建立新的义务教育经费分担体制，本文主要内容关键词为：教育经费论文,体制论文,义务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国在2000年实现了“基本普及九年义务教育”，但义务教育经费严重不足的现象一直存在。据2004年全国人大常委会关于《义务教育法》的执法检查报告称，“到2003年底，全国还有381个县没有‘普九’”；“同时，占全国人口50％左右的已经‘普九’的中西部农村地区，‘普九’程度是低水平的、不稳定的”；“全国农村‘普九’欠债高达500亿元”。可见，仅是尚未“普九”的近400个县实现“普九”、消除500亿元的现存欠债，以及防止在“普九”和已“普九”地区的巩固提高中产生新的欠债，就存在着巨额的资金缺口！
对于上述问题，政府采取了一系列政策和措施积极应对，取得了一定成效。但要从体制上根本解决问题，还需要修订《义务教育法》，为义务教育的实施和发展提供坚强有力的法律保障。现行《义务教育法》是1986年制定并施行的，已不适应新时期义务教育发展的需要，亟须修订。国家已将《义务教育法》的修订列入立法计划，这为重构义务教育投入体制，明确政府的投入责任和政府间对义务教育的投入分工，提供了有利契机。
义务教育经费投入的法律规定存在的问题
根据《义务教育法》第12条的有关规定，义务教育经费由中央和地方各级政府共同承担，中央政府对经济困难地区进行补助。中央政府负有筹措并分担义务教育经费和对地方进行补助的双重法律责任。然而，1992年《义务教育法实施细则》第26、28和30条在设置费用、基建投入上，基本遵循的又是“谁设置、谁负责”、“设置者负责筹资”的原则。由于国务院不设置实施义务教育的学校，实施义务教育的学校主要由县级政府负责统筹规划建设，因此义务教育经费从“由国务院和地方各级人民政府负责筹措”实质上变为由地方各级政府负责筹措，特别是主要由县和乡级政府负责筹措。由于乡镇财政不足，很多农村实施义务教育学校的建设经费一度主要依靠村民集资和征收教育费附加筹集。
可见，我国现行义务教育经费投入缺少，缘于在法律制度设计上存在着投入保障体制重心偏低、可操作性不强以及各级政府分担职责不清晰等问题。我们认为，在研究修订《义务教育法》时，有必要进一步明确各级政府对义务教育投入的职责，其中特别关键的是，要明确中央政府和省级政府的投入职责，明确省级政府对本地区义务教育经费投入的统筹作用，建立规范、透明、稳定的各级政府分担义务教育经费的投入体制。
明确中央政府的投入职责
当前中央政府主要通过一般性财政转移支付和专项资金的方式对义务教育予以支持。这种做法存在明显的不足：一般性财政转移支付资金不能保证用于义务教育的比例，专项资金既不够长期有效和稳定，也不一定公平，而且存在被挪用的可能。在中央财政不够强大雄厚时，这种方式可以使预算安排具有更大的灵活性。随着中央财政收入占全国财政收入的比例逐步提高并渐趋稳定，目前中央政府已经有能力每年稳定地负担相应的义务教育经费投入。这样做也符合建立健全公共财政体制的价值追求，符合政府主要负责社会管理和公共服务的改革方向。
明确中央政府的投入职责，划清中央和地方的投入责任，是构建新的义务教育经费投入体制的基础。中央政府和地方政府分担义务教育经费的方案，大致有按比例分担、按教职工工资等事项分担、按事项加比例分担等。
按比例分担是指通过计算公用经费数额、教师工资数额以及基建经费和日常维护费用，得出全国的义务教育经费数额，中央政府按照确定的比例分担相应数额的义务教育经费，与各省划清基本的分担职责。这种体制抛开了地域之间和学生家庭经济状况之间的差别，同时全面考虑到了公用经费、师资和校舍等因素，可以在最大程度上做到公平。
按事项分担是指中央政府和省级政府按照义务教育经费的组成部分即不同事项来分担义务教育经费。这一设想有两种方案：一是中央政府按照国家生均公用经费基本标准和应当接受义务教育的学生数量，分担公用经费；地方各级政府负责教师工资和基建等经费。这种方案的优点是中央和地方的职责明确，便于检查和监督。中央政府负担公用经费，也为当前我国义务教育减免收费、逐步实行免费的义务教育创造了先决条件。二是中央政府负担教职工工资，地方各级政府负责基建经费和公用经费等。这种方案同样使中央和地方的职责明确，便于监督和检查，但中央政府全额负担教职工工资，一是负担比较重，二是可能导致教师队伍膨胀。
所谓中央和地方政府按转移支付加专项分担的经费投入体制，实质上是上级政府通过财政转移支付资金对下级政府实施补助的制度。这其中有两种意见，一种是在核实下级政府财力的基础上，对下级政府实施义务教育的经费“缺口”予以补足；另一种意见是用上级政府的转移支付资金补充下级政府的一般性财力，至于上级政府的转移支付资金是否用于义务教育和有多少被用于义务教育，则由下级政府统筹自主安排。第一种意见要求，上级政府对义务教育的财政转移支付资金要单独列项，明确其补“缺口”的用途。第二种意见和现行财政体制的运行差别不大。
在上述分担方案中，笔者更倾向于中央政府主要负担公用经费的方案。这种方案除了有利于明确中央和地方政府的事权和财权外，还有以下好处：第一，免费是义务教育的应有之义，中央政府负担公用经费可以为在全国实行免费义务教育奠定基础；第二，有利于完善义务教育公用经费标准，使免费惠泽所有适龄少年儿童，从国家层面体现社会公平和进步；第三，有利于针对性地缓解当前学校特别是农村和边远贫困地区学校公用经费严重不足的问题，促进义务教育在地区、城乡之间的均衡发展；第四，中央政府在资助贫困学生方面力度较大，并已实行“两免一补”政策，中央政府负担公用经费已具有较好的现实基础和较强的可行性。
加强省级政府对义务教育经费投入的统筹作用
省一级政府是地方最高的行政机关，对包括义务教育在内的各项地方公共事业负有首要责任。从目前义务教育经费投入的实际情况来看，省级政府离公共服务职能的要求还有差距，与其财力水平的贡献能力也不相称，有必要加大对义务教育经费的投入，进一步加强对所辖区域义务教育经费的统筹作用和保障力度。
省级政府统筹保障所辖区域义务教育经费。国家近年来出台的关于农村教育的政策，赋予了省级政府在保障本区域义务教育发展所需经费方面的统筹安排和全面规划的职责。省级政府应当按照国务院的要求，根据当地的实际情况，在事业的安排和统筹规划方面向义务教育倾斜，明确地方各级政府的职责，形成一套规范、透明的保障当地义务教育发展需要的经费投入体制。
加强省的统筹作用，一个非常重要的内容是确定本省各级政府对义务教育经费投入的分担办法。各省之间的经济实力差距较大，国家不可能强制统一。各省级政府有必要根据本地各级政府之间的财力分配状况，对本地各级政府分担义务教育经费做出相应的规定。
省级政府要明确分担义务教育经费的数额。加强省对义务教育经费的统筹，首先要求省级政府更多分担实施义务教育的经费，与中央政府一起成为分担义务教育经费的主体。在国家实行税费改革，取消农村教育费附加和农村教育集资的情况下，省级财政应当统筹安排上级政府和省级政府对下级政府的财政转移支付资金，省级政府要明确分担与其职责和财力相应的义务教育经费数额，进一步明确省级政府对义务教育的投入占其财政支出的比例。如果省财政收入占全省财政收入的比例和其对义务教育支出的比例明显不相称，财权和事权不统一，则没有尽到应有的投入责任。
防止将“以县为主”的管理体制混同于投入体制。一个时期以来，一些地方将“以县为主”理解为“以县投入为主”，其实这是一种误解。《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》明确规定，“以县为主”是指管理体制，县级政府担负“经费安排使用”的责任，而不是“以县为主”投入。如果将“以县为主”的农村义务教育管理体制理解为“以县为主”进行投入，使本应由各级政府分担的义务教育投入问题，变为管理者的主要义务，会使义务教育的事权和财权严重不对称，不仅不可能从财力上保障义务教育的实施，而且容易挫伤基层政府管理和实施义务教育的积极性。