《预算法》实施中的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,预算法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《预算法》的颁布实施，对于强化预算法律约束力，保证预算收支严肃性，实现预算管理的法制化、规范化、科学化，保障财税改革顺利进行，加强国家宏观调控，促进社会主义市场经济健康发展，都起到了重要作用。但在实施中也遇到一些新问题，需要加以研究解决。
一、“代编预算”问题
《预算法》规定，地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成。地方各级政府向本级人民代表大会作关于本级预算和汇总的下一级总预算草案的报告，将被批准的本级预算和下级政府报送备案的预算汇总后，报本级人大常委会及上一级政府备案。按照上述规定，同级人民代表大会只审查和批准同级政府预算，本级政府总预算中的组成部分——下一级总预算由下一级政府报送。而目前的实际情况是：汇总的下一级总预算是由上一级政府代编（以下简称“代编预算”）的。
“代编预算”由来已久。《预算法》颁布前的《预算管理条例》规定：同级人代会审批包括汇总的下一级总预算在内的本级总预算。根据有关规定，地方各级人代会是自上而下召开，而地方各级预算则是自下而上编制，每年省人代会召开的时间大约是一月底，而此时下一级人代会尚未召开，更谈不上向上级财政报送预算；在下级财政不能及时报送预算的情况下，本级财政只好代编下级预算向同级人代会报告，并向上级财政部门报送。《预算法》颁布后，同级人代会虽不审批下级汇总的总预算，但地方各级尚不能摆脱“代编预算”的问题，产生这一问题的根本原因是现行《组织法》规定的各级人民代表大会召开顺序与《预算法》规定的各级预算的编制顺序是相矛盾的，也正因为如此，县以上地方各级财政不得不陷入“代编预算”的尴尬境地。
“代编预算”是县以上各级财政为满足实际工作的需要，在下级财政因客观原因不能及时报送同级预算条件下，为其代为编制的预算。目前“代编预算”普遍采用“单式预算” 的基数法，即在预算基数的基础上，参考其它相关因素并作适当调整，对收支预算按预算收支科目进行代编。这是长期以来沿用的方法，也是一种不得已而为之的办法。随着《预算法》的颁布及预算管理的逐步规范化，其负面作用日趋明显。首先，按照《预算法》有关规定，地方各级政府负责编制本级预算草案，并报本级人代会审查和批准，并未赋予本级政府代编下级政府预算的权力和义务。“代编预算”问题从规范预算管理制度来讲是不严密、不科学的。其次，从编制预算本身来看，它既不能代表下级政府报送的真实预算，也不利于上级政府对有关情况的全面掌握，更不利于同级人代会及常委会对预算的正常监督。为了贯彻实施《预算法》，更好地强化财政职能，研究和解决《预算法》与有关法规（如《组织法》）的配套问题，已是不可回避的现实，这是应该也有可能得到解决的问题。
二、预算执行数占预算数的比例对预算执行的影响
《预算法》规定：“地方各级政府财政部门具体组织本级总预算执行，定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。”考核预算执行情况的一个重要指标是预算执行数占预算数的比例。按照目前各地普遍采用的预算编制方法，本级总预算中的组成部分——汇总的下一级总预算是由上级代编的，一定程度上影响预算的真实性；同时，“基数法”仍是地方目前较为普遍采用的方法，在“代编预算”基础上采用的基数法，对预算执行情况考核的影响是不言而喻的。以全省为例，1—12月各类支出应基本完成年初预算，而实际情况是，一些“类”的支出全年预算执行进度与正常进度相差甚远（部分“类”的累计执行数只占预算的50%左右）。造成这种情况的原因就在于汇总的下一级总预算是“代编预算”。“代编预算”普遍沿用“基数法”，预算基数普遍偏大，进而影响预算执行的结果就体现为预算执行数占预算数的百分比普遍偏低。目前的处理办法是采用“技术处理”，即对预算执行数占预算数百分比过低或过高的，采用编制《预算调整变动情况表》，调增或调减汇总的下一级总预算。这种做法的难点在于：预算执行数占预算数百分比过低的问题普遍存在，调减“汇总的下一级预算”意味着对有关调整因素的调减，而事实上并非所有调整因素都能调减的，对其调整因素也很难作出圆满解释。
三、“预算调整”与预算变动
原《国家预算管理条例》规定：预算调整是指经本级人代会批准的本级政府预算在执行中因追加支出或追减收入而发生的部分变更。新颁布实施的《预算法》则规定：预算调整是指经全国人代会批准的中央预算和经地方各级人代会批准的本级预算在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。不难看出，按照《预算法》的规定，在一般情况下，地方各级政府是不能轻易调整预算的，只有当原来平衡的预算出现了不平衡，才能进行调整。这也是《预算管理条例》和《预算法》关于“预算调整”这一概念的不同定义和重要区别。目前财政收支总决算中编列有《收入预算调整变动情况表》和《支出预算调整变动情况表》，且在年度执行过程中也要分别编制这两张表，其中所涉及到的“预算调整变动”很容易同《预算法》中“预算调整”的概念混淆，而这种情况在实际工作中又的确存在。其直接原因是：长期以来，预算执行和决算中的《收入预算调整变动情况表》和《支出预算调整变动情况表》（以下简称“收支预算调整变动情况表”）定义不够准确。事实上，从内容和性质上看，这与《预算法》中“预算调整”完全是两个不同概念，并且存在着很大的区别，1.前提不同。预算执行和决算中“收支预算调整变动情况表”是按时定期编制，与赤字并无必然联系；而地方各级“预算调整”则只有在当原来平衡预算出现不平衡时才能进行调整。2.调整对象不同。“收支预算调整变动情况表”的调整对象既可能是本级预算，也可能是总预算；而《预算法》中的“预算调整”的调整对象只是本级预算。3.审批关系不同。“收支预算调整变动情况表”不需提请本级人大常委会审查和批准；而《预算法》中规定的“预算调整”必须提请本级人大常委会审查和批准，未经批准，不得调整预算。4.内容不同。以支出预算调整为例，预算执行和决算的收支预算调整变动因素较多，按财政收支总决算的编列口径，其内容主要有年初预算、上年结转、上级专款、动用上年净结余、动用预备费、科目调剂、动用超收等。而《预算法》则明确规定，预算执行中因上级政府返还或者给予补助而引起的预算收支变化不属于预算调整。由于二者在性质上有着本质区别，因此有必要对预算执行和决算中“收支预算调整变动情况表”重新命名，或改名为“收支预算变动情况表”，从而在概念上把“预算调整”同一般意义上的预算变动区分开。