金融监管引入社会中介模式的探讨，本文主要内容关键词为：金融监管论文,中介论文,模式论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国当前金融监管中有无必要引入社会中介模式？社会中介模式的内涵是什么？它与人民银行体制改革的关系怎样？本文试图通过对以上问题的分析探讨，为我国金融监管体制改革提出一种新思路——中央银行一元化金融监管体制下的社会中介模式。
一、金融监管社会中介模式提出的背景及其存在的客观必要性
从当前我国的社会经济发展看，经济起飞阶段的持续高速发展导致对资金的刚性需求，从而使高风险高收益的金融业变得炙手可热。受利益驱动和金融机构机制性缺陷的影响，地方、社会乱办金融，金融机构违规经营等问题的根源性因素短期内还难以消除，金融行为的不规范现象将在较长时间内存在。因此，对金融机构的合规性监管将是现阶段金融监管的主要方面和实施风险性监管、采用非现场监督方式的重要基础工作。但合规性监管主要采取现场监督方式，工作量大，单靠人民银行分支机构的现有力量难以承担，而一味地增人、增物、扩大央行分支机构力量的做法亦与央行分支机构的改革方向相违背，并非良策。
由于前段时间金融机构违规现象的普遍性和严重性，促使人们加强了对金融监管改革问题的研究，其中金融监管体制改革成为这一研究的中心，出现了金融监管体制的一元化、二元化、多元化之说。笔者认为，在社会主义市场经济体制下，强化金融监管，使按照商业化原则运作的金融业能够有效地接受国家货币信贷政策的传导，达到金融机构的微观金融行为与国家宏观金融政策的统一，实现金融体系的规范、安全、稳健运行，是保持社会安定，保证国民经济健康发展的需要，是国家利益的体现。因此，加强国家金融监管的原则不能放弃。基于上述两方面的考虑，我们认为，在我国应实行一种以中央银行为主体，充分发挥各方面积极作用的一元化金融监管体制。其中，以社会独立机构作为央行金融监管政策传导的中介目标，即金融监管的社会中介模式，是完善这一体制的最佳选择。
下面，我们通过对构成金融监管关系相关因素的监管主体、客体和监管环境等三个方面的具体分析，就当前金融监管中采用社会中介模式的客观必要性作一论证。
首先，从监管的主体看，目前我国已初步形成了以中央银行为主，审计、财税等国家有关机关共同参与的金融监管体系。但这个体系还是很不完善的，没有形成足够的监管威慑力量，这在近几年金融机构持续出现的造假违规现象中得到明显体现。人民银行作为监管体系的主角，其监管存在着三个方面的缺陷。一是人民银行分支机构的监管力量薄弱，手段落后，造成监管的低效率。近几年，人民银行分支机构的监管力度虽不断加大，但总体上仍滞后于金融机构的发展。按目前人民银行的监管能力，对一家全国性的金融机构进行一次常规全面稽核需耗时半年以上，大约4－5年才能对全国的金融机构稽核一遍。监管真空区的数量之多和监管时间间隔之长足以使监管失去其应有的作用。二是人民银行分支机构监管合力散化的倾向很明显，以金管、计划、会计、稽核、国库、外管等部门联手而成的大监管系统由于缺乏一套切合实际的整体责任目标体系和统一有序的指挥系统，造成部门之间各自为战，内部条条与块块的关系难以协调到整齐划一的程度。监管资料零散缺漏，对同一对象重复稽核等现象较为突出，没有形成坚强的监管合力。三是对金融监管缺乏有力的监督制约机制。我国目前实行的是人民银行集稽核监督权与处罚权于一身的金融监管机制，对监管工作的考核也主要是依靠内部监察和监管者的自我约束。这种机制常常使人民银行的稽核力度和稽核结果在各种因素的干扰影响下，随处罚程度而处于“调整”状态。在这种情况下，监管者能不能查出问题，查得深还是浅，是严格依法办事还是视情而动，都不好去考核和检查。这就造成了一个弹性极大、变通性很强的监管态势，影响了稽核结果的真实、完整反映和表达，从而使不规范的监管行为失去有力约束。因此，金融监管的稽核监督权与处罚权的两权分立是值得探究的一个重要问题。
其次，从监管的客体看，自从金融体制改革以来，我国金融业的改革和发展取得了很大成就。在肯定成绩的同时，我们也不得不承认，一段时期以来，在被扭曲的竞争法则指导下，金融业的发展是带有一定程度的病态色彩的，其表现有三：一是某些金融机构在不正当竞争中“发展壮大”的历史对金融业起到不良的示范效应，使得绕规模放款、帐外经营、搞假回购等不规范经营行为在全国大兴其道，严重影响了金融体系的安全运行，背离了审慎稳健的经营原则。为了对付人民银行和审计、财税等部门的监管，又采取篡改报表、乱用会计科目、造假帐等手段，在帐务和报表上做“技术处理”，使问题的性质变得更加严重。在“先进经验”的示范下，弄虚作假的不良风气几乎蔓延到全国各地的金融机构。面对如此众多的违规现象，人民银行的监管只能是杯水车薪，力不济众。同时，这种风气的影响使监管报送资料变得面目全非，使人民银行先进的非现场监督方式难以发挥应有的作用。二是金融机构内部的激励机制变形，导致其下属机构对竞争产生认识性偏差，使其金融行为异化，并迅速在金融业引起连锁反应，致使金融竞争失序。考察近几年金融机构的违规案例，我们不难看出，金融机构的内部激励机制脱离实际、背离商业性经营原则的现象较为突出，并对其下属机构的经营行为产生误导，这是违规现象屡禁不止的一个深层原因。以存款为例，目前金融机构普遍缺乏一套以整体综合效益为目标的经营质量考评体系和奖罚机制，只要某一单项指标特别是存款能够在地区内确立霸主地位，就能得到经济上的好处和晋升提拔等政治利益。而吸收存款时通过发放好处费、抬高利率等不正当手段加大的成本费用支出，却无人问津。这种只顾扩大地盘而损害国家利益的现象在各个金融机构程度不同地存在着。三是金融机构的内部控制制度建设只侧重于营业岗位控制、会计控制和保卫安全控制等细微环节，而忽略了整体经营质量控制和风险安全控制，使得金融机构虽以“铁帐”誉外，却以“坏帐”伤内。由于我国改革政策的渐进原则和金融体系改革步伐的不一致，金融机构内部控制制度的完善将是一个较长的过程，近期内不可能建成以金融机构自律为主、监管为辅的金融秩序体系。
第三，从监管环境看，影响金融监管的因素主要有三个方面。一是以人民银行为代表的监管主体与以四大国有独资商业银行为代表的监管客体都是国家所有，现行的人民银行和国有银行的分支机构都是按行政区划设立，平行干级且渊源深厚，监管力度自然也就大打折扣。二是地方行为对金融监管的干预较多。随着市场经济体制的建立，金融对经济发展的支撑作用日益显著。在目前建设资金仍然十分短缺的情况下，中央银行从全国经济发展的大局出发，执行适度从紧的货币信贷政策，这就同加快地方经济发展的地方政府行为发生冲突。一些金融机构的违规行为如绕规模、超比例、超范围放款等，从地方的角度看是有利的。因此，在人民银行监管查处时，地方政府往往进行行政干预。三是基层群众对金融法规了解甚少，自我保护意识淡薄，趋利心理较为严重，这就为一些金融机构的风险违规行为形成了一个巨大的市场。甚至有的地方在人民银行查处时，还遭到群众围攻。因此，目前群众社会监督在金融监管中的作用甚微。
通过以上分析，我们可以得出如下几点结论：
1.从世界金融史与我国近期的金融发展之比较来看，我国金融业的发展仍没有摆脱早期金融业的一些固有缺陷，如不重视甚至无风险意识，法律观念淡薄，缺乏自律内控，经营行为高趋利高风险等等。出现了现代经营管理技术与早期经营思想的奇怪结合，这说明了人的观念转变的长期性和艰巨性。因此，在我国建成规范的按照现代金融原则运作的金融体系将经历一个较长的过程，过渡时期各种自发性和诱导性的违规风险因素呈现出隐蔽性、多样性、持续性发展的特点，金融监管面临更大的压力，现行金融监管体制难以适应现时及未来的需要。
2.人民银行分支机构的改革短期内难以实现，受传统体制的影响，金融监管受到多方面的制约，只能有限度地发挥作用。
3.如果我们把金融监管放在更大的环境下，就较容易地找到解决问题的办法。从金融监管工作的性质看，这是一项政策性强、原则性强、技术性强的严肃工作，需要有独立运作的监督制约机制和客观公正的态度，而这恰好与社会审计独立、客观、公正的特点相吻合。同时，从更宽泛的概念讲，金融监管就是一种对金融机构的持续性全面审计。在审计的三大部分即国家审计、社会审计和内部审计中，我们主要依靠的是国家审计和内部审计，即中央银行监管和金融机构自律，而央行监管受到的诸多制约和金融机构内部控制的不完善甚至失控，造成了这两种手段的乏力。在这种情况下把社会审计的有效成分引入金融监管，构建中央银行一元化金融监管体制下的社会中介模式，将能够利用社会审计所特有的审计方法对金融机构实施全面、彻底的持续性监管，其独立的社会地位和委托式的工作方式将会减少来自各方面的干扰。因此，构建金融监管的社会中介模式在当前是十分迫切和很有必要的。
二、金融监管社会中介模式的内涵
1.模式的监管关系构成。金融监管的社会中介模式由三方关系人构成。国家金融监管机关，也就是中央银行，为授权人或委托人，即第三关系人；各金融机构为被监督人，即第二关系人；社会中介机构为监督人，即第一关系人。由这三方构成下列监管制约关系。
（1）第二关系人向第三关系人承担和履行依法、合规、稳健经营的法律责任。
（2）第三关系人与第一关系人之间为由法律规范的契约型关系。第一关系人要根据第三关系人的授权或委托才能对第二关系人进行监督检查，同时向第三关系人提出监督报告，并对监督结果是否真实反映了委托或授权内容中的规定监督事项所包含的既有事实承担法律责任。
（3）第一关系人只有监督检查权，无处罚权。第三关系人必须根据第一关系人的报告依法依规对第二关系人进行处罚。
（4）第三关系人对第一关系人实行金融监督业务准入资格审批制度，并按规定对第一关系人的监督报告进行抽样复审，根据复审结果确定其是否继续具有经营金融监督业务资格。
（5）第三关系人通过举报、反映或非现场监督等方式发现第二关系人有问题时，可委托第一关系人限时检查复验，然后根据复验结果对第二关系人实行处罚。
三方关系简明图示：
2.模式中社会中介机构的组织形式及设立原则。目前，我国的社会审计事业基础比较薄弱，社会审计机构规模较小，尚难完全承担繁重的金融监管任务，所以我国金融监管社会中介模式确立的关键是尽快发展具有中国特色的金融社会审计事业。当前可以采取两条腿走路的办法来实现这一目标。即一是由中国人民银行总行出面组建一批具有相当规模的金融审计事务所。组建方式可以采取独资，也可以采取与国际著名会计师事务所合资或合作的方式，将其建成地位独立、工作独立、经济独立的金融审计有限责任公司。按照有利于加强管理，有利于统一领导，有利于保持其工作独立性的原则设立机构，将其作为人民银行分支机构改革的一部分来进行。即事务所按经济区域设立，不设立分支机构，人员全部集中机构总部所在地，对区域内金融机构的监督采取派员流动检查的方式，以避开与金融机构相关利益者的行政干预。事务所的人员组成应本着专业、高能、精干的原则进行招聘或选调，当前可从三条途径解决人员的组成问题。第一，从金融系统内具有注册会计师和注册审计师资格的人员中招聘一部分，作为事务所的基础力量。第二，从省级人民银行及以下分支机构中选调一部分。第三，通过考核和考试从金融系统和社会上公开选拔一部分。二是由人民银行总行认定一部分资信高，规模较大的会计师、审计师事务所，使其经营金融监督业务，逐步在承接金融监督业务的社会中介机构间引入竞争机制。
3.社会中介模式下的监管质量控制。社会中介机构承办金融监督业务，其工作质量的高低，是金融监管的社会中介模式能否正常运作的根本。因此，必须建立严密完善的监管质量控制体系。这个体系至少应包括以下几方面的内容。
（1）建立社会中介机构承接金融监督业务资格审查标准，实行审查准入制度，把好社会中介机构承办金融监督业务的入门关。这项制度的内容包括：由人民银行总行制订一套社会中介机构承接金融监督业务资格审查标准；承办机构向人民银行总行提交申请材料；人民银行对申报材料的真实性进行审查，对照资格审查标准确定是否批准其经办金融监督业务，确定其监督级次，划定业务范围和监督区域。申报材料是这项制度的核心，应包括如下内容：事务所法人代表业绩及个人历史档案；机构业绩；工作人员学历、资历、资格状况；资本金状况；董事会成员组成及股权分配情况；机构章程；机构设置情况及内部各项制度建设情况；是否涉及诉讼及法院判决情况；所受奖惩情况等。
（2）实行金融审计师执业资格考核考试制度。金融监管是一项政策性、原则性、专业性、技术性都很强的工作，对从业人员的要求较高。为保证拥有一支思想好、素质高、作风硬、技术精的金融社会监督队伍，必须建立严格的金融社会监督执业资格考核和考试制度。如果中介模式的建立能与人民银行和国有商业银行分支机构的改革共同进行，则应考虑到金融系统部分分流人员年龄偏大、学历偏低的现状。当前可以先采用考核的办法使这部分人员获得金融审计师执业资格，同时设立中国金融审计师执业资格考试，面向社会公开招考，以后逐步取消考核，过渡到完全考试选拔的形式。考试可考虑设置如下科目：会计学、审计学、金融理论与实务、金融监管学、经济法学及相关金融法规、管理会计学、银行会计学、职业道德、外语等。对于已取得注册会计师和注册审计师资格的人员，可只考试与金融有关的科目，以避免部分共性科目的重复考试。
（3）建立金融审计师执业注册制度和对中介机构、金融审计师的年检、评级制度。对于经考核或考试取得金融审计师执业资格的人员，须加入经人民银行总行认可的事务所，由人民银行总行主管金融社会监督事务的部门批准注册后，方可从事金融社会监督业务。金融审计师的注册和退出，均由人民银行总行进行公告。
为规范对执业金融审计师的激励办法，避免因事务所内部晋级制度的偏差而影响金融社会监督工作的客观公正，宜建立全国统一的金融审计师晋级制度，由人民银行总行负责考核审批。晋级标准可由从事金融社会监督工作年限、差错舞弊情况、表彰情况、晋级考试成绩等项目组成。对不同级别的金融审计师规定相应的取费标准，从而鼓励金融审计师钻研业务，秉公执法，不断提高自身的政治业务水平。
每年由人民银行总行对承办金融社会监督业务的中介机构和执业金融审计师进行年检和评级。年检合格的中介机构和执业金融审计师可继续从事金融社会监督业务，未通过年检的则暂停其资格。年检的同时进行评级，对已达到升级规定的中介机构和执业金融审计师给予晋级，重新划定其业务范围、监督地域和取费标准。
（4）实行金融社会监督业务授权书或委托书制度。由人民银行总行向各中介机构下达监督项目授权书或委托书，明确监督的具体内容、质量要求和时限。在监督结束后，由中介机构向人民银行总行报送监督报告，完成监督过程的循环。人民银行大区分行成立后，此项工作可由大区行负责。
（5）建立金融社会监督业务复审制度。为确保社会中介机构在承办金融监督业务中能够秉公执法，不循私情，保证监督结果真实完整地反映既有事实，防止监督中的弄虚作假现象发生，应建立金融社会监督业务复审制度。该制度的主要内容是：由人民银行总行按上年度的复审结果确定本年度对每个中介机构的复审抽样比例，按抽样比例在每个中介机构年度内承办的金融社会监督业务中进行随机抽样，然后派员对样本进行百分之百的复审。复审结果汇入该中介机构在人民银行总行的档案，作为奖罚、年检和评级的依据。
4.金融社会监督事务的管理与奖罚。为加强对金融社会监督事务的管理，应在人民银行总行内设立金融社会监督事务管理司，专门负责金融社会监督业务的监管考核，以及对社会中介机构和金融审计师的注册、审批、年检、评级事务的管理工作。对金融社会监督业务的复审由稽核监督局负责，复审结果单独公告，以形成对金融社会监督业务管理的制约控制机制。对于在复审、年检中不合格或因工作纰漏造成失误的中介机构和金融审计师，可依情节轻重给予通报、罚款、降级、暂停业务、取消资格等处罚乃至法律诉讼。对于监督工作成绩突出的中介机构和金融审计师进行表彰、晋级和奖励。
三、金融监管社会中介模式与人民银行体制改革的关系
我国已确立了国有商业银行和人民银行分支机构按经济区域设置的改革方向，但人民银行与国有商业银行的改革孰先孰后和人民银行监管体制如何改革的问题在理论界争议颇大。笔者认为，在我国实行渐进式改革的政策下，金融体制包括金融监管体制的改革应与整个经济体制改革合拍共震，避免动作过激，引起不必要的副作用。在这个前提下，我们可以多作一些结合的文章，逐步培育引入新的有生力量，使其不断发展壮大，最终完成新体制的建设。基于这种考虑，笔者提出了金融监管的社会中介模式。这个模式的建立不仅与金融监管体制改革而且与整个人民银行体制改革相关，体现了在现有基础上促进和加快人民银行体制改革的推动关系。这一关系体现于以下两点：
1.金融监管的社会中介模式是对我国一元化金融监管体制的完善。在我国目前尚不具备多元化金融监管的现实情况下，以社会中介模式作为中央银行实现其监管职能的中介目标，有利于在一定程度上实现监督权与处罚权的基本分离，进一步加强监督权的客观性和独立性，形成具有中国特色的金融监管体制。同时，金融监管社会中介模式的确立有利于加快人民银行职能的转换，有利于加强人民银行的监管权威，有利于采用先进的稽核方式和手段，较快地建立起既符合国际惯例又适合我国国情的先进、科学、灵敏的非现场监督预警系统。实现人民银行由现场稽核为主到非现场稽核监督为主的转变，实现金融监督手段的科学化、现代化、电子化。
2.金融监管社会中介模式的确立可以为人民银行分支机构的改革奠定基础。从基层人民银行的职能来看，主要是金融监管、资金清算、经理国库、调查统计等几项，这其中除金融监管为政策性职能外，其余均为服务性职能。当金融监督和金融管理职能分别由中介机构和人民银行总行承担后，人民银行现有分支机构除进行区域性合并外，地（市）级和县级机构可改造为具有金融服务性质的票据交换所、票据贴现所、清算中心、国库经理处、信息服务中心等事业性机构，从而避免人员、物资的大搬家、大流动，较好地解决人民银行分支机构的改革问题。
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