美国公立高等教育的三大政策议题，本文主要内容关键词为：三大论文,高等教育论文,美国论文,议题论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在美国，联邦与州围绕公立高等教育的政策设置，是政府分配公共教育资源和部署优先项目的具体体现。综观美国联邦与州的各项公立高等教育政策，尽管名目繁多、内容也不尽相同；但总体而言，这些政策涉及三个共同的中心议题——教育机会、经济承受性与问责制，从而也是解读美国公立高等教育政策的关键。
一、教育机会（Access）：美国公立高等教育的入学政策
1.“教育机会”在美国公立高等教育政策中的含义
“教育机会”回答了谁有资格接受公立高等教育这样的问题。公立高等教育是“人民的大学”。尽管早在建国初期，联邦宪法文本就提出著名的“所有人生而平等（All men are created equal）”的宣言，但“所有人”指谁？对今天的美国人而言，“所有人”从法律上和道义上都意味着：不论种族，所有的男人、女人和儿童。但美国建国后相当长一段时期，对许多人而言，享有公民权的“所有人”不包括印第安人、黑人，甚至也不包括妇女。[1] 这也是当时美国高等校院学生群体的写照。
作为一个专门的语汇，“教育机会”一词是二战后开始出现的。但事实上它植根于20世纪初以来高等教育人口动态的新变化，其内涵也随之不断发展。
第一，妇女权利与教育机会。从1870年到1900年，妇女人口总数上升了48.7％，而妇女参加工作的人数则跃增了64％。[2] 与此同时，有相当数量的妇女进入专科学校学习，许多州立学院也取消了对妇女的限制，到1900年，全国80％的学院、大学以及专科学校都接受妇女。高等教育向妇女打开了大门，虽然当时妇女所学的学科仍主要局限于教育、家政、护理等有限的领域。1928年，宪法修正案赋予妇女完全公民权，真正保障了妇女同等接受高等教育的权利。
第二，少数族裔与教育机会。20世纪初是欧洲移民的高峰期，与早期移民不同的是，新移民多为欧洲平民；与此同时，非洲、亚洲、拉丁美洲的移民也开始大幅增长，并在二战后形成了一个新的移民高潮。致力于消除种族差异、向少数民族倾斜的“平权法案”（Affirmative Action）正是在这一背景下出台的。反映在高等教育领域，以欧洲白人为主体的大学生群体比重不断降低和少数族群学生的不断增多，使得二战后尤其是20世纪70年代后学生多样性成为公立高等教育入学政策的重要关注点，在平权法案的框架下，“种族／民族”成为州立院校入学政策的关键词之一。1994—2004年的10年间，美国公立高校在校生增长16.8％，其中白人学生增长仅为3.4％，而少数族裔学生增长42.9％。[3] 人口学家预测，到2030年，美国总人口的40％将是少数族群，而加州人口结构在2000年就出现了这一历史性的变化。[4] 随着新的人口动态使“少数不再是少数时”，形势开始了逆转。1996年，加利福尼亚州率先通过209法案并废止平权法案，这传递出这样一种信号：淡化教育机会政策中对“种族／民族”的考量，取而代之为对“教育处境不利（educational disadvantage）”人群的关注。
第三，非传统学生与教育机会。非传统学生，主要是指25岁以上的学生、需承担家庭抚养责任的成人学生、部分时间制学生。20世纪80年代，美国高中毕业生减少，但同期高等教育学生数仍稳步增长，其中一个重要因素就是非传统学生的大量增加。据美国州立大学和赠地学院协会对全国四年制公立院校在校生的一项研究，90年代以来，25岁以上学生占在校生总数的比例一直保持在大约1／3的水平，[5] 这说明非传统学生已经成为公立高等教育的重要对象。而进入21世纪以来，尽管一些州出现了新一轮的中学生毕业高峰，但1990—2000年10年间的纵向比较数据显示，公立院校中50岁以上学生的增长率甚至高出同期20岁以下传统学生的增长率近7个百分点，这从一个侧面反映出了非传统学生增长的势头。
由此，美国公立高等教育入学政策设置中，扩大教育机会考虑的因素越来越复杂。按赫勒的描述，公立高等教育政策的教育机会包括5个要素。（1）经济性教育机会：学生有接受高等教育的财力吗？（2）地缘性教育机会：潜在学生离学校有多远？（3）专业性教育机会：学生能找到想学习的学术课程吗？（4）学术性教育机会：学生是否获得足够的大学前学业准备？（5）文化／社会／身体条件影响的教育机会：学生是否从父母、家庭、同伴、学校或其他人那里得到支持和鼓励？有阻碍或鼓励特定群体学生，如少数民族、高龄学生、非传统学生的入学政策吗？是否有入学的身体条件限制，特别是对身体残疾不良于行的学生？[6]
如果说早期公立高等教育的入学政策强调的是较为抽象的、政治上平等的教育机会，显然，随着美国经济社会的发展，今天在公立高等教育政策视野中的教育机会有着更为具体和明确的内涵。
2.扩大教育机会的政策框架
美国公立高等教育入学政策正是随教育机会内涵的不断具体化而逐渐完善起来的，它经历了三个阶段。
第一，由1896年最高法院在审理普莱西诉弗格逊案中所确立的“隔离但平等”原则，虽然这个案件本身不涉及教育问题，但它却成为公立教育中教育机会政策的法律原则，在公立教育中维持了60年。不难看出，这种平等政策仅具政治与法律上的象征意义，实际上却造成了不平等的后果。
第二，平权行动下的教育机会政策，以“按人口比例的多元化”[7] 为特征。1965年，林登·约翰逊总统在哈佛大学的演讲中提出了著名的实现“结果的平等”的要求，并签署了11246号行政令启动平权行动。在这一框架下，公立高等院校开始实施少数族裔和女性学生的配额招生或双轨制招生，并逐步形成了“学生多元化”取向的、向大学生录取比历来偏低群体倾斜的政策，许多州将公立高等院校学生构成与高中相当作为其扩大教育机会政策的目标。
第三，后平权时代的教育机会政策。由于1978年的贝克诉加州大学案和1996年的霍伍德诉德克萨斯商学院案，向少数族裔学生倾斜的招生政策受到了挑战。以1997年加利福尼亚州209法案生效为标志，加利福尼亚州、德克萨斯州、华盛顿州、佛罗里达州先后废止了公立高等教育中的种族倾斜招生政策，由此，新一轮的公立高等教育的教育机会政策重构正在进行中，从当前政策革新的动向看，一个重要特征是向“教育处境不利学生”倾斜。按美国学者卡伦的建议，当前扩大公立高等教育机会的政策安排可从6个维度来加以考虑。（1）减少经济障碍。政府从政策设置上考虑扩大中、低等收入家庭的教育机会。（2）缩小大学预备教育差距。提高中小学教育质量，尤其是一些大学入学率低的学区的教育质量。（3）提高毕业率。教育机会不应简单地理解为入学或获得注册的机会。据NCES的报告，公立四年制大学的6年毕业率在40％～60％之间，与院校类型有关。因此提高毕业率也是重要政策的干预方面之一。（4）向成人学生开放。快速变革的信息经济，使现有劳动力的知识技能水平与市场需求之间的差距不断加大，应考虑满足成人学生这种与日俱增的需求。（5）降低高校成本。控制高等院校成本的增长是保持和扩大教育机会的一个重要因素。（6）强化州的作为。由于联邦的政策重心是中产阶层，州可集中其财力将政策重心指向低收入学生；与此同时，州在中小学改革、在中小学与大学建立协作、敦促基于标准的教育、教师培训等方面更有作为。[8]
由此，美国公立高等教育扩大教育机会的政策沿革过程，是教育机会从政治上不断平等到经济上不断缩小差距，进而不断消除影响教育机会差距的各种因素的过程。事实上，随着美国社会财富与收入差距的不断扩大，教育机会的群体差距仍在扩大中。这也就使得政策干预尤为必要。与此同时，平权法案下形成的向少数族裔学生倾斜的入学政策在一些州被推翻，新一轮的公立高等教育的教育机会政策重构正在进行中。
二、经济承受性（Affordability）：美国公立高等教育的学费政策
1.“经济承受性”在美国公立高等教育政策中的含义
近20余年来，“经济承受性”是随着私有化浪潮和高等教育成本与学费节节攀升而在美国公立高等教育政策中出现的一个语汇。美国公立高等教育传统上采取低学费政策，1947年，杜鲁门报告建议公立院校初级部免费，公立院校收费总体上维持较为低廉水平。但20世纪70年代中期起，公立院校学费飞涨，30年来增长了7倍。[9]
这一过程中，经济承受性在美国高等教育政策中形成了广义与狭义两种理解。从广义上看，它与“经济性的教育机会”有重叠和相似之处，即都指向经济因素对不同收入的高等教育所有学生群体及其家庭的影响。然而20世纪90年代以来，随着学费进一步的增长，在对中高收入家庭造成压力的背景下，经济承受性政策越来越倾向于一种狭义的理解，与援助对象面向所有收入的群体不同，它的重点是面向中高收入家庭提供援助的一项政策设置。[10] 换言之，随着学费的提高，对低收入家庭而言，学费意味着教育机会问题；对中高收入家庭而言，则是降低生活质量的经济承受性问题。
经济承受性内涵的转变，表面而言是高等教育成本不断上升之故，其深层原因在于公立高等教育政策“传统共识”的打破和“新美国共识”的形成。按勒曼的观点，这种新的共识，关注的是“城郊中产阶层的利益，主张限制政府的干预，强调政府的职责是保护中产阶层的利益，应绕开诸如政府在维护公共利益、缩小贫富差距中的职责等令人不快的问题”[11]。这种新共识与美国公立高等教育的私有化浪潮共同作用，使经济承受性成为进入21世纪以来美国公立高等教育政策中使用的高频词。
2.改善经济承受性的政策
尽管对学生及其家庭而言，经济承受性表现为学费，但它实质上是公立高等教育财政问题诸多因素共同作用的结果。在联邦学生资助体系发展过程中，资助重心从面向低收入家庭的助学金向贷款的转变，最能反映经济承受性政策的这种变化，而这一变化又是联邦和州的公立高等教育财政政策互动的直接结果。
20世纪70年代以前，联邦的学生资助总体而言是零星且专门性的，锁定特定的学生群体或有规定的时效期，如1944年《退伍军人权利法》资助对象为退伍军人，且仅授权到1956年，1958年《国防教育法》的资助对象为外语专业和研究生。1972年，联邦启动佩尔助学金及随后的一系列学生资助计划的建立，形成了体系化、制度化的学生资助机制。这一阶段，学生资助主要通过“按需”发放的助学金途径实现。而至80年代后，学生资助又有了新的发展——助学金占联邦所有的学生资助项目份额不断下降，从而逐步演变为以贷款为主、助学金为辅的更加多元化的助学体系。2005—2006年度，联邦贷款占学生资助总额的51％，其中增长最明显的是本科生家长贷款，从1995—1996年到2005—2006年的10年间，年增长率为12％。佩尔助学金占公立四年制大学费用的比例从2001—2002年的42％，降至2005—2006年的33％[12]
从影响学费的诸多因素出发。美国学者建议州政府可从5个方面着手制定提高经济可承受性的政策：（1）通过拨款公式设计来鼓励公立高等院校提高高等教育公共资源的利用效率；（2）按支付能力制定学费政策，可考虑按总体经济指数（如人均GDP）的一定百分比核定学费；（3）通过拨款程序来提高特定群体的入学机会，从而矫正制度性的入学机会差距；（4）提高高等教育资金中学生资助的比重；（5）在经济繁荣时期，建立公立高等教育储备资金，从而遏制学费上涨。[13] 不难看出，各州的财政政策常常是经济承受性与入学机会协调的结果，从总体上看，当前州的财政政策趋势是从面向院校转向面向学生，以实现二者之间的平衡。
三、问责制（Accountability）：美国公立高等教育的质量政策
1.“问责制”的缘起
由于一些州赠地学院或州立大学拥有州宪法赋予的办学自主权，成为政府的“第四部门”，早期政府的干预实则有限，以致有人认为，“州宪法创立的州立大学，拥有自主权，实际上却不承担任何社会公责，甚至常常与人民的意愿相左”。[14] 因此，与早期“放下钱什么也别问”的放任相反，在20世纪六七十年代后，“大学和教授开始从被人敬畏的偶像转而成为问责的对象”[15]。政府对高等教育审查的明显加强，则是进入90年代以来的事。
美国学界一般将这一制度的产生归于经济因素。一方面是工商业基于质量控制、顾客满意度及其他反映产出的绩效管理取得了成功；另一方面是大学办学成效明显的不尽如人意，有数据显示，近30年来美国25～34岁人口中接受中学后教育的比例从位居世界第一下降到了第七。与此同时，高等教育公共经费不足，也要求大学更有效地使用公共资源。具体来说，对大学绩效的关注来自以下4个方面：（1）负责向公立院校拨款的立法人员、州长、协调委员会；（2）为高等教育中支付越来越高学费的学生及其家庭；（3）各行各业雇佣高校毕业生的雇主；（4）提供教育质量保证的认证和其他监管机构。[16]
2.问责制的基本方式与内容
问责制是州政府越来越关心公立高等教育投入的资金“干什么和如何用”这类问题而建立的一整套对公立院校的监管制度。通过问责制，州政府加强了对公立院校的绩效审核和财务控制，并要求公立院校必须证明自己有效地使用了资金、提高了效率和效益，同时满足了学生和社会的各种要求、并确保了教育质量。
一般而言，高校问责制是通过评估、敦促高校的自我完善来实现的。目前，全美约2／3的州通过立法要求大学采取措施、制定计划来评估学生的学习效果。高校的产出和成果是问责评估绩效报告的核心指标元素，政府政策的制定者和非传统的高等教育机构取代了大学的教授成为对高等教育实施问责的代言人。
近年来，问责制的一个新动向是绩效拨款政策的推行，它要求高校须达到绩效目标方可获得。尽管超过半数以上的州将绩效拨款纳入高等教育的预算，但总体来看，绩效拨款的份额仍很小，仅占高等教育预算的1％～4％；其中力度最大的当推南卡罗里纳州，到2000年，该州所有公立高校全部按办学绩效拨款。
此外，问责制还影响到高校的日常运作。有些要求州立院校必须遵守《新闻自由法》，允许新闻工作人员利用大学的文件进行调查。同时，全美50个州实施了《公开会议法》即“阳光法案”，大学要向社会公开重要会议信息。
随着问责制的不断完善，对公立高等教育的问责制涵盖了6个方面的含义：（1）必须向外界展示组织使用权力的正确性；（2）必须表明为完成投资方所定的目标和要求而努力；（3）必须提供有关绩效报告；（4）公共事业部门盛行的效率和效能是对其资源的使用和成果创造的恒定标准；（5）必须保证课程和各种服务的质量；（6）满足公共利益的需要。[17]总之，问责制试图将外部问责和大学自我改进联系起来，使公共责任和大学自治有机结合，[18] 以提高公立大学实现其核心使命的效率和效益。
四、美国公立高等教育政策的特点
美国公立高等教育政策的三大议题，既是一个国家公共教育政策制定中关键性问题的集中体现，同时也深刻地折射了这个高等教育发达国家公立高等教育政策的特点。
1.公立高等教育政策的价值追求
联邦和各州公立高等教育政策是美国公立高等教育核心价值观的具体体现。从美国公立高等教育的发展历程看，签署《赠地法案》的林肯总统率先提出了“人民的大学”的理念，代表了公立高等教育的核心价值观；而教育机会、经济承受性和问责制政策，则切实地将公立高等教育作为“人民的大学”的理念具体化。
三大政策议题反映了大众化时代美国公立高等教育的政策思路：公立高等教育应推动社会民主、促进经济发展，为国家经济社会目标服务；同时，这些院校的收费也应保持合理的低水平。此即20世纪上半叶尤其是进步运动以降，美国社会和高等教育之间达成的不言而喻的一种共识，被称做为公立高等教育的“社会契约”。[19]
不难看出，这三大政策议题形成了美国高等教育公共政策的三个维度，即受教育权、价格、质量，从而使所有人都能从公立高等教育获益，确保公立高等教育的学费不超出普通平民的支付能力，它赋予政府对公立高等教育质量的监管权，引导公立高等教育的办学宗旨直指社会的民主化，以及为国家、州和地方经济社会发展服务这样的目标。这一系列政策目标所组成的发展公立高等教育的约束性条件，成为公立高等教育区别于私立高等教育最突出的属性。
2.公立高等教育政策的统一性、发展性与多样性
统一性、发展性与多样性构成了美国公立高等教育政策的基本特征。公立高等教育的核心价值观决定了公立高等教育政策的统一性。从美国公立高等教育政策演进的历时性视角看，教育机会、经济承受性与问责制作为高度统摄的政策主题，始终是贯穿公立高等教育政策制定的主线，它们相互影响、相互作用，构成各州公立高等教育政策的基本框架，贯穿于整个美国公立高等教育发展的不同时期，只是在不同时期，各自突出的色彩浓淡有所不同。早期精英教育阶段，显性的政策主题主要是围绕教育机会展开的，经济承受性和问责政策则相对处于隐性的地位。但事实上，我们注意到这一阶段尽管没有形成公开的经济承受性和问责政策，州立院校总体上是以免费为特征的，并暗含了为大众服务的质量观。随着高等教育大众化的不断推进，教育机会政策从初期维护政治上的平等向消除政治、经济、文化等各种不平等因素转移，问责制与经济承受性在公立高等教育政策中的重要性逐步上升，三大政策议题之间的关系也越来越紧密。尤其近20余年来，由于向少数族裔倾斜的平权法案在一些州相继被废止，同时受私有化浪潮影响，公立高等教育出现了由“强调教育民主平等、社会效率及劳动力市场需要”朝“强调个人社会流动目标”偏移的倾向；[20] 学费不断上升，教育机会越来越表现为经济的教育机会，与经济承受性政策密不可分。
而就各州而言，公立高等教育具体的政策图景则是不同阶段的政策重心和不同州情相互影响下的共同结果，以平权法案为例，加利福尼亚州目前已废止了该法案，而密歇根州则仍坚持向少数族裔学生倾斜的招生政策；加利福尼亚州一贯奉行低学费政策，而新罕布什尔州则采用低税收高学费政策，这种丰富性正是美国高等教育保持活力的重要原因。
3.公立高等教育政策的非单一性
美国公立高等教育政策的非单一性体现在两个方面。首先，政策的双边性。美国公立高等教育政策不只是对公立高等院校的办学行为进行约束，而且还对政府的责任进行了规定。政府责任与高校义务，形成了一对相互制约和协同的关系。以经济承受性政策为例，它不仅包括对公立高等院校学费的限定，同时也意味着配套的政府投入政策以及学生资助政策。这种相互制约和协同的关系，是美国公立高等教育政策能有效地在政府与公立院校之间进行协调的重要原因。其次，政策的交互性。三大政策议题的不同组成部分并不是相互分离的，而是交织在一起的。以学生毕业率为例，它是当前美国公立高等院校问责制的核心内容之一；而提高毕业率，不仅直接与课程设置和教学质量的提升有关，更是教育机会政策的重要举措。它又涉及与学生的经济承受能力，因此与之有关的具体政策举措，事实上是三大政策议题交织作用的共同产物。