深港高铁香港段这一准经营性项目收益的重要因素。
（三）港铁公司“地铁+物业”模式分析
香港港铁公司成立于1975 年，回归前由港英政府全资拥有。2000 年，港铁公司在香港上市，香港特区政府保留76.5%的股份，社会公众占股23.5%，实现真正意义上的公私合营。与大多数地铁公司接受政府补贴不同，港铁公司是全球少数几家能够盈利的地铁运营商。
港铁公司之所以能够实现良性运营，主要依靠其“地铁+物业”模式（Rail+Property Model，R+P）和公共交通带动城市发展模式（Transport-Oriented Development，TOD）。在公共交通领域，PPP 模式可以推进铁路及轨道交通建设的投融资改革，发展多种金融工具，而不同的金融工具令政府可以灵活运用社会资金，减轻财政压力；同时不会令铁路及轨道交通失去其公共服务特质，加上引入商业市场的管理能够提升行业的服务水平及财务效率。港铁公司“R+P”模式是公共交通基础设施PPP 模式项目运营的典型代表，其使用的是一种集轨道交通投资、建设、运营和沿线物业一体化综合开发的模式。除了轨道交通的日常营运，以地铁车站为中心多层次集约化发展，物业项目与地铁车站和车辆段有机融合，最大限度地保持了社区活力。另外，TOD 模式的核心目的是鼓励人们尽量使用公共交通方式出行，国际上TOD 模式被广泛利用在城市开发中的尚未成片开发地区，通过先期对规划发展区用地以较低价格征用，修建公共交通，形成开发地价的时间差。完成建设周期后，出售基础设施完善的“熟地”，投资部门从土地升值的回报中逐步回收公共交通的先期投入。香港的许多城市空间布局采用的就是这种“公共交通为发展轴，以车站为发展节点”的TOD 模式。通常地下一层为地铁站，地面一层是公交枢纽，二层以上为商业或停车场，一般地面六层以上为住宅，包含普通住宅、复式、别墅等多种产品。社区规划有12 年全龄段教育体系、医疗卫生站等生活配套，内部绿化利用车辆段上盖独有高差打造层级递进落差园林和空中花园，并引入低碳生态循环系统，构建起绿色生态的地铁文化社区。
在香港地铁兴建初始，香港特区政府就确定了发展方式，不直接对轨道公共交通基础设施投资，而是通过特许提供土地的方式，从规划开始便将修建地铁地段的土地增值收入让渡给港铁公司，通过间接的利益回报机制给予港铁公司巨大的发展潜力。香港政府先按市场价评估地价，授予港铁公司用于修建地铁和发展物业的土地使用权，由第三方发展商根据港铁公司的要求进行实际建设工程。物业的收益分摊方面，港铁公司通过与发展商按协议约定比例分摊销售或租赁物业的利润，分摊实物资产或透过发展商支付的预付款从物业发展中获利，从而补充相关铁路收益，提高兴建新铁路线的投资回报率。除此以外，香港特区政府不对港铁公司的贷款提供担保，在特定项目出现土地资源或规划问题难以解决时，政府选择进行有限度的轨道交通项目资助，如暂时放弃股息、给予现金补助等方式予以补贴。
香港特区政府将土地使用权出让给港铁公司后，港铁公司享有沿线一定规模土地在轨道交通开始运营后的增值收益，自行承担全部轨道交通建设成本及运营成本，统一规划物业与地铁设计，项目自负盈亏，自行承担投资项目的合理回报。港铁公司将轨道与物业统一规划、统筹管理，通过公开、公平方式招标选择沿线物业的开发商，由开发商实施具体开发行为，支付全部或部分地价，承担开发建设费用。港铁公司实施全程监管、协调，并与开发商按照开发协议约定的条款分享物业开发收益。在整个项目的运作中，政府部门负责制定轨道交通的总体方针及长远运输策略，采取措施协调各交通行业的良性竞争，平衡各方利益，减少恶性竞争和服务重叠；同时确认了铁路优先的原则，颁布《地下铁路公司条例》、《香港铁路条例》及《九龙铁路公司条例》等来协调各交通行业，为铁路建设规划的长期稳定提供保证。
与一般地铁盘物业不同，港铁公司通过“R+P”模式打造一体化开发方案，将“地铁+物业”综合开发项目与公共交通优势充分结合，实现了四方面的可持续发展：第一，减低公共开支。政府批出土地发展权，可把公共基础设施所需的庞大公共开支减至最低，既能提高土地价值，增加政府土地出让收入，又能打造可持续的长远铁路建造模式。第二，打造安全和健康的社区。通过人车分隔，缔造安全、健康的生活环境，通过采用高超的施工、建筑技术及国际先进的防震降噪技术，打造出一个高品质的品牌人居社区，妥善解决车行交通和人行交通问题。第三，以人为本。铁路车站与物业发展紧密相扣，为乘客带来最大便利，节省城市居民通勤时间，在不影响地铁运行的同时，解决地铁运营、开发商、政府、居住者等多方的痛点。第四，现代化和高效率的城市生活。善用土地，减少不必要的路面交通，使得港铁公司多个“R+P”模式成为国际城市轨道交通物业人居新标杆。同时，香港地铁公司通过“R+P”模式实现土地多重利用，因修建地铁而获得土地增值收入，实现土地资源效益最大化。港铁公司保持收入增值主要体现在四个方面：一是政府免除获得土地时应支付的地价收入；二是开发地铁形成站点及辐射区域的土地增值；三是站点地面区域商业和房屋收入；四是站点地面区域商业地产和商铺增值的长期收入。
四、香港公共基础设施PPP 运营经验对内地的启示
作为公私合营项目的公共基础设施，公共部门一方面希望利用私人部门的资金，另一方面希望引入私人部门的先进管理运营经验，实现资源的最大化运用，并最终达到向社会公众提供更好服务的目的。而私人部门，最终目的是获得可观的项目报酬，但无论是采取何种公私股权合作模式，收益将最终决定项目成功与否。由于公共基础设施的特殊性，不可能以利益最大化为目的。私人部门若单纯为实现其收益目的则会影响其对项目的经营，以及所提供的公共服务质量，从而损失公众利益，这不符合公共部门便利大众的初衷。总结香港公共基础设施PPP 运营的实践经验不难看出，基于风险共担、利益共享原则，保障预期收益实质上也是有效降低项目风险，这对于中国内地公共基础设施发展PPP 项目具有以下几点借鉴意义：
首先，专业的指导部门和顾问机构有助于建立完善的PPP 工作机制。内地公共基础设施在实施PPP 项目的特许经营期内，需要参照香港的经验并结合实际情况，设立专业的指导部门和顾问机构，负责对PPP 项目的整体思路、指引政策等进行明确和细化。从中央到地方建立相对统一协调的PPP 工作机制，既能够最大限度地缩短公私双方的项目谈判周期，也能保障政府和社会资本的共同利益。
实际上，在PPP 项目的典型结构中（见图1），政府部门通过与社会资本和借贷人签署PPP合同及协议，确认双方的融资担保责任和义务，更多扮演的是引导和合作者的职责。私人部门所扮演的是资金或资源提供者的角色，其中运营维护承包方和施工承包方通过运用社会资本，与资金借贷人签署直接协议，将股东/债券投资者的资本转化为投资项目可用资本，从而使公私伙伴关系中公共部门和私人部门在回报机制和风险分担机制上有了全新的制度安排。⑬更全面的理解是，PPP 模式包含管理与租赁合同、特许经营合同、未开发项目及资产剥离，用于描述政府机构和一个或多个私营企业合作提供公共服务，目的是让公共机构能够满足特定的公众需求，同时尽量减少有限的公共资金的使用，通常优先使用于政府声明其需要资本密集型和长期使用的公共基础设施的项目。⑭
此外，对项目的运营阶段可能存在的潜在风险，在规划初期签订契约时对不同时期的利益回报机制应制定共同的准则。公共基础设施领域的PPP 项目一般具有较长的经营期限，且项目情况复杂多变，期间不确定因素较多，而实践中往往出现问题也是在项目的经营阶段，这些风险控制、成本控制、经营方式的创新等对于实现项目的合理收益都有较大的影响。在中国内地不同城市和地区中，由于公共基础设施项目的具体性和经济情况不同，推进PPP 发展模式的规划、建设、运营、风险分担和利益回报机制必然有所不同。除了需要充分借鉴香港经验外，也要结合内地经济发展的实际，根据不同项目的行业特征，因地、因项目制宜，制定适当的准则和工具，在规划初期就通过契约形式统一确定不同时期的利益回报机制。签订契约双方共同受准则约束，万一日后项目出现难以推进的情况，在准则的指导下，各利益主体可以运用合法工具协商解决，从而为公共基础设施PPP 项目的良性运营保驾护航。
再次，灵活运用项目区分理论进行公共基础设施PPP 模式的实际运营。对于不同类型的公共基础设施，根据经济学产品或服务分类理论，应当采用不同的投融资方式和运营模式。同时，根据城市公共基础设施项目的性质和特征，可以将项目区分为经营性、准经营性和非经营性项目等，发挥公共部门在其中的不同作用。例如，在准经营性项目中，可以借鉴香港公共交通PPP运营经验，对于公益性政策要求及收费价格没有收入，无法收回成本而需要政府补贴的项目，量身定制可行性缺口补贴；对于完全没有收入的非经营项目，只能由政府完全投资。
3.东区海底隧道
②Roehrich J K,Lewis M A,George G.“Are Public-Private Partnerships a Healthy Option?A Systematic Literature Review”, Social Science &Medicine ,vol.113,no.7,2014,pp.110-119.
③Fombad M C.“Governance in Public-Private Partnerships in South Africa:Some Lessons from the Gautrain”, Journal of Southern African Studies ,vol.41,no.6,2015,pp.1199-1217.
④Shaoul J.“‘Sharing’ Political Authority with Finance Capital:The Case of Britain's Public Private Partnerships”, Policy &Society ,vol.30,no.3,2011,pp.209-220.
⑤Regan M,Smith J,Love P E D.“Financing of Public Private Partnerships:Transactional Evidence from Australian Toll Roads”, Case Studies on Transport Policy ,vol.5,no.2,2017,pp.267-278.
⑥Cruz C O,Rui C M.“Contribution to the Study of PPP Arrangements in Airport Development,Management and Operation”, Transport Policy ,vol.18,no.2,2011,pp.392-400.
⑦刘志：《PPP 模式在公共服务领域中的应用和分析》，北京：《建筑经济》，2005 年第7 期。
⑧苏志浩、张帆、陈亚娟：《在PPP 模式中推行财政补贴的探索》，北京：《宏观经济管理》，2016 年第6期。
3）构建地与各大航空公司、机场集团进行战略合作，参与旅游养老目的地旅游开发和经营，为老年旅游者提供专线服务，推出机票折扣方案，在保证安全的同时降低老年旅游者的交通费用。
⑨郭上：《北京地铁四号线PPP 模式案例分析》，北京：《中国财政》，2014 年第9 期。
⑩罗煜、王芳、陈熙：《制度质量和国际金融机构如何影响PPP 项目的成效——基于“一带一路”46 国经验数据的研究》，北京：《金融研究》，2017 年第4期。
矢量可以用极坐标形式表示，极坐标形式可以用复数表示，复数在导数求解时比较方便。它可以用欧拉恒等式进行直角坐标变换。
⑪Hodge G A,Greve C.“Public-Private Partnerships:An International Performance Review”,Public Administration Review ,vol.67,no.3,2010,pp.545-558.
微写作不同于传统作文。它没有篇幅、体裁和格式的具体限定；它相对于传统作文来说是一种作文的升华，避免了传统写作中为考试而写作的弊端，使得作文变得更加生动灵活，且融入学生更多有趣的灵魂和真实情感。它的重点都集中在一个“微”字上，既可以是外在的微，也可以是内容上的微；它既没有传统记叙文对时间、地点、人物、事件的限定，也没有议论文对论点、论据的规定，更没有小说对人物、情节、环境的要求；它切实将学生视为微写作的主体，让学生更愿意主动表达自己的情感和观点。
⑫Malhotra S,Lin X,Farrell C.“Cross-national Uncertainty and Level of Control in Cross-border Acquisitions:A Comparison of Latin American and U.S.Multinationals”, Journal of Business Research ,vol.69,no.6,2016,pp.1993-2004.
⑬Macário R,Ribeiro J,Costa J D.“Understanding Pitfalls in the Application of PPPs in Transport Infrastructure in Portugal”, Transport Policy ,vol.41,July,2015,pp.90-99.
⑭ Zhang M,Savas S,Battac R.“Facility Placement with Sub-aisle Design in An Existing Layout”, European Journal of Operational Research ,vol.197,no.1,2009,pp.154-165.
甲醇、乙腈均为色谱纯，美国Fisher公司；超纯水；甲醇、乙醇、三乙胺、石油醚（60～90 ℃）、乙醚、三氯甲烷、氨水等均为国产试剂分析纯。对照品准噶尔乌头碱、12-表-欧乌头碱、乌头碱和脱氧乌头碱，均为新疆医科大学附属中医医院中药药学实验室分离自制，质量分数≥98%；植物药材于2014年8月采自新疆伊犁尼勒克县，经由新疆医科大学附属中医医院李永和教授鉴定，确定其为准噶尔乌头Aconitum soongoricum Stapf. 的干燥块根。
Analysis and Inspirations of Operational Mechanism of the PPP Mode for Hong Kong’s Public Infrastructure
Wang Peng,Mo Kedi
Abstract: Public-private partnership(PPP)mode is an emerging way to effectively attract social capital to participate in public infrastructure construction.In the public transport sector that requires massive investment,Hong Kong has adopted the PPP mode for the construction and franchising of a number of public infrastructure projects.But years of experience has proved that PPP mode is not suitable and effective for all public infrastructure projects.This paper studies the typical public infrastructure PPP projects in Hong Kong,and summarizes the experience and shortcomings of the PPP operation mechanism through case comparative analysis,which can provide reference for the development of public infrastructure PPP projects in China’s mainland.
Keywords: Public infrastructure;PPP (Public-Private Partnership) mode;operation mechanism;Hong Kong
［中图分类号］ F062.6
［文献标识码］ A
［文章编号 ］1000-7687（2019）03-0073-10
*本文得到国家自然科学基金面上项目“基于空间关联的产业集群脆弱性形成机理、综合测度及优化调控研究”（71673112）、中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（19JNZK06）、广东省人文社会科学重点研究基地——广东产业发展与粤港澳台区域合作研究中心科研项目（37714001004）、广东省青少年研究重点资助课题“‘双创’升级版背景下加强粤港澳大湾区青年融合交流的思路及对策研究”（2018WT003）、广州市哲学社会科学发展“十三五”规划课题“广州创新发展的现实障碍及其应对研究”（2017GZMZYB15）、暨南大学经纬粤港澳大湾区经济发展研究院联合资助。
作者简介： 王鹏，暨南大学特区港澳经济研究所教授；莫珂迪，暨南大学特区港澳经济研究所硕士研究生。广州 510632
［责任编辑 孔德成］
标签：公共基础设施论文; ppp模式论文; 运营机制论文; 香港论文; 暨南大学特区港澳经济研究所论文;