城市自由落户的地方公共财政压力分析，本文主要内容关键词为：公共财政论文,压力论文,地方论文,自由论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、研究背景
与户籍状态“捆绑”的市民待遇如何在自由迁徙、财政困境和基本公共服务不均衡之间获得一个制度化的“最优解”，一直是中国城市化进程中公共治理的一个难题。从改革初期的“暂住证”到近两年实施的“积分制”，围绕着户籍制度改革的放宽进城居住限制、外来人口市民化，在过去30年城市化进程中有过多次努力探索并出现了一些积极变化。但“虚高”的城市化率表明①，破解自由落户障碍、让所有的市民待遇覆盖所有的城市常住人口，目前还未成为公共现实(Zhang，2012)。在城市户籍改革权限下放、落户决定权各地为政、公共服务成本主要由地方支付的大背景下，如何推进自由落户？改革路径的形成和政策设计的明确，需要把握自由落户对地方公共财政产生的成本压力，以及化解压力所需的制度安排。
针对城市自由落户(即不设户籍限制赋予所有外来人口市民待遇)的公共成本的定量估算研究为数不多。张国胜(2009)从社会成本的角度估计了沿海和内陆地区第一、二代农民工市民化的社会保障和公共服务的资金需求；国务院发展研究中心课题组(2011)根据实地调研结果测算了嘉兴、武汉、郑州和重庆4个城市农民工市民化的公共成本；屈小博、程杰(2013)根据民生支出测算了31个省会城市的户籍价值。这些研究倾向于把自由落户的公共成本等同于每个城市人口平均摊分到的公共服务的实际投资或开支，得出的结果差别很大。据此，有的判断取消落户限制的整体成本在财政可支撑的范围内，有的认为现有财政实力难以承受。截然反对的结论的得出在于不同研究对公共财政需要承担的与户口状态联动的市民待遇有不同的理解，且测算的范畴和具体思路有别。总体看，现有研究对自由落户所涉及的市民待遇概念的理解存在偏差，对本地和外来人口在市民待遇上的细化差别、对哪些市民待遇在实践中被纳入公共财政列支范围认定模糊，也缺乏结合地方层面公共财政的保障机制来分析开放城市户口的难度。
即使是认为国家整体财力可以负担自由落户成本的研究，也承认落户开放不能一步到位，其提议的改革路线包含两个方面：一是用若干年的时间，按照贡献大小或生活基础的稳定性有序地逐步消化户籍改革对象的“存量”和“增量”(即已有和新增的城市外来人口)。外来人口中，教育和技能水平高、对城市贡献大者可优先落户，最后过渡到普及所有普通农民工(陈金永，2013)。二是考虑到一线大城市的承载负担，积极引导人口到二、三线城市落户。这种改革策略所基于的现实是：(1)当前，各城市通过设置落户门槛调节公共服务对象的数量有其客观依据，全面实施自由落户的条件还不成熟；(2)在一定时期内，城市中由于户籍状态差别而导致的公民等级差别还会维持；(3)即便从全国总量需求看自由落户不存在资金掣肘，由于各城市的人口吸引力不同，落在某些城市身上的财政压力不容忽视，自由落户需要解决各个落户政策执行主体之间的成本合理分摊。
针对已有研究的不足和带来的启示，本文围绕市民待遇中的基本公共服务成本，探讨地方公共财政的实力及地方事权和财权的安排对推进城市自由落户的阻碍。
二、市民待遇的内涵和自由落户公共成本的估算思路
市民待遇既可体现为一种价值理念，也可体现为一种制度安排(Marshall，1950；Heater，1999)。在实践中，市民待遇是公民权的物化形式，具有福利保障、社会公平等多重社会意义。在现实中，市民待遇可通俗地理解为户籍含金量，是每个本地户口持有者被赋予由政府规定的各种地方待遇的总和，折射的是公权责任和私权保障(Solinger，1999)。市民待遇也包含现代公民权的地域属性，涉及城市中社会成员的资格和身份构建，以及公共资源在市民和非市民之间的分配。
虽然在平权意义上市民待遇的排他性饱受争议，但按照现行的政府事权划分，市民待遇属于地方事权，实质上是一市之内而非一国范围内的国民收入再分配的制度性工具，即由地方公共财政支付给符合条件的户籍拥有者，从而可以改变本行政区内权利配置结构和社会平等程度的无偿或补贴支出。地方政府设置市民待遇的准入资格，意味着市民待遇并非自由开放、普惠的民生产品。市民待遇虽然涉及多个维度和多个层面，在“分灶吃饭”的财政体制束缚下，大部分是与当地户籍“绑定”的显性经济利益，地方政府直接承担物化市民待遇的财务责任。市民待遇种类的安排和价值的高低，是地方政府兑现的市民权利底线、地方整体财力基础和生活水平多因素相互作用的综合体现。对于财政收不抵支的城市，市民待遇的物化还取决于上级财政转移支付的力度。
梳理各地现行政策，可以发现涉及经济利益的市民待遇呈以下特点：(1)市民待遇种类繁多。有些待遇属于政府对市民履行的社会责任，体现对公民基本权利的固有尊重(如学有所教、老有所养，病有所医，住有所居)；有些待遇属于遭遇了意外后的替代补偿(如工伤赔偿)；有些待遇属于济贫帮困，体现对弱势群体的基本生存的托底保护(如最低生活保障)；有些待遇属于特殊补助，体现对国家利益付出的政府回报(如独生子女补助)；有些待遇属于无偿公益，体现对某些群体的关爱照顾(如就业扶持补贴和老人公交补贴)。(2)市民待遇的成本分摊以社会资源为主、公共补贴为辅、政府保底，并非所有的市民待遇的成本全部由公共财政独揽。对于有企业依托的在业人口，其市民待遇通过非公共资源物化，即由企业和个人共同分摊待遇成本。没有企业依托的人口(如非从业居民)，公共财政补贴其市民待遇；面对最困难、最失能的人群，由政府来保证生存底线。从现行实践看，公共财政只对市民待遇中的“基本公共服务”部分发挥“补贴”和“保底”的作用②。(3)户籍状态是衡量市民待遇享受项目和享受标准的重要起点。外地户籍人口可以享受不涉及公共财政的本地市民待遇，但待遇水平远低于本地户籍人口③。由公共财政负担的市民待遇和福利性补贴，则为本地户籍人口专属。
依据对上述概念的明晰和政策梳理，城市自由落户的公共成本可理解为全面取消落户限制后，地方政府对辖区人口需要兑现的基本公共服务的资金需求。在估算具有财政含义的城市自由落户的公共负担时，首先要厘清不同户籍状态和就业状态群体在名目繁多的各项物化权益上的细化差别，筛选出本地户籍独享的内容，还要在分散、多轨的权益集束中过滤出由“公费”买单的“基本公共服务”，然后按照现行的待遇标准和享受年限，推算出每个城市户口所需的法定公共支出份额。
表1给出了上海市对基本公共服务的享受资格、财政补贴年度标准和支付年限的现行规定，表中反映了不涉及工伤意外赔偿和大病治疗的情况下，面向户籍人口提供基本公共产品的公共财政负担。值得注意的是，由于有最低工资的实行和不同类别社会保险参保资格限制，在业人员不属于表1所列的基本公共服务项目的对象。其他城市的基本公共服务的准入资格和补贴标准，与上海市相比只有“度”的不同而无“质”的区别。
三、基本公共服务的成本规模和地方财政压力
依据前述思路，表2估算了45个样本城市每个户籍人口需要耗费的基本公共服务开支④。其中，某市基本公共服务所需的财政开支为该市基本公共服务成本的年度标准乘以假设享受年限，年度标准依据各市现行规定。对未成年人口的公共财政负担是表1中1、2、3、5各项之和，对成年非在业人口或老年抚养人口的负担则为表中2、3、4、5各项的累加。需要指出的是，表2的测算为保守静态估计。首先，基本公共服务成本不包含共享的公共产品和服务的叠加成本，即未包括容纳新增人口所需的廉租住房、学校、医疗体系、市政基础设施等扩容建设的固定资产投资及日后运作的常态性配套开支，未包括人口增加导致的社会管理和社会服务的增量费用。其次，在待遇享受年限的假设上，对无法确定出最高享受期限的长期待遇(廉租住房租金补贴、基本医疗筹资补贴、最低生活保障)，均人为地简化为5年。事实上，如果政策适用对象的社会经济状况没有改变时，政府仍然有义务继续他们所享受的待遇。再有，测算没有考虑待遇标准未来的动态调整。
尽管我们的估算偏向保守，所得结果仍高于同类研究。例如，屈小博、程杰(2013)估算北京、上海、深圳和广州的户籍价值分别是7 697.4元、7 026元、5 093.1元和3 802元，而我们估算的这4个城市的基本公共消费年度标准已经数倍于他们的结果。从方法上看，该研究以某年某市在教育、就业、社会保障、医疗卫生和最低生活保障等项目的财政投入除以户籍人口来衡量户籍价值，其测算结果容易受到统计口径的干扰而产生偏差。按照现行的统计口径，这些项目的财政投入数据包含了很多市民待遇之外的公共支出，而一些属于市民待遇的财政开支却被内化在其他领域难以分离。此外，仅考虑1年的开支状况也忽视了市民待遇的长期投入；把不直接享受财政补贴市民待遇的在业人口纳入计算的分母也大大拉低了每个户籍人口需要分摊的实际公共成本。牛文元(2009)测算一个农民转变为城市居民平均需支付的社会总成本为9.8万元，这个结果包含了“个人生存成本”和“个人发展成本”，但这两个成本中有很多属于个人支出而非公共支出。如果只考虑其中公共支出的部分，本研究的结果高于他们的测算。
如果对一些非关键性的结果存而不论的话，通过表2可以发现，外来人口的结构和基本公共服务成本的区域差异会对自由落户推进产生显著影响，并非所有外来人口都会成为本地基本公共服务的负担。假如意外所产生的财务支出(即忽略因自然灾害、突发事故所产生的待遇)可被最小化，对外来在业人员开放城市户口不会产生公共财政压力，因为在业人口的公共服务成本通过雇佣双方按工资基数缴费筹措的资金解决。而增加一个外来非在业人口的城市户籍，会导致数万元至数十万元不等的财政性资金需求。这意味着，在自由落户的地方财政压力上，外来人口的结构是比外来人口的数量更值得重视的变量。
表2还反映出，城市间基本公共服务的成本差距的格局较为复杂。第一，虽然城市间最高最低的差距超过5倍，但只有26%的样本城市的基本公共服务的成本在所有样本城市的均值之上。如果城市公共服务的成本可以视为当地生活水平和城市吸引力的一个体现，这一结果表明在推进自由落户时，各城市面临并不等量的压力承担，财政压力在少数城市更为突出。第二，就多数城市而言，基本公共服务的成本高低与经济发展水平之间的相关性大体符合预期，高的城市多数位于经济总体发达的东部地区，低的城市大多属于相对落后的中西部地区。如果与城市落户的难易程度比较(以表2落户“门槛”指数排序为衡量标准)，落户控制最严的上海、北京和深圳，基本公共服务成本水平也最高；落户“门槛”较低的城市，基本公共服务成本水平排名靠后。这折射出地方政府对外来人口享受市民待遇资格的限制有来自财政的考虑。第三，有些经济实力单薄的城市(如重庆、湘潭、南昌、西宁)，基本公共服务的成本按年度标准下限的排位靠后，而按年度标准上限的排位却十分靠前，与其经济地位并不相称。这种排序错位的现象说明，一方面，这些城市可能由于内部经济社会差异较大，造成市民待遇的“起步值”和“封顶值”之间的区间宽度比其他城市更大⑤。另一方面，对于落后城市而言，基本公共服务的支出并不必然与当地经济发展水平紧密正向关联，即经济越落后，公共服务的支出就越低。中央的财政转移支付对维持欠发达地区的基本公共服务发挥着重要作用⑥。
城市间基本公共服务成本的差距虽然含有区域经济不均等和资源向某些地方集中等因素，但也源于体制性缺陷。即基本公共服务的区域统筹层次太低，可携带性差。各地间的政策兼容性低，基本公共服务处于“块块分割”的格局，异地对接并轨困难。基本公共服务的低层次统筹容易促使地方政府在落户政策的制定和执行中偏向自身的利益取向，导致因经济发展差异而形成的基本公共服务区域失衡被强化和固化，进一步加剧频繁的人口流动与“画地为牢”的基本公共服务之间的矛盾，从而阻碍自由落户的推进。
理解城市自由落户对地方公共财政的压力，除了考察基本公共服务的成本规模之外，更为重要的是考察地方政府有无稳定的财政资源应对由于自由落户可能导致的难以预估的公共服务新增需求。如果考虑基本公共服务成本与人均可支配收入、财政收入和财政支出的占比，表3显示无论城市的财力是否雄厚，在提供基本公共服务时都面临“入不敷出”的挑战。基本公共服务年度标准均值的中位数超过7 000元/户口，超过半数的样本城市政府承诺的市民待遇超过城镇居民人均可支配收入的30%，最高的北京达到87%，最低的城市也达到25%。表3中各个指标的标准方差比较显示，基本公共服务年度标准的城市间差别小于城市间的财政收入差别和人均可支配收入差别，也就是说，民生保障的基本标准与经济发展水平有一定、但并不很强的同步性，公共资源稀缺的城市也不可能把基本公共服务的刚性需求人为压得太低。在不同城市，基本公共服务的支出规模不尽相同，但对所有城市而言，与市民待遇相关的公共产品和服务都是压力较大的常态开支。表3还反映出，45个样本城市中，有42个人均财政收入低于人均财政支出。有相当数量的城市(21个)基本公共服务年度标准均值高于年度人均财政收入。87%的样本城市(39个)基本公共服务消费占政府财政开支的大部分(基本公共服务年度标准均值超过50%的年度人均财政支出)。综合来看，对多数城市而言，公共服务的现有需求已经存在超出其财政能力的风险。
对于城市政府而言，基本公共服务需求压力表面上来自人口流动，更深层的是来自各级政府的权责安排和实化权责的资金配置。表4反映中央和地方政府的民生事权和财权分配。民生事权指政府需要履行的市民待遇职能，而财权主要指税源的安排。从财政支出格局可以看出民生事权下沉，地方政府负担民生90%以上的投入。从财政收入构成看，更多的税收收入掌握在中央政府手中，地方政府的收入更多地依赖非税收和预算外来源。这意味着，如果在现行事权和财权安排的格局下实施自由落户，地方政府将依靠非常态、不稳定的收入提供需求弹性很大的公共产品；地方政府无力也无权统筹人口流入地和流出地之间的财政平衡。结合基本公共服务成本的区域差异来看，自由落户能否落实，取决于目前中央和地方政府之间的财权和事权配置格局能否重组，城市之间合理有效的“摊负”机制能否建立。
四、结论及政策含义
地方基本公共服务财政压力和相应的财政保障机制是实施自由落户需要直面的两个政策命题。本文测算的45个样本城市基本公共服务的成本为研究自由落户的可行性提供了一个财务参考。这个成本测算所带出的政策启示是，对任何一个城市而言，自由落户下基本公共服务成本的增加主要取决于外来人口的结构而非外来人口的规模。在目前的政策安排下，受经济机会驱动的外来就业人口的进入不会产生额外的公共财政负担，但其非就业家眷的随迁会导致公共财政新增需求超越城市的现实财政能力。只简单考虑外来人口总量、忽视外来人口结构的影响会低估自由落户的资金缺口，河南省郑州市的实践提供了这方面的警示。该市2003年曾经大幅度降低落户“门槛”，实施之初就引发投亲靠友落户10万人，其中18岁以下的学龄儿童超过50%。公共服务资源的供求矛盾急速加剧，半年后不得不取消改革。如果外来在业人口举家定居城市的愿望强烈，而市场经济下人口流动又具有非常明显的偏向性，即使是财力相对雄厚的城市，地方公共财政也难以负荷不设任何“门槛”的自由落户。
我们认为，自由落户所需的稳定的地方财政保障是城市自身无法有效破解的难题。中国是发展不平衡的大国，地区间公共资源丰度差异大，市场化下人口流入和积聚极化倾向明显，但规范的财政转移支付机制尚未形成，市民待遇可携带性差。因实体经济不强而难以开源，多个城市的公共财政收入在账面上已表现出“差钱”的困境，往往依赖土地财政或大规模举债才能短期性缓解公共事务的开支失衡，导致非税收入增长速度远高于税收增长速度，在提高城市化和改善民生的过程中植入了财政来源难以持续的内生隐患⑦。提高地方公共产品的覆盖水平，要有成熟的财力保障机制。基于目前财权上收、事权下沉的权责配置，由于地方政府可支配的财政收入不稳健，加上人口自由流动下公共服务需求的“易变性”，单个城市本身不可能形成全面开放市民待遇受益对象的充分必要条件而在自由落户的改革中“突围”而出。一言以蔽之，基于目前的现实，城市政府倾向从规避自身财政风险的角度来博弈基本公共服务的准入，难言自由落户。如要改变，由顶层主导的以“政”控“财”机制(即“自上而下”的基本公共服务成本分摊统筹)的建立必须被置于户籍制度改革中的首要位置。
①虚高的城市化率指统计意义上的城市常住人口中包含大量无权享受所在城市市民待遇的非户籍人口。根据国家统计局公布的数据，2012年按城镇常住人口计算的城镇化率为53%，而按城镇户籍人口计算的城镇化率只有35%。
②基本公共服务包括义务教育、廉租住房、基本医疗保险、基本养老保险和最低生活保障。
③以公共财政不涉及的工伤保险为例，无论是本地或外地员工，企业必须全额支付他们的工伤保险费用。但发生事故被解除劳动关系后，外地员工不能享受一次性工伤医疗补助金；失去生活自理能力时，不能享受生活护理费补贴；因公死亡时，亲属不能享受本地员工可以享受的相应待遇。
④样本城市的选取依据，参见吴开亚等，2010。
⑤一市之内基本公共服务的待遇标准存在“低值”和“高值”，原因在于在城市内的不同区位，廉租住房租金补贴的标准不同。此外，居民基本医疗保险和居民基本养老保险的筹资补贴也有多个档次。
⑥在一些欠发达的中、西部城市，中央转移支付约占当地民生支出的40%～50%。但中央转移支付多是临时性的安排，缺乏制度性的规范。
⑦根据国家审计署公布的数据，2012年4个省本级、17个省会城市本级打算用卖地收入来偿还的债务，本息共计2 315.73亿元，是实际卖地所得收入的1.25倍。
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